論我國著作權集體管理制度的困境與改進

楊吉

摘 要：我國著作權集體管理制度設計理念落后，運行結構陳舊，新舊矛盾交錯、內外壓力并存，已難以適應新時代的經濟與社會發展需要。因此，有必要從新版《中華人民共和國著作權法》為討論的基礎與框架，借《著作權集體管理條例》修訂契機，可以從厘清著作權集體管理組織的定位與法律性質、尊重會員的意思自治保障其自主選擇和處分的權利、優化著作權集體管理組織內部治理結構和議事決策程序，以及改進使用費轉付及管理費提取機制四個方面完善立法，以著力解決我國著作權集體管理制度在實踐運行中存在的突出問題。

關鍵詞：著作權集體管理 版權許可 延伸性集體管理 《著作權集體管理條例》修訂

《中華人民共和國著作權法》（以下簡稱《著作權法》）第三次修訂，在第7、第8條對涉及著作權集體管理組織做了一些立法變動。其中有些是措辭性、技術性的修改，如2010年版的相關表述是“國務院著作權行政管理部門主管全國的著作權管理工作”，新版更改為“國家著作權主管部門負責全國的著作權管理工作”。又如，之前的是“著作權集體管理組織被授權后……并可以作為當事人進行涉及著作權或者與著作權有關的權利的訴訟、仲裁活動……是非營利性組織……”，現在語序調整為“依法設立的著作權集體管理組織是非營利性組織，被授權后……并可以作為當事人進行涉及著作權或者與著作權有關的權利的訴訟、仲裁、調解活動”。此外，更多的是新增內容，它集中出現在第8條第二、第三款。這兩款主要規定了著作權集體管理組織使用費收取、轉付、提取、分配的一些操作細節以及受何種監管措施。

了解本次修法背景的人應該知道，2012年國家版權局草擬的《著作權法（修改草案）》中在“第五章第二節”中新增了著作權管理組織延伸性集體管理制度的內容，此后二、三稿都予以保留，并經過多輪的征求意見與修改。但在最后臨門一腳定稿中，卻刪除了這項規定。借由一些文獻得知，學術界對當前我國能否適用延伸性集體管理的認知存在重大分歧。反對者認為，現階段延伸性管理機制的設置或讓有關部門利益介入，機構壟斷也可能導致經營壟斷。[1]有觀點提出，為了實現私人自治原則在著作權法修訂中的落實，以及在制度上協調自治法與管制法，應該在立法上做減法而非加法，應當刪除延伸性集體管理制度中對集體管理組織壟斷地位的規定。[2]

有反對聲音自然也有持肯定立場的。如有文章從便于作品利用、有利于保護非會員著作權人利益和解決文化產品利用的角度，提出我國移植延伸性集體管理制度的必要性。[3]也有學者認為，引入著作權延伸性集體管理制度符合我國國情，在如何移植上尚需謹慎處理。后一觀點對著作權延伸性集體管理總體給予正面評價，但出于對運行機制不暢、管理效率不高、利益分配不公，導致權利人和使用者因無法享受到高效便捷的服務進而對著作權集體管理喪失信任度的衍生問題的擔憂，所以會對制度移植的路徑選擇和方案實施上有所保留。[4]既然新版《著作權法》最終未賦予延伸性集體管理制度的正當性，其有一點倒是印證了部分持否定意見者的看法，即脫離時代背景和社會語境，孤立地將延伸性集體管理引入中國，忽略其產生的著作權產業形態和主體特點，更可能損害著作權人的利益和對版權市場機制的破壞。[5]

不過即便如此，對既有著作權集體管理制度的詬病卻是由始至終的。其中，承擔集體管理職責的著作權管理組織更首當其沖地成為備受批評的對象。它們在許可使用費分配中暴露出來的不透明、不及時、不充分以及與權利人搶奪利益的不良現象，尤為引發爭議。[6]目前看來，我國著作權集體管理制度設計理念落后，運行結構陳舊，新舊矛盾交錯、內外壓力并存，已難以適應新時代的經濟與社會發展需要。因此，有必要從新修訂的《著作權法》為討論基礎與框架，借《著作權集體管理條例》（以下簡稱《條例》）修訂契機，著力解決我國著作權集體管理制度面臨的現實問題。

