預(yù)制菜食品安全監(jiān)管困境與法律規(guī)制探析

閆夏秋，郭玲玲

（河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 210024）

預(yù)制菜是指以蔬菜、水果、畜禽等為主要原料，通過標(biāo)準(zhǔn)化流水作業(yè)，經(jīng)預(yù)加工和/或預(yù)烹調(diào)制成，并進(jìn)行預(yù)包裝的成品或半成品菜肴類。2000年前后我國陸續(xù)出現(xiàn)預(yù)制菜生產(chǎn)企業(yè)，2014 年外賣平臺(tái)的崛起加速了料理包市場(chǎng)的擴(kuò)張。2020年受新冠疫情的影響，預(yù)制菜市場(chǎng)需求陡然擴(kuò)張，消費(fèi)者結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，從以企業(yè)為主轉(zhuǎn)向企業(yè)和個(gè)人消費(fèi)者并重，即消費(fèi)端口從B端轉(zhuǎn)向C端。2022年，我國預(yù)制菜市場(chǎng)規(guī)模達(dá)4 196 億元，同比增長(zhǎng)21.3%，據(jù)分析預(yù)測(cè)，到2026 年我國預(yù)制菜市場(chǎng)規(guī)模將突破萬億元[1]。2023年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要培育和發(fā)展預(yù)制菜行業(yè)，表明預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將成為助力農(nóng)業(yè)產(chǎn)品升級(jí)的有效支撐[2]。根據(jù)一項(xiàng)餐飲食品行業(yè)統(tǒng)計(jì)顯示，國內(nèi)消費(fèi)者對(duì)預(yù)制菜最為關(guān)注的因素是安全衛(wèi)生[3]。為推動(dòng)預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)，有必要剖析當(dāng)前存在的食品安全監(jiān)管困境，加強(qiáng)對(duì)預(yù)制菜的食品安全監(jiān)管力度，保障新業(yè)態(tài)在法治軌道上穩(wěn)定發(fā)展。

1 預(yù)制菜食品安全法律監(jiān)管現(xiàn)狀

我國預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展在消費(fèi)升級(jí)、冷鏈物流技術(shù)支撐以及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展的三重推動(dòng)作用下，已經(jīng)一躍成為國民經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。為促進(jìn)預(yù)制菜行業(yè)健康有序發(fā)展，亟需掃清監(jiān)管障礙。通過簡(jiǎn)要對(duì)比預(yù)制菜與普通食品安全監(jiān)管的區(qū)別，梳理當(dāng)前我國預(yù)制菜食品安全監(jiān)管法律規(guī)范現(xiàn)狀，進(jìn)而可以窺見我國預(yù)制菜食品安全監(jiān)管的困境。

1.1 預(yù)制菜食品監(jiān)管與普通食品監(jiān)管的區(qū)別

預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)的興起看似是消費(fèi)升級(jí)的必然結(jié)果，但實(shí)質(zhì)上更多是上、中、下游產(chǎn)業(yè)鏈整合的大勢(shì)所趨。除了經(jīng)營模式的區(qū)別外，預(yù)制菜和普通食品安全監(jiān)管也存在諸多不同之處。

1.1.1 傳統(tǒng)監(jiān)管手段作用力不同

普通食品安全監(jiān)管以定期檢查和不定期抽查為主要形式，對(duì)食品安全生產(chǎn)和銷售主體的威懾力較強(qiáng)。然而當(dāng)前預(yù)制菜食品安全監(jiān)管對(duì)象多為大型零售商超、餐飲店，對(duì)不同市場(chǎng)主體的監(jiān)管力度不同，且預(yù)制菜食品安全監(jiān)管資源分布不均。監(jiān)管執(zhí)法主要針對(duì)大城市的大型零售商超和餐飲業(yè)，容易導(dǎo)致小城市預(yù)制菜零售商、中小型預(yù)制菜生產(chǎn)企業(yè)游離在監(jiān)管范圍之外，普通食品的監(jiān)管手段對(duì)預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)的約束力有限。

