加快發展電子服務的公共政策分析
——以廣州為例

魏錫華

武漢大學政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072

20 世紀90 年代，互聯網的加速應用和普及推動了電子服務的興起，電子服務又稱電子化服務、在線服務或線上服務。Hassan等[1]認為，由于商品經濟加快向服務經濟轉型，在高速發展的信息通信技術的推動下，電子服務取代物理服務成為各行業主流的服務形式。電子服務涵蓋了企事業單位、黨政部門、社會組織內部運行的各類信息化系統，包含通過互聯網面向公眾或特定用戶群提供各種服務的信息系統，如電子商務、電子政務、電子醫院、電子銀行、數字圖書館等，以及移動互聯網上的移動電子商務、移動電子政務、無線電子圖書館、手機銀行等[2]。電子服務種類繁多[3]，特別是近10 年以來，得益于大數據、云計算、移動互聯網、物聯網等新一代信息技術的發展和應用，網絡直播、跨境電商、共享經濟、慕課、視頻會議、云仲裁、遠程視頻公證等各類商業及公共電子服務形態不斷涌現。

1 電子服務的定義及發展意義

1.1 電子服務的定義

對電子服務內涵學術界和企業界目前見解不一、各有側重。楊建林[4]對電子服務有4 個維度的認識，包括數字化環境中的信息服務、某一領域或行業的電子化服務、以信息技術為驅動手段的服務、普適性的電子服務。歸納起來，學者們關于電子服務的理解角度可歸納為3 個層面。

第一，從特定應用場景來理解電子服務。例如，從電子服務的商業市場應用角度來闡釋，惠普公司將電子服務定義為一種嶄新的商業模式。孫振耀[5]認為，由于互聯網的發展，電子化服務成為一種個性化、動態化的服務。姚國章[6]則從電子服務在政府管理領域的應用出發，提出“政府電子化服務”概念。

第二，從提供服務所依賴的媒介來理解電子服務。Surjadjaja 等[7]將電子服務視為基于互聯網和服務協議提供產品或服務的活動”。Voss[8]、張從忠[9]、李雷[10]分別認為，電子服務是基于互聯網、局域網或廣域網、ICT（information communication technology，信息通信技術）等先進技術實現的現代服務。

第三，從更抽象的角度將電子服務定義為各類以電子化技術提供的服務。郭政等[11]認為，電子服務即電子化技術提供的服務，是服務業發展的主流趨勢。

綜上，本文討論的電子服務是指以政府、市場、社會領域為主要應用場景，基于信息通信技術、數字化技術、互聯網技術以及應用軟件、操作系統等平臺，以集約化、模塊化、電子化的模式，向社會公眾提供的高效率、信息化和專業化服務的活動。

1.2 加快發展電子服務的重要性

隨著信息通信技術不斷取得創新突破，移動互聯網進一步加速了電子服務的應用和發展。在電子服務的推動下，電子信息產業等先進制造業、互聯網信息服務等現代服務業，以及數字政府、數字社會建設等領域的融合取得前所未有的發展。建設數字中國是數字時代推進中國式現代化的重要引擎，在電子政府和數字政府領域，《2020 聯合國電子政務調查報告》顯示，我國2020 年電子政務發展指數排名比2018 年提升了20 位，位列第45 位。電子服務基于電子信息技術，以服務為導向，涵蓋了電子政務、數字政府、智慧政府、電子商務、數字經濟、數字社會等諸多現代治理領域，有助于提高城市資源配置和組合效率，提升傳統產業的數字化轉型和結構化轉型，增強城市治理的系統性、整體性、協同性。

2 發展電子服務的基礎與優勢

2.1 電子服務基礎設施建設接近國際一流水平

廣州電子服務相關產業的發展具備良好基礎，電子信息產業一直是其三大支柱產業之一。在互聯網基礎設施方面，部署工業互聯網、國際IPv6 根服務器、七大骨干網等要設施，城市網間互聯帶寬和國際互聯網出入口帶寬以及國際網絡性能時延指標等均處于全國領先水平。在云計算領域，“天河二號”多次位居世界超算500 強第一名，建成中國電信沙溪云計算中心。在移動電子服務領域，廣州成為第一批規模化部署5G 商用的試點城市，中心城區實現了5G 網絡全覆蓋[12]。2023 年，累計建成5G 基站超8.56 萬座，位居廣東省第一。建成、運營中國移動（廣州）數據中心。在人工智能產業領域，培育了網易等一批具有核心競爭力的企業。

2.2 電子政務發展處于全國前列

在政府管理應用方面，廣州的電子政務服務和數字政府在基礎設施、流程再造、服務集成度、數字化程度、便民水平等方面均走在全國前列。根據《廣州市數字政府改革建設“十四五”規劃》[13]，其信息基礎設施初具規模。

廣州建成全市統一的“云、網、數”等政務服務信息化公共支撐平臺，80%以上市級單位的服務業務已遷至“云端”，市級電子政務網絡全面提速擴容，實現五大核心帶寬80 G 互聯。在電子政務改革方面，廣州在國內率先實行“一窗”集成服務模式，在國家營商環境考核中“政務服務”指標排名全國前列。

