律師擔任各級人大常委期間的執業限制的分析與建議

閔衛國

廣東南國德賽律師事務所，廣東 廣州 510000

改革開放以來，隨著經濟的快速發展，我國執業律師的隊伍不斷發展壯大，律師逐漸在越來越多的領域發揮著重要作用。尤其是近年來，隨著我國法治進程的不斷推進，執業律師參與政治生活的機制不斷完善，作為專門從事法律服務的專業人員，執業律師通過擔任各級人大代表、政協委員、各級政府法律顧問、立法咨詢委員等職務，積極參與政治生活，服務國家法治建設。

《2021 年度律師、基層法律服務工作統計分析》指出，截至2021 年底，我國擁有57 萬余名執業律師，其中1 萬余名執業律師擔任“兩代表一委員”，而少數執業律師則擔任各級人大常委會的組成人員職務。

在執業律師充滿激情地投身于政治生活中時，卻也面臨著《中華人民共和國律師法》（以下簡稱《律師法》）對其設置的阻礙和執業限制［1］。雖然我國《律師法》已經過多次修訂，但是現行的2017 年第三次修正的《律師法》仍然對擔任各級人大常委會的執業律師施加了嚴格的限制，明確禁止他們進行案件代理或辯護律師業務，這給他們的正常執業帶來了不小的挑戰。

一、律師擔任人大常委的重要性

（一）是依法治國的本身需要

依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，是堅持和發展中國特色社會主義法治的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，事關我們黨執政興國，事關人民幸福安康，事關黨和國家長治久安。法律面前人人平等，法律保障人人權利公平、機會公平、規則公平，保障公民參與民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督等基本政治權利，因此律師擔任人大常委，有序政治參與正是依法治國的本身需要，律師作為普通公民本就具有公民參與政治的權利，再加上律師本就具有角色優勢--律師廣泛接觸和了解基層人民，充分感受到人間百態，是基層群眾的“代言人”，有著中立地位、溝通橋梁的巨大優勢，可以說律師對國家政治生活的參與程度是衡量國家法治程度的尺子，因此律師擔任人大常委具有重大意義，符合依法治國的內涵要求。

（二）發揮職業優勢，推動立法高質量發展

律師職業本身就是為社會提供法律服務而誕生的職業，律師的職業要求需要律師擁有專業的法律素養，具備相關的法律知識和技能，并且要通過嚴格的考核之后才能執業上崗，這為律師有序參政打下了良好基礎。同時，律師在執業過程中必然要接觸大量的案情，無論是民事訴訟還是刑事訴訟，律師對于相關的法律法規和司法問題都有清楚的認知，每處理一起案件無疑就是積累一次經驗，深刻了解和清楚把握相關法律法規的適用情況和具體司法實踐情況，因此他們具有旁人所沒有的法律專業優勢。律師擔任人大常委，可以積極發揮職業的優勢，利用自己的專業素養和具體實踐經驗積累，不僅可以為立法工作提供理論性的支撐，還可以為立法工作提供實踐性的建議，為立法工作提供技術性的支持。立法工作是我國實施治國理政的重要保障，一部法律的出臺不僅需要縝密的設計、論證，關鍵更在于如何施行，是否合理可行，而律師在日常職業中就可以掌握大量的法律素材，通過日積月累的發展，具有提出可操作性強的解決問題的建議，而且律師普遍具有較強的文字表達能力和邏輯思維能力，可以提高建言獻策的效率和質量從而推動立法高質量發展，我國社會治理和法治建設取得令人振奮的成果，也包含著廣大律師人大代表經過共同努力所貢獻出的一份心力［2］。

（三）發揮專業優勢，更好地履行人大代表監督作用

律師是法律界的有效代表，是法律強有力的捍衛者和重要實踐者，律師在長期的執業過程中也形成了良好的法律意識和規則意識，而行政機關作為行使國家權力的重要機關，一方面需要法律法規的限定和約束，另一方面也需要人大代表的監督，全方位規范行政機關的權力與行為。因此律師擔任人大常委，可以理性、公平的眼光去看待行政機關的行為，去關注法治政府建設，進而充分發揮人大代表的監督作用，推動各級政府部門執法、司法、守法等各環節的建設和完善。

（四）有利于鞏固黨的執政基礎

律師是社會階層的重要組成部分，是不可忽視的力量，如果能夠加強律師擔任人大常委，團結律師團體的力量，加強律師統一戰線，使其在國家建設中發揮積極作用，表達行業的心聲，關注律師執業權益，發展行業建設，促進律師行業發展，改善律師執業環境，那么將有利于鞏固愛國統一戰線，鞏固我黨的執政基礎。

