關于PPP 項目財務決算的一些思考

豐紹明 鐵漢生態建設有限公司

引言

近年來，大量的PPP 項目完成竣工驗收并完成了工程結算，進入財務決算階段，在決算過程中經常出現爭議，導致決算工作推進緩慢，對社會資源造成一定的浪費。本文針對PPP 項目在財務決算過程中存在的問題進行一些思考并提出建議。

一、PPP項目總投資

關于PPP 項目總投資，并沒有專門的法律法規有明文界定，筆者查閱相關文件，僅有2017 年9 月住房和城鄉建設部發布的《建設項目總投資費用項目組成》（征求意見稿）（建辦標函〔2017〕621 號），對建設項目總投資有明確的約定，即項目總投資大類可由工程費用、工程建設其他費用、預備費用、增值稅（含工程費、工程建設其他費和預備費的增值稅）、資金籌措費、流動資金。其中，工程費用包含建筑工程費、安裝工程費和設備購置費。除上述文件之外，并沒有其他文件對PPP 項目的總投資進行明確，且上述征求意見稿截至目前尚未正式發布。實操中一般將PPP 項目總投資分為工程費用、工程建設其他費用（俗稱二類費）、預備費用、建設期利息（資金籌措費）、鋪底流動資金。PPP 項目與財政投資類項目有較多共同之處，但也有其特殊性，在沒有相關的文件對PPP 項目總投資進行界定前，筆者認為可以參考財政投資類項目進行總投資的界定，但也應考慮其特殊性。

二、實操中存在的問題

由于PPP 在國內尚無統一的立法，特別是在2017 年前已經實施的那部分PPP 項目，因各個地方采用的合同模板并不統一，合同約定的總投資構成不盡相同，存在著總投資漏項、費用項目與現行規章制度不一致、財務決算表項目不對應等一系列問題。PPP 項目財務決算實操中主要存在以下幾類問題：

（一）PPP 合同約定的總投資構成有漏項

PPP 項目在簽訂合同時，合同約定的總投資中不含預備費用、資金籌措費、鋪底流動資金或工程建設其他費用中的部分項目（如建設管理費、工程保險費）的一項或多項費用。此種情況可分為兩種類，一是PPP 項目在可行性研究報告、兩論一案（實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告）中測算總投時有相應的總投資項目，但在實際簽訂PPP 合同時確沒有進行明確約定。二是在可行性研究報告、兩論一案、PPP 合同等所有文件中都沒有約定相應的總投資項目，但是該費用項目確屬于《建設項目總投資費用項目組成》（征求意見稿）中明確列舉的總投構成項目，且該費用實際已經發生。諸如此類，導致在竣工財務決算時合同各方對上述合同未約定的費用項目是否應計入項目總投產生分歧。

1.可研報告、兩論一案有約定但PPP 合同沒有

社會資本方認為雖然PPP 合同總投資未明確約定上述一項或多項費用，但上述費用實際已經發生，且在可行性研究報告、兩論一案的總投項目構成中有相應約定，社會資本方在參與投標，測算自身的投資收益時可研報告、兩論一案是其非常重要的參考依據，PPP 合同簽署時因各種原因未完全按照可研報告、兩論一案的約定來簽訂，不應成為影響其收益的理由。況且按照《建設項目總投資費用項目組成》（征求意見稿）或按照慣例，上述費用也應屬于投資總額構成，實際已經發生，應計入項目總投資。而實施機構則認為，應按照合同約定進行財務決算，合同未約定的項目不計入項目總投資。

2.可研報告、兩論一案、PPP 合同都沒有

可行性研究報告、兩論一案、PPP 合同等所有文件中都沒有約定相應的總投資項目，社會資本方認為應按照《建設項目總投資費用項目組成》（征求意見稿）或按照慣例爭取將實際發生的費用計入項目總投資。而實施機構會認為招投標時招標文件已經寫明，合同模板已經提前公示，社會資本方參與投標并最終中標即表示對總投構成的認可，在投標時應結合招標文件綜合考慮自身的投資回報，合同未約定的部分社會資本方不應再主張相關的權利。

（二）PPP 合同約定的總投資構成項目與現行規章制度不一致

此種情況大體可也分為兩類：一是PPP 合同約定的費用項目的計算因子與規章制度不一致；二是雖計算因子符合規章制度，但是計算周期與現行的規章制度不一致。下面就分別舉例說明：