1.1.2 監(jiān)管側(cè)重點(diǎn)不同

普通食品的安全監(jiān)管更加側(cè)重對(duì)食品的檢查、抽查以及事后的行政處罰和補(bǔ)救。然而，預(yù)制菜具有典型的代餐功能，可作為自然人消費(fèi)者的“生活必需品”，這就導(dǎo)致預(yù)制菜的食品安全監(jiān)管要比普通食品更加側(cè)重風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。預(yù)制菜是直接連接“田間”和消費(fèi)者餐桌的紐帶，大部分消費(fèi)者購買預(yù)制菜是為了滿足即食性需求，留給監(jiān)管機(jī)構(gòu)的反應(yīng)時(shí)間較短，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能倚靠事中的檢查及抽查行為，而應(yīng)該將監(jiān)管力量延伸至事前的食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防環(huán)節(jié)。

1.1.3 監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不同

普通食品的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)主要是食品安全法律規(guī)范體系中規(guī)定的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，雖然目前我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，但是卻能最大程度上為監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供明確指引。然而，預(yù)制菜的食品安全監(jiān)管不能遵循普通食品的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)制菜對(duì)食材品質(zhì)的要求更高，生產(chǎn)鏈比普通食品更長(zhǎng)，包含的原材料數(shù)量和種類都比普通食品更多且更復(fù)雜，包裝和保鮮技術(shù)要求比普通食品更嚴(yán)格，并且上述任一條件不達(dá)標(biāo)都會(huì)帶來食品安全問題。普通食品安全標(biāo)準(zhǔn)難以囊括預(yù)制菜中包含的所有原材料和加工環(huán)節(jié)要求。相較于普通食品，預(yù)制菜的消費(fèi)者主體更龐大，包括企業(yè)和個(gè)人消費(fèi)者，需要更加明確和嚴(yán)格的預(yù)制菜食品安全標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范預(yù)制菜市場(chǎng)。

1.2 預(yù)制菜食品安全監(jiān)管法律規(guī)范體系

鑒于預(yù)制菜食品安全監(jiān)管專門性法律規(guī)范的缺位，當(dāng)前我國預(yù)制菜的監(jiān)管依據(jù)主要為各地各級(jí)人民政府制定的規(guī)范性文件或預(yù)制菜企業(yè)自發(fā)形成的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，但這些規(guī)范性文件甚少提及預(yù)制菜食品安全監(jiān)管，主要內(nèi)容是鼓勵(lì)預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展。目前涉及預(yù)制菜食品安全監(jiān)管的規(guī)范性文件如表1所示。

表1 我國現(xiàn)行預(yù)制菜食品安全監(jiān)管地方性法規(guī)Table 1 China’s current local regulations on food safety supervision of prepared dishes

從預(yù)制菜監(jiān)管的地方規(guī)范性文件內(nèi)容可以看出，對(duì)這樣一個(gè)進(jìn)入發(fā)展快車道的新業(yè)態(tài)而言，我國的法律制度供給明顯不足，預(yù)制菜食品安全監(jiān)管并未形成統(tǒng)一規(guī)范的制度環(huán)境，并且當(dāng)前規(guī)范停留在原則性呼吁層面，涉及預(yù)制菜食品安全監(jiān)管的內(nèi)容包括預(yù)制菜行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建、區(qū)域內(nèi)預(yù)制菜行業(yè)聯(lián)盟的建立以及預(yù)制菜食品安全標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建。總體上來說，規(guī)范性文件的可操作性有限，不能為預(yù)制菜食品安全監(jiān)管執(zhí)法提供明確指向。

2 預(yù)制菜市場(chǎng)面臨的食品安全監(jiān)管困境

與普通食品不同，影響預(yù)制菜食品安全的因素更多且錯(cuò)綜復(fù)雜。預(yù)制菜對(duì)食材產(chǎn)地、運(yùn)輸過程中的冷鏈物流技術(shù)、倉儲(chǔ)銷售中的食品保鮮技術(shù)均有較高要求，預(yù)制菜的質(zhì)量安全受人為操作、處理方式、環(huán)境污染等多種因素影響[13]。因此，預(yù)制菜的食品安全監(jiān)管應(yīng)當(dāng)比一般食品更加嚴(yán)格。然而，我國目前缺少專門針對(duì)預(yù)制菜的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)前法律規(guī)制和政策性文件均傾向于鼓勵(lì)預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，對(duì)人民群眾最關(guān)注的預(yù)制菜食品安全問題回應(yīng)不夠。此外，我國預(yù)制菜食品安全監(jiān)管還面臨執(zhí)法模式落后、社會(huì)監(jiān)管合力不強(qiáng)的困境。