（五）有利于促進經濟健康發展

我國市場經濟需要依靠法律來規范主體活動和規范市場行為，因此從本質上來講，市場經濟其實就是法治經濟，而律師則是各個市場經濟主體間聯系和溝通的紐帶，幫助他們訂立法律合同、完善法律行為，從而保障市場經濟健康發展，避免失信問題損害各方利益和擾亂市場秩序，律師一方面可以向政府和相關行政部門提出有效建議，改善政府的職能行為，另一方面可以為企業提供法律服務，使其規避和防范市場經濟活動中的風險，化解經濟矛盾糾紛，保障企業健康經營，完善企業治理結構。因此，律師擔任人大常委有利于促進經濟健康發展，為我國完善市場經濟建設提供有效法律建議。

（六）有利于維護社會和諧穩定

律師擔任人大常委具有十分重大和深遠的意義。人大常委會作為職能和職權的有效行使，關乎無數人民群眾的切身利益，需要各類專業人才參與其中，高水平和高素質的執業律師則是必不可少的。執業律師具有扎實的法學知識和豐厚的經驗，他們在人大常委會或專門委員會的工作中，不僅能夠提供專業的司法建議，還能夠從非行政化的角度為人大常委會的決策提供參考，從而有效提高人大常委會的法治水平和能力。

當前的實踐經驗顯示，執業律師在人大常委會或專門委員會的履職工作中發揮著重要作用。在法治建設方面，執業律師參與了大量地方性法律法規的制定、起草和論證工作，并提出了許多專業的法律意見和涉及國計民生的建議。在經濟建設方面，執業律師善于發現、總結并通過實際調查研究得出結論，尤其是在經濟發展方面的建議，都是理論高度與實踐經驗結合，充分體現執業律師的專業水準和社會責任感。在環境保護及民生保障方面，執業律師認真研究環境、社會、民生熱點，用專業視角洞察社會民生問題，就環境保護和民生保障提出了許多切實可行的建議。

二、律師擔任人大常委會組成人員的執業限制的合理性分析

我國《律師法》第十一條規定，律師擔任各級人大常務委員會組成人員的，任職期間不得從事訴訟代理或者辯護業務。該法律條文的目的顯然是為了防范執業律師在擔任人大常委會組成人員期間，利用人大常委會組成人員的身份不正當地干擾或者影響公、檢、法等司法機關的正常辦案工作。

對律師擔任人大常委組成人員的職業限制的合理性分析如下：

第一，律師的主要業務是代理當事人參與各種訴訟案件，根據《中華人民共和國憲法》規定，公安、檢察院、法院都必須受到人大及其常委會的監督。如果執業律師擔任人大常委會成員，他們可能會導致公安、檢察院、法院的處理案情產生偏見或不公平的行為，即使他們本人并不認同這種情況，但他們仍然可能會參與訴訟，從而影響司法公正。盡管人大常委會組成人員的身份可能會對司法機關的正常判斷產生影響，但執業律師仍然可以通過自己的專業知識和技能，為當事人進行有效的訴訟代理或辯護律師服務，以期達到司法公正的目的。

第二，執業律師擔任人大常委會組成人員，相比于其他執業律師更具有承接業務上的競爭力，在委托人看來，具有更多社會任職和社會資源的律師，很明顯會優于沒有社會任職的執業律師，在此情況下，對執業律師任職期間的執業進行限制，這恰恰是法律公平的體現，雖然說作為人大常委會組成成員的律師，對于代理訴訟案子顯得更加具有優勢，在當事人心里也會因為律師的另一職業對律師更加信服，但就人大常委會組成成員這一身份也不利于其發展，出于其所任職位的關系，許多權利義務是無法正常行使的，有悖于律師與律師之間的平等地位，做此限制也是出于防范執業律師間的不公平競爭的重要考慮，目的在于保護法律適用上的平等性與嚴肅性。

第三，根據我國法律的規定，各級人大常委會擁有對人民法院和人民檢察院審判和檢察人員的監督權和任免權。作為在國家機關，一般都是領導與被領導、監督與被監督的關系，雖然我國法律已經趨于完善，但還是會存在一定的不完美。如果執業律師在人大常委會組成人員任職期間繼續從事訴訟代理與辯護業務，可能會由于其職位身份，影響司法機關客觀、公正地行使國家權力，那么最后的結果難免會有失公正，所以說限制律師在人大常務委員會任職期間執業是有一定道理的。