1.PPP 合同約定的費用項目的計算因子與規章制度不一致

比如，廣東《某縣生態技工教育創業園（某縣技工學校、公共實訓基地、創業孵化園、濕地公園）PPP 建設項目合同》約定“建設期利息按甲方每月審定的工程建設費85%為本金計算。計息時間從甲方審定乙方報送的月已完工程進度款之日的次日起計息。項目預算與項目結算階段根據項目實際投資情況，據實計算項目建設期利息。建設期年利率按照當期中國人民銀行五年期以上貸款基準利率計算（如遇銀行調整貸款基準利率，則相應調整）。建設期利息計入項目總投”。按照《企業會計準則第17號——借款費用》的規定，“借款費用”是指“企業因借款而發生的利息及其他相關成本”，建設期利息則一般是指建設期內能夠資本化的利息，需符合資本化的條件。很顯然該PPP 合同約定的建設期利息并非實際發生的“借款”，而該項目實際融資的利率達到了7.9%，遠高于合同約定的“上貸款基準利率”。

再如，廣東《某區某生態文化谷開發、建設和運營PPP 項目合同》及補充協議約定“參照政府財政投資項目管理流程，在本項目建設期內，由乙方根據工程進度，編制項目建設投資計劃報甲方審批。自本協議簽訂生效之日起，乙方應在收到經甲方批準的投資計劃后，制定并上報具體資金注入計劃后提請項目公司董事會審議，經董事會通過后，將該資金注入計劃報區建設管理局和財政局批準后方可按計劃向項目資金賬戶注入建設資金（包含資本金及融資資金）。甲方根據資金實際到賬日期、年化收益率7.0%計算資金成本”。首先，該PPP 合同約定的“資金成本”計算方式與《企業會計準則第17 號——借款費用》規定不一致。合同約定的計算基數為甲方審核的資金投入，就乙方投入的資金而言，一般來源于兩部分：項目資本金和融資資金（含金融機構借款和股東借款）。而根據會計準則，權益資金是不能計算利息的，故資本金部分資金按照7%計算的資金成本在會計上是不能入賬的。其次，該項目實際融資的成本為基準利率上浮10%（約為5.9%），與合同約定的按收益率7%計算也存在較大差異。

2.雖計算因子符合規章制度，但是計算周期與現行的規章制度不一致

在上述《某縣生態技工教育創業園（某縣技工學校、公共實訓基地、創業孵化園、濕地公園）PPP 建設項目合同》中約定“項目預算與項目結算階段根據項目實際投資情況，據實計算項目建設期利息”，意思是項目結算期間仍然可以計算建設期利息。《企業會計準則第17 號——借款費用》約定“購建或者生產的符合資本化條件的資產的各部分分別完工，且每部分在其他部分繼續建造過程中可供使用或者可對外銷售，且為使該部分資產達到預定可使用或可銷售狀態所必要的購建或者生產活動實質上已經完成的，應當停止與該部分資產相關的借款費用的資本化。”實際操作中，項目達到可使用狀態或竣工驗收到雙方完成工程結算還需經歷較長時間。很顯然，上述PPP 合同約定的建設期利息計算期間比《企業會計準則第17 號》寬泛得多。

（三）增值稅是否應包含在總投資中

PPP 項目在簽訂合同時總投構成中一般都未約定是否包含增值稅，導致在實操財務決算時，企業取得的增值稅進項稅額否應計入總投資，最終由實施機構買單也存在一定的爭議。

（四）PPP 項目竣工財務決算無對應法律規范

PPP 項目與一般的財政投資類項目相比有一定其特殊性，PPP 立法缺位，財務決算只能參照《基本建設項目竣工財務決算管理暫行辦法》進行，但筆者認為該《暫行辦法》主要是針對財政投資后直接形成各部門的固定資產或公共基礎設施的項目，按《政府會計準則第 10 號——政府和社會資本合作項目合同》、《政府會計準則第 10 號——政府和社會資本合作項目合同》應用指南、《企業會計準則解釋第14 號》等會計準則，PPP 項目在竣工后，合同雙方都并未直接確認為固定資產，故在參照適用《基本建設項目竣工財務決算管理暫行辦法》時就會存在項目不對應的情況，給財務決算帶來一定的困擾。