2.1 預(yù)制菜食品安全標(biāo)準(zhǔn)缺位

目前，大部分預(yù)制菜產(chǎn)品只有團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，沒有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或國家標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致企業(yè)在生產(chǎn)中很難對(duì)產(chǎn)品各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行宏觀把控，意味著我國預(yù)制菜食品安全監(jiān)管對(duì)企業(yè)自律管理能力的依賴程度過高。這不僅容易誘發(fā)預(yù)制菜食品安全問題，還容易引發(fā)消費(fèi)者的信任危機(jī)，不利于預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。缺乏團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的新型預(yù)制菜產(chǎn)品只能遵循《中華人民共和國食品安全法》[14]（下文簡(jiǎn)稱《食品安全法》）中規(guī)定的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。然而，預(yù)制菜與一般食品的生產(chǎn)過程不同，絕大多數(shù)預(yù)制菜以兩種及以上食材為原料，并且經(jīng)過復(fù)雜的預(yù)制流程，很難執(zhí)行單一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，是制定全新的預(yù)制菜食品安全標(biāo)準(zhǔn)還是采取綜合性的舊食品安全標(biāo)準(zhǔn)，成為食品安全監(jiān)管不得不回應(yīng)的問題[15]。同時(shí)，預(yù)制菜的防腐、包裝、運(yùn)輸、倉儲(chǔ)要求都比普通食品更加嚴(yán)格，預(yù)制菜行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)過度關(guān)注預(yù)制菜生產(chǎn)環(huán)節(jié)中的食品安全，反而忽視了預(yù)制菜運(yùn)輸、倉儲(chǔ)、銷售環(huán)節(jié)中的食品安全問題。預(yù)制菜食品安全標(biāo)準(zhǔn)的缺乏不僅不能保障預(yù)制菜產(chǎn)品質(zhì)量，而且阻礙了我國預(yù)制菜產(chǎn)品的出口[16]。

2.2 預(yù)制菜食品安全監(jiān)管執(zhí)法模式落后

2.2.1 突擊執(zhí)法、被動(dòng)執(zhí)法特點(diǎn)突出

監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)普通食品通常采取線下抽查的監(jiān)管模式，抽查的主要內(nèi)容包括生產(chǎn)者衛(wèi)生狀況以及生產(chǎn)經(jīng)營許可證的合法性。但是預(yù)制菜的生產(chǎn)和銷售涉及的環(huán)節(jié)多，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的不定期突襲抽查很難覆蓋參與預(yù)制菜生產(chǎn)、運(yùn)輸、倉儲(chǔ)各環(huán)節(jié)的市場(chǎng)主體。與傳統(tǒng)食品安全監(jiān)管相比，預(yù)制菜的食品安全監(jiān)管更需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)揮主動(dòng)性。傳統(tǒng)食品安全監(jiān)管中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)公眾舉報(bào)的依賴程度高，但是預(yù)制菜一般采用高度規(guī)范的工業(yè)化生產(chǎn)和運(yùn)輸方式，普通消費(fèi)者或者新聞媒體很難發(fā)現(xiàn)并揭露預(yù)制菜生產(chǎn)和運(yùn)輸環(huán)節(jié)的食品安全問題，并且預(yù)制菜的保存方式大多是保鮮或冷藏形式，單從外觀上很難分辨食材是否變質(zhì)或不合格，突擊式的被動(dòng)執(zhí)法模式只會(huì)為預(yù)制菜市場(chǎng)上潛伏的食品安全問題提供發(fā)酵時(shí)間，增加了預(yù)制菜食品安全風(fēng)險(xiǎn)。