一、主要問題檢視

對現行著作權集體管理體系的批判和反思構成了近些年在談論該議題時常有的基調和研究導向。涉及具體的審視對象或探討領域，大致可分為三個：一是對集體管理機構主體性的探究，且結論通常為涉嫌壟斷意味過濃；二是對組織內部運行機制的質疑，包括費用的決議程序粗糙，開支使用缺乏監督等；[7]三是對作品使用費收轉成效的關注，調研發現過程中作品使用費收取標準固定化、使用費分配效率較低、管理費提取比例偏高，客觀上難以保障著作權人和使用者利益的實現。[8]除此之外，也有的是從網絡直播興起、區塊鏈技術應用、短視頻產業發展等角度，找尋的是當前著作權集體管理制度面對數字科技的沖擊，尚存在哪些保護上的不足與短板。[9]不過，同“類著作權集體管理組織訴權的行使”[10]和“區塊鏈智能合約用于著作權集體管理的設想”[11]等相關課題一樣，由技術革新所帶來的新場景、新業態、新模式對傳統著作權集體管理制度的挑戰及其破解之道，很多還是停留在前景描繪、理論勾勒的階段。對比現實中著作權集體管理架構的失效、失能的運作困境，它們顯然仍位居次要地位。

有鑒于我國著作權集體管理制度實務中出現的“不好用、不敢用、不會用”的尷尬境地，有學者分析指出主要有六個方面的原因，涵蓋了從頂層設計框架陳舊到對外交流與競爭不夠主動。[12]但加以細究、梳理，造成困局的緣由實則在于以下四個方面，而它們又反過來引發了前文述及的幾大主要弊病。

其一，粗放型立法使得《著作權法》對著作權集體管理的規定過于概括和原則性，對一些重要的、根本的問題未予明確回應，因而給下位配套法的訂立、釋義形成巨大阻礙。而當前正值修訂討論的《條例》，一方面，其之前的生效版本事務性條款居多，條文內容缺乏細致與可操作性；另一方面，該條例自2004年制定以來，僅于2011年和2013年進行了兩次修訂，修改幅度不大，許多內容未有實質調整或變動，不少條款的設計理念滯后于現實需求。簡言之，法律上已無法適應現階段我國內容產業的傳播模式、技術特點、產業形態等新變化。既然從法律到條例都無力為業務實操提供有效的規范指引，此意味著被賦予期許的制度設實然被架空，而著作權集體管理組織的作用也被進一步削弱乃至被忽略。

其二，集體管理組織所擁有的會員數量及管理作品數量較有限，且在地方上執行力保障不到位，導致與廣大作品權利者和使用者群體關系疏離，情緒對立、矛盾突出現象明顯。我國現有五家著作權集體管理組織，但悉數仍處于發展初級階段，代表性不強。“一方面，著作權集體管理組織擁有的會員數量偏少，管理的會員作品有限；另一方面，著作權集體管理組織代表會員管理事務與維權的狀況欠佳，著作權集體管理機制運轉不暢。”[13]有文章指出，其最大的問題在于不能有效、針對性地發揮地方上的積極性，因此形成以下局面也就不足為奇了：一是覆蓋面窄，導致中下層著作權人意見大；二是著作權人合法利益得不到切實保障；三是諸多決策常常脫離當地實際，失誤情況也時有發生；四是官僚習氣重，重收費輕服務，導致作品使用者不滿意。[14]這些現實問題在個別學者看來，屬于“信任機制”的崩塌。[15]

其三，在使用費收轉上顯然成效不足、效能低下，其表現為手段陳舊，不能及時、準確地監測作品使用的情況，費率標準類型單一無法做到動態調整，在分配上仍是把“綜合計算、模糊分配”作為使用費確定與收轉的主要方式，不夠精確。誠如多年前就有研究指出“向權利人分配使用費是著作權集體管理組織的核心活動之一，也是實現權利人財產權利的集中體現”，但集體管理組織在代收、轉付使用費的基本原則、分配方式、不同類型的標準比例等都已是老生常談了。[16]除了法定許可、授權許可兩種情形下使用費收取、分配存在不少問題，機構對管理費的收支不夠透明，也從側面反映其運作機制尚不健全。[17]盡管本次《著作權法》專門針對早前使用費的爭議解決增設了相應條款，但條文本身仍較為粗糙，亟待被進一步細化完善。總之，“該收的錢沒收來，該分的錢沒分到，滯留的錢送不出”成為我國著作權集體管理運行的一種常態，并由此削弱了其存續的權威性和正當性。[18]

其四，著作權集體管理組織缺乏有效的內外監督，使其固有的一定程度的壟斷性效應愈加顯現。根據《條例》第31條設立的財務信息監督制度，著作權集體管理組織的財務信息的監督主體只能是國家著作權管理部門和民政部門，使用者、權利人和社會公眾對著作權集體管理組織財務信息無從監督。現階段我國著作權集體管理組織的線上信息查詢系統仍有待完善，導致使用費的收取與分配以及集體管理組織運行等信息不透明，權利人不愿意將其作品授權給集體管理組織，使用者也不愿意通過集體管理組織使用作品，沒有達到著作權集體管理組織成立的預期目的。雖然《條例》第33條、第34條有列舉會員權利人、使用者能夠行使監督權的幾種情形，然而這些列舉仍不足以保障權利人和使用者的監督權更為周全、切實地行使。在內部監督機構設置上，《條例》僅僅規定會員大會和理事會，忽略了監事會的制度安排，導致著作權集體管理組織的內部監督不足。