第四，這也是司法回避的概念延伸到律師層面的重要體現。我國司法回避制度要求法官、檢察官等相關人員對于與本人有特定關系的案件進行業務回避，從而消除當事人的疑慮，保障相關人員的合法權益，從而保障案件處理的公正公平，我國上海地區還對司法人員任職回避制度作出了更嚴格的規定，出臺了《上海法官、檢察官從嚴管理六條規定》，從多個層面對司法人員任職回避提出了更多要求。律師與司法人員存在被管理與管理的關系，雖然不用遵循司法法定程序，但是如果將司法規避延伸到律師層面同樣具有一定的說服性，況且律師如果擔任人大常委組成人員，那么將具有一定的政治參與色彩，因此沿用司法回避的概念也能夠有效幫助律師擦亮政治底色。

三、律師擔任人大常委會組成人員的從業限制不合理性分析

第一，執業律師擔任人大常委會組成人員，有助于助推人大常委會的工作法治化，直接禁止執業律師任職期間承接或是經辦訴訟代理和辯護業務過于苛刻。人大常委會組成人員的任期一般為五年，對于執業律師而言，一概禁止從事訴訟辯護可能會對他們的生活造成不利影響，律師作為社會工作者的重要組成部分，不僅可以拿起法律的武器很好地維護社會的公平正義，還可以促進社會的經濟發展。只有妥善處理律師在人大常委會任職期間禁止從事相關代理活動這個問題，才能有助于律師這個行業做大做強，讓更多有志之士慢慢走入法律的隊伍，為了維護社會的公平正義做出貢獻，但不能只從單方面考慮問題，雖然作為人大常委會的組成成員會為祖國的發展做出貢獻，但也要從實際出發，許多有為的年輕人為了自身發展會考取法律執業資格證，成為一名合格的律師，但他們都是從頭開始的，一面有著遠大抱負為祖國奉獻力量，另一面也要向生活的壓力低頭，這樣就很難解決自身的溫飽問題，從而打擊其為國效力的積極性。

第二，律師擔任人大常委會組成人員的身份影響力，與所任職的人大常委會的級別和地域有直接關系。除全國人大常委會組成人員外，如果擔任的是省級以下各級人大常委會的組成人員，則在所任職的人大常委會的轄區之外，不應存在不正當的干擾或者影響。律師工作不是一項固定區域固定城市的工作，而是“哪里需要到哪里”具有靈活性的工作，對于擔任人大常委會組成人員的律師來說，除本轄區外仍然不允許其從事相應的代理工作這也是一條不太合理的規定。出于對人大常委會工作的考慮，可以不允許律師代理本轄區的訴訟案件，這也是毋庸置疑的，但不論律師是作為兼職還是專職的人大常委會的工作人員，都應該做好現任的本職工作，以免遭人詬病。一般作為專職的人大常委會工作人員都是由國家財政部門撥款發放薪酬，所以不用考慮生計問題。但是，如果律師是作為兼職人大常委會的工作人員，那么就會和做律師時候的收入形成鮮明的對比。眾所周知，律師是一份收入較高的工作，對于作為人大常委會組成人員的律師來說，一面有法律明確規定不允許執業，另一面又需要解決自身的生計問題。對于律師所任職的人大常委會之外的轄區范圍，仍然不允許其從事訴訟代理或者辯護業務顯然是不合理的，缺乏客觀依據，也不利于律師代表各項工作的開展［3］。正所謂法外有情，應當調整一下對于律師作為人大常委會的工作人員的相關政策，對于其所管理的區域不允許執業，但在管理之外的轄區可以執業也未嘗不可，這樣既為國家留住了專業人才，又出于人道主義為作為人大常委會工作人員的律師提供了向上發展的空間。

四、關于完善《律師法》第十一條的建議

第一，建議對現行《律師法》第十一條規定進行補充和完善，制定科學合理的律師執業履職制度，既考慮到律師的實際工作需求，又能夠保障他們在擔任人大常委會組成人員期間能夠自由、充分、有效地發揮作用，以提升人大常委會工作的法治水平，促進法治國家的建設。

第二，建議修改《律師法》第十一條禁止性的內容，允許執業律師在所任職人大常委會的地區以外從事訴訟代理或者辯護業務。針對全國人大常委會以外的省市地方人大常委會的組成人員，可以逐步放寬執業限制，例如允許他們代理非本行政區的案件，提供訴訟代理和辯護服務，以使其在執業期間的合法權益得到有效保障，促進司法公正。