2.2.2 預(yù)制菜食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防不足

食品安全監(jiān)管與一般的市場(chǎng)監(jiān)管不同，其目的不是維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，而是為了切實(shí)保障公眾的身體健康和生命安全[17]。由于食品安全領(lǐng)域的監(jiān)管直接關(guān)涉公眾的餐桌安全，因此應(yīng)當(dāng)更加注重前端預(yù)防。第一，在監(jiān)管內(nèi)容上，我國預(yù)制菜食品安全監(jiān)管重視對(duì)預(yù)制菜生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)的治理，對(duì)預(yù)制菜食材來源、商品運(yùn)輸途中的食品安全監(jiān)管尚不足。第二，在監(jiān)管手段上，由于預(yù)制菜食品安全風(fēng)險(xiǎn)具有耦合性和復(fù)雜性。一方面，預(yù)制菜的食品安全監(jiān)管涵蓋食材原產(chǎn)地、生產(chǎn)線、運(yùn)輸線以及倉儲(chǔ)線的食品安全問題，四個(gè)環(huán)節(jié)緊密相連。另一方面，預(yù)制菜的食品安全問題更為復(fù)雜，涉及原食材、制作流程、物流條件等方面是否標(biāo)準(zhǔn)化的問題。質(zhì)言之，預(yù)制菜食品安全問題的形成和成因比一般食品繁雜，當(dāng)前大數(shù)據(jù)技術(shù)不能精準(zhǔn)預(yù)測(cè)預(yù)制菜食品安全風(fēng)險(xiǎn)。

2.2.3 法律責(zé)任不能真正落實(shí)

我國預(yù)制菜食品安全事件頻發(fā)，部分原因在于實(shí)踐中法律責(zé)任并未真正落實(shí)。預(yù)制菜生產(chǎn)者和銷售者的市場(chǎng)規(guī)模一般較大（以大型預(yù)制菜生產(chǎn)企業(yè)和線下零售商超為代表），但我國《食品安全法》[14]規(guī)定的最高額罰款為五十萬元，低幅度罰款、責(zé)令改正、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等罰則對(duì)預(yù)制菜生產(chǎn)企業(yè)的威懾力不強(qiáng)，導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)做出的行政處罰決定對(duì)違法企業(yè)而言“無關(guān)痛癢”，低廉的違法成本難以抑制企業(yè)逐利本性。此外，我國缺少食品安全問責(zé)制度，預(yù)制菜食品安全問題治理效果對(duì)相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作人員的工作考評(píng)毫無影響，導(dǎo)致市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員打擊預(yù)制菜食品安全亂象的內(nèi)生動(dòng)力不足，執(zhí)法主動(dòng)性普遍不強(qiáng)。

2.3 預(yù)制菜食品安全社會(huì)監(jiān)管合力不強(qiáng)

協(xié)同監(jiān)管理念的引入為我國食品安全監(jiān)管帶來一輪新的機(jī)遇[18]。我國《食品安全法》[14]中規(guī)定任何組織或個(gè)人有權(quán)舉報(bào)食品生產(chǎn)過程中的違法行為，這保障了社會(huì)主體參與食品安全監(jiān)管的基本權(quán)利。但是社會(huì)監(jiān)管力量在預(yù)制菜食品安全監(jiān)管中卻很少出現(xiàn)。究其根本，主要有兩方面原因：一方面，該條規(guī)定主要停留在原則階段，由于人的有限理性，法律規(guī)定通常會(huì)處于不完備的狀態(tài)[19]。當(dāng)前法律規(guī)范中并未對(duì)社會(huì)公眾參與食品安全監(jiān)管的具體程序、監(jiān)管方式、監(jiān)管主體進(jìn)行細(xì)致規(guī)定。關(guān)于預(yù)制菜生產(chǎn)企業(yè)員工是否可以舉報(bào)本企業(yè)，是否可以舉報(bào)負(fù)責(zé)預(yù)制菜原食材提供的市場(chǎng)主體，是否可以向公安機(jī)關(guān)、衛(wèi)生部門等其他主體投訴[20]，是否可以舉報(bào)預(yù)制菜倉儲(chǔ)環(huán)境不合格，若預(yù)制菜并未發(fā)生可觀察到的外觀氣味變化，但是細(xì)菌超標(biāo)或包裝有害時(shí)，舉報(bào)人是否承擔(dān)舉證責(zé)任等問題均不明確。另一方面，雖然預(yù)制菜的生產(chǎn)流程規(guī)范化水平較高，但是公眾卻無法了解生產(chǎn)過程，部分預(yù)制菜生產(chǎn)過程涉及企業(yè)商業(yè)秘密，無論是普通消費(fèi)者還是新聞媒體都面臨信息赤字。社會(huì)公眾和預(yù)制菜生產(chǎn)企業(yè)間的信息不對(duì)稱使社會(huì)公眾被迫沉默。