二、改善進路，以《條例》修訂為依托

圍繞我國著作權集體管理制度長期遺存的難題，有不少研究從不同站位、不同角度提出了糾偏和改善的方案。如以“信托”為觀察視角，提到從法律行為屬性來看，我國著作權集體管理行為的性質當屬信托，于此，得出我國著作權集體管理運行不暢的根源在于制度設計與信托屬性相背離。也就是說，要對困擾著作權集體管理制度健康運轉的種種障礙予以正視與清除，應當依照信托制度進行三個方面的嘗試，包括：放寬集體管理組織準入門檻，實行“寬進嚴出”的許可制度；允許集體管理組織同著作權人約定收取一定比例報酬，并受行政機關監督約束；規定集體管理組織應當履行“忠實”“注意”等法定義務。[19]就建言的具體路徑或策略姑且不論，以“信托關系”為切入以期改進著作權集體管理功能定位、內部治理、工作能效的同類研究亦不在少數。[20]

也有的試圖突破《著作權法》所確立的集體管理組織體系，在條款業已明確著作權集體管理組織作為社會團體，屬于非營利法人的基礎上，提出可區分非營利性和營利性兩分法，適度引入一種良性競爭、市場調節的著作權集體管理模式，同時優化非營利性著作權集體管理組織的內部治理，賦予非營利性集體管理組織調解仲裁權能和健全集體管理組織的反壟斷法規制體系，以應對智能時代版權保護的新挑戰和新要求。[21]

從業界到學界雖然提出了一些不乏開創性和建設性的方案，但從可行性角度而言卻不容樂觀，至少不像其研究成果中所描述的改革建議來得那般輕松。要落實一項體系的完善，落地一種機制的完備，不僅需要順應時代趨勢、符合國情土壤，也要在頂層設計上確保及時優化和相應的制度配套。考慮到《著作權法》第三次剛完成修訂，在可預見的近幾年內再啟動修訂工作暫無可能。為此，在近期規劃上應盡快著手《條例》的修訂，此項任務的完成將有利于解決現有制度的缺憾。這不僅是亟需的，也是務實的，更是可行的。具體到修訂環節，至少應對如下四個焦點問題予以逐一回應。

第一，厘清著作權集體管理組織的定位與法律性質。根據現有《條例》第3條規定，著作權集體管理組織是“社會團體”，該稱謂不足以凸顯集體管理組織本該有的“非營利法人”的信托屬性。為此建議落款直接改為“非營利法人”，強化其社會服務功能，更改后的著作權集體管理組織的定義應該是“為作品權利人的利益依法設立，根據權利人授權、對權利人的著作權或者與著作權有關的權利進行集體管理的非營利性法人”。在此基礎上，不妨增設一些用以指導著作權集體管理組織在行使職權或展開活動時應當遵循的原則性條款，例如明確公開、公平、誠信、效率為其應堅持的基本準則。

第二，尊重會員的意思自治，保障其自主選擇和處分的權利。《條例》修訂草案中第4條新增第二款規定“依照著作權法第二十五條、第三十五條第二款、第四十二條第二款、第四十五條、第四十六條第二款的規定使用作品的，由著作權集體管理組織集中管理相關權利”。此是對“實施義務教育和國家教育規劃而編寫出版教科書”“報刊轉載、作品選登”“錄音制作者二次獲酬權”“廣播電臺、電視臺播放他人已發表的作品”等不同情形下，統一由著作權集體管理組織實施管理。筆者認為，在著作權集體管理對象上應當給予權利人足夠的自由選擇空間，將管理對象擴充至所有“著作權法規定的著作權或者與著作權有關的權利”，以實現版權作品經濟價值的最大化。與此同時，要直面和允許民間著作權代理現象的存在，認定著作權人自由許可的正當性、合法性，這是對權利人自主意愿的尊重。因此，在《條例》后續討論修訂中，除了建議對新增第二款加上“可以”而非默認效力為“必須”“應當”之外，還應在立法中區分非法著作權集體管理行為與著作權授權代理行為。事實上，根據現行《條例》第20條規定，著作權人必須以專有方式將其作品許可給著作權集體管理組織，盡管這一法律安排便利了著作權集體管理組織對作品的管理，但也在一定程度上擠壓了著作權人與著作權集體管理組織之間的談判空間，實際上不利于授權行為的發生。專屬授權不符合著作權人自身的利益需求與市場的實際需要，同時也違背了著作權集體管理組織自身的非強制管理性。應當刪除權利人與著作權集體管理組織之間專有授權合同的限制，允許權利人在合理范圍內進行非專有授權，以示對權利人意思自治的充分尊重。[22]