廣州建成全市一體化行政審批系統，市級政務服務事項100%實現網上辦理。政務服務移動端總門戶“穗好辦”APP 累計實名用戶超1 500 萬人，在線服務事項3 200 多項。廣州全市部署自助終端近5 000 臺，為市民提供全天候政務服務。通過聚合城市治理、招商引資、民生服務、應急管理等方面數據，創新建設“穗智管”城市運行管理中樞，服務場景超100 個，匯聚的數據超76.1 億條。63 個市政府部門向社會公眾開放的數據約1.33 億條[13]。“中國廣州發布”政務微博平臺的服務能力指數全國排名第2 位，其服務創新能力表現優異[14]。

2.3 數字經濟發展提速

廣州加速建設人工智能與數字經濟試驗區和中國軟件名城。根據《廣州數字經濟發展報告（2023）》藍皮書相關數據，廣州數字經濟發展提速。

2020—2022 年，廣州數字經濟核心產業增加值分別達3 037 億元、3 561 億元、3 633 億元，年增速均高于同期全市GDP 增速，數字經濟核心產業增加值占全市GDP 比重由2020 年的12.1%提升到2021 年的12.6%，數字經濟促進廣州經濟社會高質量發展和作用日益凸顯。全國直播電商百強中廣州占9 席，數量位列全國第一，網絡零售店鋪的規模、主播的數量以及直播的場次均居全國榜首。

2.4 社會領域的電子服務信息化程度較高

社會領域的教育、醫療、交通、購物等服務，如遠程教育、在線問診、網約車、物流速遞、新零售等與互聯網新技術加速融合，社會公眾獲取優質民生服務的效率持續提升。2015—2020 年，廣州信息傳輸、軟件和信息技術服務業增加值占GDP 比重提升了3.3%，限額以上實物商品網上零售額占全市社會消費品零售總額的比重提升13.8%[15]。

3 發展電子服務的不足與挑戰

3.1 數字政府建設的協同性、系統性、整體性有待增強

基于電子政務的城市數字政府建設涉及部門多，不同單位模塊交織，縱橫交錯，協同系統推進的難度較大。盡管市一級數字政府改革建設的組織架構已完成搭建和運行，但涉及部門之間權責邊界，政企民互動、數據共享、信息公開、協同創新、管理效率提升等工作仍面臨不少挑戰。例如，截至2020 年12 月31 日，2020 年廣州市級政務信息共享平臺已經匯集數據超170億條，而政府數據統一開放平臺接入開放數據只有1.33億條，累計下載率僅17 萬次，增加數據開放程度和市民電子服務參與水平仍存在較大空間[13]。此外，還存在線上線下服務供給渠道標準不一、場景式服務不足、數據匯聚不全面等問題[13]。

3.2 核心產業發展規模較小

廣州在電子服務特別是電子商務領域雖有如網易等全國行業百強企業，但對比北京的字節跳動、杭州的阿里巴巴、深圳的騰訊、上海的拼多多等千億級企業還存在較大差距，難以發揮行業“壓艙石”作用。此外，電子服務商業領域的互聯網軟件企業屬于智力密集型輕資產產業，除企業總部之外，其他相關業務分散在全國乃至全球的趨勢明顯，如字節跳動、阿里巴巴、騰訊、百度等行業龍頭企業在廣州營收占集團總營收比重均不足。根據公開數據，2021 年，廣州數字經濟核心產業增加值為3 561.1 億元，占當地GDP 的12.6%，但同期北京數字經濟核心產業增加值為8 918.1 億元、杭州為4 905 億元、深圳超9 000 億元，占地區GDP 比例分別達到22.1%、27.1%、30.6%。從數字經濟核心產業增加值占地區GDP 比重來看，廣州同其他重點城市仍有較大差距（圖1）。

圖1 2021 年部分重點城市數字經濟核心產業增加值占地區GDP 比重

3.3 電子服務相關產業競爭力不足

2022 年廣州電子服務主要產業互聯網、軟件和信息技術服務業增長3.6%，其他相關產業發展下行壓力持續增大，部分企業出現負增長[16]。例如，2022 年，電子產品制造業下降0.3%，高端電子信息制造業下降6.6%[16]。一方面，廣州互聯網軟件業較為發達，但產業互聯網競爭力不足。區塊鏈、信息安全、元宇宙等新興技術行業仍處孵化培育階段，工業軟件行業尚未突破關鍵技術問題。另一方面，互聯網軟件業知名企業數量不足，行業龍頭對產業鏈帶動作用不強，對全產業鏈條的滲透力有待增強。

3.4 特定行業受到政策影響擴大

近年來由于互聯網游戲、直播等產業存在發展不規范、社會負面影響較大等因素，國家出臺系列政策逐步加以規范，引導游戲、娛樂直播產業的發展，游戲版號發放收緊，直播監管加強，而廣州相關產業占比較大，特別是游戲、互動娛樂、電子商務等消費服務行業受影響程度較大。根據國家發布的軟件產業高質量發展企業所得稅政策措施，軟件企業享受所得稅優惠的條件明顯提高，重點扶持基礎軟件、工業軟件等，對互聯網平臺、游戲研發等行業不納入扶持清單，廣州享受所得稅優惠政策的重點軟件企業數量大幅度下降。