3 優(yōu)化我國預(yù)制菜食品安全監(jiān)管的法律對(duì)策

隨著我國預(yù)制菜市場(chǎng)規(guī)模的不斷擴(kuò)張，提高我國預(yù)制菜食品安全監(jiān)管水平刻不容緩。當(dāng)前我國預(yù)制菜食品安全監(jiān)管中出現(xiàn)食品安全標(biāo)準(zhǔn)缺位、監(jiān)管執(zhí)法模式落后、社會(huì)監(jiān)管合力不強(qiáng)等問題，為保障我國預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，可從制定統(tǒng)一的預(yù)制菜食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化執(zhí)法模式、充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)管合力3 個(gè)角度，針對(duì)性紓解我國預(yù)制菜食品安全監(jiān)管困境。

3.1 加快制定預(yù)制菜食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)

首先，應(yīng)當(dāng)建立食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)制定前的備案審核制度。由上一級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局政策法規(guī)科對(duì)報(bào)送的食品安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審核，起草部門將擬制定的食品安全標(biāo)準(zhǔn)報(bào)送省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局備案，提高預(yù)制菜食品安全行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性和統(tǒng)一性。其次，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同國務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門，廣泛調(diào)研現(xiàn)行有效的預(yù)制菜團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，加快制定統(tǒng)一的預(yù)制菜食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)。在預(yù)制菜食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)中明確“預(yù)制菜”“食品安全”“預(yù)加工”等概念，防止預(yù)制菜食品安全監(jiān)管執(zhí)法人員產(chǎn)生認(rèn)識(shí)偏差。由于預(yù)制菜種類多且市場(chǎng)創(chuàng)新度高，很難用一份文件涵蓋所有的預(yù)制菜食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)。因此，國家標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)當(dāng)從總體上對(duì)當(dāng)前出現(xiàn)的預(yù)制菜進(jìn)行分類，根據(jù)不同類型預(yù)制菜的特點(diǎn)，對(duì)即熱類、即食類、即烹類、即配類預(yù)制菜分別制定兜底性的國家標(biāo)準(zhǔn)，為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定提供規(guī)范指引，并且明確規(guī)定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)只能高于國家標(biāo)準(zhǔn)。國家標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容除《食品安全法》[14]第二十六條規(guī)定的內(nèi)容外，還應(yīng)當(dāng)包括預(yù)制菜的包裝材料標(biāo)準(zhǔn)、殺菌消毒標(biāo)準(zhǔn)、冷鏈物流技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及倉儲(chǔ)保鮮標(biāo)準(zhǔn)，以規(guī)范化的標(biāo)準(zhǔn)為市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法工作人員提供明確參考。此外，預(yù)制菜食品安全制定機(jī)構(gòu)還要定期對(duì)所制定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行復(fù)審，按照《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》[21]第二十條，組織專家團(tuán)隊(duì)對(duì)超過期限（制定五年后）的預(yù)制菜食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改或重新制定，保障現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)與時(shí)俱進(jìn)，充分發(fā)揮預(yù)制菜食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)在食品安全監(jiān)管中的指導(dǎo)作用。