第三，優化著作權集體管理組織內部治理結構和議事決策程序。我國著作權集體管理組織的功能受限，無法充分實施其基本職能，也沒有發揮出設想中的制度優勢，一個主要的因素是內部治理的失靈。有研究表明，導致內部治理失靈的根源主要可歸結為治理經驗的匱乏、生產效率低下、粗糙的會員制、會員大會權力的虛置、代理人問題等幾個方面。[23]對此，完善著作權集體管理組織會員權利的行使程序，建立會員代表大會制度，探索會員表決權改革，設立監事會、強化內部監督等成了當務之急。這意味著：要充分賦予會員大會在重大事項上決策主導的權利，并及時地將投票結果、事務進展向各會員公開，保障會員的知情權和參與權；著作權集體管理組織作為非營利法人組織，其理事會是會員大會決議的執行機構，故可參考《中國人民共和國公司法》中關于董事會的有關規定，補充理事會擁有5項基本職權，包括召集和主持會員大會、執行會員大會決定、報告工作和財務情況、提案和其他章程規定的職權；強化內部監督，鑒于我國著作權集體管理組織內部機構目前僅由會員大會、理事會構成，缺乏來自組織內的權力制衡，因此仍可參照《中國人民共和國公司法》有關監事會的規定，在《條例》修訂中增加新設監事會及其人員構成、權利行使、議事規則的條款。可采用列舉方式規定監事會的主要職權，其中最重要的職權為檢查著作權集體管理組織財務、對理事相關行為進行監督等，切實保障著作權集體管理組織的高效運行，保障全體會員利益。

第四，改進使用費轉付及管理費提取機制。使用費轉付、管理費提取工作的有序運作對于保護著作權集體管理組織的會員權益至關重要。然而，實際操作中，我們不可避免地面臨使用費轉付標準不一、效率不高、缺乏透明度等問題。因此，有必要對此機制進行改革和完善：①修訂使用費轉付辦法。當前的使用費轉付辦法需要更清晰和具體的參考因素，以制定準確和合理的轉付方案。這些因素應包括權利人的作品或錄音錄像制品的使用情況，涵蓋使用的時間、數量、頻率和地域范圍等核心決定性因素。此外，應該考慮作品或錄音錄像制品的市場經濟價值，基于因素如知名度、數量和質量的不同制定不同的市場經濟價值，從而制定靈活適宜的使用費轉付方法。對于不同類型的權利，也應制定不同的使用費分配方案。②建立權利人異議申訴機制。建議引入使用費收取標準制定中的使用人參與協商和申訴程序。這將增加權利人對使用費轉付辦法的異議機制，以及對異議結果不滿的訴訟權利。權利人如果有正當理由認為使用費轉付辦法不合理，應可申請著作權集體管理裁決調解委員會進行審查。對于不滿裁決結果的權利人，應該有權向人民法院提起訴訟，以確保著作權及相關權利人的經濟利益得到切實保障。③費用合理提取與使用費有效轉付。針對目前我國的著作權集體管理組織存在著管理費提取比例偏高的實情，應建立現代高效的管理方式，規范收費標準，將運營成本控制在合理的范圍內；同時，積極運用科技手段和技術平臺，讓權利人可以通過在線信息查詢系統及時了解使用費收取與轉付、作品及錄音錄像制品使用情況等信息，增強信息透明度。《條例》還應該規定著作權集體管理組織應當定期、準確地向權利人分配和支付使用費，支付期限不應晚于權利收入所屬會計年度結束后的12個月。

三、結語

著作權集體管理制度在我國知識產權保護和著作權法體系結構中占據重要地位。它的良好運轉被寄予厚望——通過集體管理組織的從中聯絡、溝通、管理，它將作品權利人與使用者緊密聯系，同時發揮多重功能，包括降低交易成本、促進內容傳播與再創作，以及調衡社會各方利益。

著眼我國著作權集體管理制度在運行過程中長期存在的機制不夠健全、管理費提取比例偏高、使用費收轉難、組織內外監督不足等問題，我們應當抓住《條例》修訂的契機，充實、細化條款，增設、完備機制，從而建立和完善符合我國政經國情、順應技術和時代發展趨勢、切實響應業界需求且具有可操作性的著作權集體管理規范體系，以充分尊重市場的規律、保障權利人的權益和適應使用者的需求。

（作者單位系浙江傳媒學院）