4 加快發展電子服務的對策

4.1 加強統籌協同，搶占電子服務政策制高點

在公共政策由元政策、基本政策和方面政策構成的金字塔層級系統中, 元政策是最頂層的政策[17]。當前，電子服務競爭白熱化的形勢下，應該加強統籌協同，做好頂層政策的統籌規劃，加快建立健全地方性法律法規政策體系，規范電子服務市場體系。例如，數字政府、人工智能、數字經濟等對我國電子服務產業有重大影響。因此，應優先制定與其相關的發展政策。充分發揮廣州作為國家中心城市、粵港澳大灣區核心引擎和省會城市的優勢作用，以推動粵港澳大灣區建設和南沙開發開放，建設好廣州知識城國際數字樞紐、南沙（粵港澳）數據服務試驗區等重要平臺，加大數字賦能廣州國際消費中心城市、跨境電子商務綜合試驗區的政策支持力度[18]。在具體政策方面，應圍繞高質量發展，盡快出臺相關政策，大力支持虛擬現實、人工智能、區塊鏈、信息安全等新興技術產業，推動高端前沿電子服務與實體經濟融合發展。

4.2 增強系統觀念，強化數字政府引領作用

《2020 聯合國電子政務調查報告》指出，電子參與指數值高或非常高的國家的共同特點是：政府通過利用信息通信技術（ICT）加強業務聯系，在決策和提供服務方面推行系統思維方法[19]。管理學家巴納德強調組織的整體性和各部分之間的相關性，認為要把一個系統當做一個整體看待，因為系統中的每一部分都以某種重要的方式與系統所包含的其他部分相關聯[20]。組織是把物質子系統、人員子系統以及社會子系統連接起來的復合型協作系統[21]。在完善數字政府建設過程中必須運用好系統思維。建設好政府電子服務重大平臺，持續推動市直各單位政務服務“上云”，提升數據共享程度。加快建設廣州全市統一的物聯感知平臺，加速電子服務同服務型制造等融合發展。推動落實首席數據官制度，提升多部門、跨層級的協同水平。強化工作督促和第三方評估，穩步有序提升市民的電子服務參與率。

4.3 優化產業結構，厚植電子服務創新動能

最早提出“創新”概念的熊彼特認為，創新是建立一種新的生產函數，對現有資源進行重新整合。創新活動是由特定的人群——企業家執行的，他們是推動創新的主要力量。相比于小企業，大企業能夠承擔更大的創新失敗風險[22]。該理論對廣州加快電子服務產業結構優化富有啟示意義。

首先，應落實《廣州市促進總部經濟發展的若干措施》《廣州市進一步促進軟件和信息技術服務業高質量發展的若干措施》等。其次，加強培育頭部企業。加強與騰訊、阿里巴巴等企業的戰略合作，提升網易等重點企業的合作水平，更好發揮廣汽集團、廣州數控等重點企業資源優勢，推動重點企業數字化轉型升級。最后，加大財稅政策力度。加快培育基礎軟件、工業軟件、信息安全、區塊鏈、信創等信息技術增長點，支持重點企業加快組建省工業軟件創新中心，完善“鏈長制”，培養具有生態主導力的軟件產業鏈“鏈主”企業。

4.4 加快業態數字化轉型，引導資源向電子服務匯聚

推進智能裝備、能源化工、跨境電商等行業龍頭企業剝離軟件和信息化研發部門，成立獨立的軟件和信息技術服務企業，加速傳統產業信息化轉型步伐，提升龍頭企業電子服務競爭力。加快建設南沙國際IPv6 根服務器等核心電子服務設施，加強物聯網技術研發與示范應用。充分發揮香港科技大學（廣州）的科研優勢，加快在其周邊布局建設產創融合園區。促進數字商業的技術創新，規范企業管理，大力支持直播電商、網絡微商、跨境電商和無接觸服務等新興商業模式和場景應用，不斷培育、做強電子服務新業態、新模式。

4.5 消除電子服務的數字鴻溝，彰顯公平正義

數字鴻溝最初是指信息占有的富余者與貧乏者之間的鴻溝，是不同的社會群體在個人計算機占有率上的差異[23]。隨著電子服務的迭代升級，當前社會的數字鴻溝不但包括個人計算機占用率的高低，更多的是內置于便攜式智能平臺的移動互聯網，如直播、新零售、元宇宙等新型電子服務自主獲取性的差異。根據廣州日報消息，廣州總面積7 434.40 km2，2022 年廣州城市建成區面積為1 380.60 km2，占比僅為18.57%。因此，必須加強郊區偏遠地區的電子服務基礎設施建設，提高新型先進信息通信技術的普及率，縮小服務接入和信息教育的城鄉差異。各級政務服務大廳必須充分考慮長者、殘障人士辦理相關電子公共服務事項的困難和障礙，提高電子服務的智能化、個性化水平，并配備專業人員，做好消除數字鴻溝的工作，增進社會公平，促進電子服務的善治水平。