三、操作建議

（一）雙方友好協商，尊重合同

針對PPP 合同約定的總投資構成有漏項和PPP 合同約定的總投資構成項目與現行規章制度不一致的問題，筆者認為雙方應該尊重合同。雖然PPP 合同屬于行政協議還是民事合同存在一定的爭議，但法學界主流觀點還是認為PPP 合同應屬于民事合同。既然是民事合同，合同雙方就是應權利義務對等，雙方在訂立合同時，若不存在欺詐、脅迫或重大誤解，屬于雙方真實意思表示，那么合同約定的內容雙方都應履行。如經合同雙方友好協商，確需增加或刪減原合同約定的總投項目的，應簽訂補充協議，并按照補充協議進行財務決算。

若可研報告、兩論一案有約定的費用項目，PPP 合同沒有約定時，建議社會資本方與實施機構及其上級部門友好協商，一般情況，實施機構是能接受按照實際發生費用項目計入總投資的，此時雙方需簽訂補充協議，將協商結果以合同形式約定清楚以解決爭議問題。

若可研報告、兩論一案以及PPP 合同都沒有約定該費用項目時，雙方也可友好協商，協商一致后簽訂補充協議。若協商不成，則該費用項目實際損失應由社會資本方自行承擔（因招投標時并未有任何一個文件約定該項費用，實施機構可認為社會資本方在投標時已完全知曉招標內容并全部接受，社會資本方在計算自身的投資收益時已經考慮了應發生的所有成本）。

若PPP 合同約定的總投資構成項目與現行規章制度不一致時，同樣應以合同約定的條款來計算項目總投，實施機構不能以其不符合規章制度而否認合同約定內容。而且正如上述實例，《某區某生態文化谷開發、建設和運營PPP 項目合同》及補充協議約定的資金成本的計算方式，雖然不符合《企業會計準則第17 號》關于借款費用的相關約定，但這正是PPP 項目和財政投資類項目最大的區別。財政投資類項目資本金的投入是財政資金，融資是金融機構借款，自然資來源于財政資本部分資本金不計算利息，來源于金融機構部分借款應計算利息。而PPP 項目特殊之處在于設立SPV 公司，SPV 公司進行項目的投資、建設及運營，SPV 公司的資本金大部分是來源于社會資本方，除項目資本金外的部分資金來源于融資（可能是金融機構借款或股東借款）。無論是社會資本方投入的“資本金”，還是以SPV 公司進行的融資，對于實施機構來說都不是財政資金，也可理解為這部分資金不是實施機構自身的“權益資金”，計算相關的資金成本也并無不妥。

（二）總投資應是含稅金額

對于增值稅是否應包含在總投資中的問題，筆者認為應分情況來分析。PPP 合同一般都不會單獨約定增值稅問題，個別PPP 項目可能會約定PPP 項目公司產生的所有稅費都由實施機構承擔。若有該類約定，PPP 項目公司在運營過程中若產生了稅差，該稅差就應由實施機構承擔。若沒有約定，則財務決算時應以含稅價計入項目總投。主要原因是計入總投資后，相當于實施機構分期支付社會資本方可用性服務費，假設考慮合理回報率為0（即剔除資金的時間價值），實施機構應支付給項目公司（社會資本）的總資金應該為項目公司（社會資本）對下的總支出，而項目公司對下的總支出是含稅的，換言之，總投資應該是含稅的。例如，項目公司支付施工方1.09 億元的工程費用，取得1.09 億元的含稅專用發票，那么計入總投的金額應該是1.09 億元，而不是1 億元。項目公司后續累計需給實施機構開票為價稅合計1.09 億元，實施機構相應支付項目公司資金累計也應該是1.09 億元。

（三）盡快完善配套規則指引

鑒于PPP 項目的特殊性，筆者建議相關部門要盡快完善財務決算配套的規則指引，也可在現有的《基本建設項目竣工財務決算管理暫行辦法》附表中增加“PPP 項目資產”項目，并增加明細項目，如“工程費用”“工程建設其他費用”“預備費用”“資金占用費”“鋪底流動資金”等，便于財務決算時更清楚直觀地記錄PPP 項目總投資情況。

結語

PPP 項目經過幾年的快速發展后，截至2022 年6 月底，管理庫在庫項目數量累計超1 萬個，總投資額超16.5 萬元，其絕大部分都尚未進行財務決算。雖然目前財政部PPP 項目庫處于“持續升級改造中”，但大量PPP 項目面臨著財務決算的問題。解決財務決算實務操作中遇到的問題已迫在眉睫，筆者建議相關部門要盡快完善財務決算配套的規則指引，在相關規則和指引未明確前解決實際問題并遵守基本原則：合同有約定按合同約定，合同沒約定，雙方協商一致并簽訂補充協議解決。