3.2 優(yōu)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法模式

3.2.1 開展預(yù)制菜食品安全監(jiān)管常態(tài)化執(zhí)法

預(yù)制菜食品安全監(jiān)管不能過度依賴突擊式的被動(dòng)執(zhí)法，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題，將執(zhí)法行動(dòng)常態(tài)化。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)將基層執(zhí)法力量進(jìn)行整合，市場(chǎng)監(jiān)督管理局內(nèi)部的食品生產(chǎn)安全監(jiān)督管理科、食品餐飲監(jiān)督管理科以及食品經(jīng)營安全監(jiān)督管理科可主動(dòng)發(fā)揮牽頭作用，聯(lián)合組織轄區(qū)內(nèi)預(yù)制菜產(chǎn)品的檢查活動(dòng)，聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的內(nèi)容包括預(yù)制菜食材的合格度、生產(chǎn)車間的衛(wèi)生程度、預(yù)制菜食品添加劑及包裝是否符合標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)輸和倉儲(chǔ)環(huán)境是否符合食品保鮮要求、使用預(yù)制菜的餐飲店是否符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等。由于檢查活動(dòng)對(duì)人力、物力的消耗較大，因此，可以減少預(yù)制菜食品安全專項(xiàng)整治行動(dòng)的資源投入，將資源集中到常態(tài)化執(zhí)法領(lǐng)域。預(yù)制菜食品安全的常態(tài)化執(zhí)法有利于時(shí)刻警示企業(yè)重視預(yù)制菜生產(chǎn)運(yùn)輸和銷售全流程的食品安全問題，提高執(zhí)法機(jī)關(guān)的能動(dòng)性，將預(yù)制菜食品安全風(fēng)險(xiǎn)控制在源頭環(huán)節(jié)。在常態(tài)化執(zhí)法模式之外，預(yù)制菜食品安全執(zhí)法資源要均勻分布，大城市預(yù)制菜食品安全監(jiān)管常態(tài)化執(zhí)法的重要性自不待言，中小城市市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)也要注重開展區(qū)域內(nèi)預(yù)制菜食品安全監(jiān)管常態(tài)化執(zhí)法，并且監(jiān)管對(duì)象要涵蓋中小型預(yù)制菜零售商和預(yù)制菜生產(chǎn)企業(yè)。

3.2.2 構(gòu)建預(yù)制菜食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

食品安全問題是公共安全體系建設(shè)的重要內(nèi)容之一[22]，對(duì)預(yù)制菜食品安全監(jiān)管不能過度依賴事后治理，應(yīng)當(dāng)重視預(yù)制菜食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。完整的預(yù)制菜食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制包括3 部分：風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。第一，建立起覆蓋預(yù)制菜食材挑選、食材預(yù)加工、食材包裝、產(chǎn)品運(yùn)輸、產(chǎn)品銷售的全鏈路食品安全監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，根據(jù)合理的監(jiān)測(cè)周期對(duì)市場(chǎng)上各種類預(yù)制菜產(chǎn)品進(jìn)行定期的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)。預(yù)制菜的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)可能涉及市場(chǎng)監(jiān)管部門、各級(jí)衛(wèi)生行政部門、農(nóng)業(yè)行政部門等所制定的不同監(jiān)測(cè)計(jì)劃，分段監(jiān)管的特點(diǎn)突出[23]。因此應(yīng)當(dāng)整合預(yù)制菜食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)資源，由國家市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管局督促各市級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局完成轄區(qū)內(nèi)監(jiān)管工作，并定期向省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門匯報(bào)監(jiān)測(cè)結(jié)果。第二，嚴(yán)格將監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作為評(píng)估依據(jù)，國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局應(yīng)當(dāng)加快構(gòu)建符合我國預(yù)制菜市場(chǎng)現(xiàn)狀的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估模型，加大技術(shù)研發(fā)的投入成本，保障預(yù)制菜食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)結(jié)果的精準(zhǔn)性。第三，市級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局完成對(duì)預(yù)制菜食品安全風(fēng)險(xiǎn)要素的實(shí)時(shí)跟蹤監(jiān)測(cè)后，及時(shí)將風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和結(jié)果告知區(qū)級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局，并為市場(chǎng)監(jiān)督管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供食品安全風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警數(shù)據(jù)支撐。

3.2.3 嚴(yán)格落實(shí)預(yù)制菜食品安全監(jiān)管責(zé)任

嚴(yán)格落實(shí)違法企業(yè)的食品安全主體責(zé)任，提高企業(yè)違法成本。同時(shí)，將預(yù)制菜食品安全監(jiān)管成效作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作人員的考核指標(biāo)，切實(shí)提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作人員的執(zhí)法積極性。首先，慎用最低額度罰款，嚴(yán)格根據(jù)企業(yè)的違法情節(jié)做出合理的行政處罰決定，善用社會(huì)輿論對(duì)企業(yè)形成約束力。預(yù)制菜食品安全違法案件一經(jīng)發(fā)生即嚴(yán)厲查處，嚴(yán)懲違法企業(yè)及其負(fù)責(zé)人，將構(gòu)成犯罪的食品安全違法案件及時(shí)移交公安機(jī)關(guān)。其次，建立并落實(shí)預(yù)制菜食品安全問責(zé)制，將區(qū)域內(nèi)預(yù)制菜食品安全管理成效納入監(jiān)管機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核指標(biāo)，具體的考核標(biāo)準(zhǔn)包括區(qū)域內(nèi)預(yù)制菜食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、食品安全監(jiān)管執(zhí)法數(shù)據(jù)、群眾所舉報(bào)的預(yù)制菜食品安全監(jiān)管信息等。此外，由于預(yù)制菜食品消費(fèi)主體向個(gè)人消費(fèi)者延伸，因此要健全預(yù)制菜食品安全懲罰性賠償制度和公益訴訟制度，保障消費(fèi)者的權(quán)益[24]。

3.3 發(fā)揮社會(huì)監(jiān)管合力

為拓寬公眾參與預(yù)制菜食品安全監(jiān)管的渠道，將政府力量和民間力量有機(jī)結(jié)合[25]，應(yīng)從完善制度和填平信息差兩方面發(fā)力。第一，完善我國預(yù)制菜食品安全監(jiān)管公眾參與機(jī)制，在配套法規(guī)中具體規(guī)定公眾參與預(yù)制菜食品安全監(jiān)督的主體、方式、期限、受理機(jī)關(guān)、期限以及權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)激活預(yù)制菜食品安全舉報(bào)制度，明確企業(yè)內(nèi)部職工作為舉報(bào)主體的適格性，明確參與預(yù)制菜食材提供、生產(chǎn)、包裝、物流和倉儲(chǔ)各環(huán)節(jié)的市場(chǎng)主體都處于舉報(bào)范圍，并且當(dāng)預(yù)制菜食品安全問題肉眼不可測(cè)時(shí)，不應(yīng)當(dāng)苛責(zé)普通公眾的證據(jù)能力，應(yīng)當(dāng)由企業(yè)承擔(dān)舉證責(zé)任。通過制度的完善對(duì)社會(huì)公眾參與預(yù)制菜食品安全監(jiān)管形成正向激勵(lì)。第二，建立預(yù)制菜食品安全監(jiān)管數(shù)據(jù)平臺(tái)，構(gòu)建起串聯(lián)消費(fèi)者-消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)-執(zhí)法機(jī)關(guān)的食品安全舉報(bào)、查處機(jī)制。由于消費(fèi)者協(xié)會(huì)比自然人消費(fèi)者具有更強(qiáng)大的證據(jù)能力和信息優(yōu)勢(shì)，當(dāng)消費(fèi)者發(fā)現(xiàn)預(yù)制菜食品安全問題時(shí)，可以先向消費(fèi)者協(xié)會(huì)進(jìn)行反映，由消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)初步了解情況，再向市場(chǎng)監(jiān)督管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)舉報(bào)，有助于執(zhí)法機(jī)構(gòu)快速獲得有效信息并做出反應(yīng)。企業(yè)也應(yīng)當(dāng)將不涉及商業(yè)秘密的預(yù)制菜生產(chǎn)過程定期上傳至預(yù)制菜食品安全監(jiān)管數(shù)據(jù)平臺(tái)或者采取直播的方式幫助公眾了解預(yù)制菜生產(chǎn)流程，盡力填補(bǔ)企業(yè)和社會(huì)公眾之間的信息差。此外，食品安全監(jiān)管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期在預(yù)制菜食品安全監(jiān)管數(shù)據(jù)平臺(tái)上公開執(zhí)法數(shù)據(jù)，嚴(yán)格按照信息公開的要求，幫助社會(huì)公眾了解預(yù)制菜食品安全監(jiān)管狀況。

4 結(jié)束語

我國預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)正處在高速發(fā)展期，需要國家從制度層面回應(yīng)人民群眾最關(guān)注的預(yù)制菜食品安全問題。通過對(duì)預(yù)制菜食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀進(jìn)行分析，可以窺見當(dāng)前我國預(yù)制菜食品安全監(jiān)管面臨著治理困境。為針對(duì)性治理預(yù)制菜食品安全監(jiān)管中的難點(diǎn)問題，應(yīng)當(dāng)制定預(yù)制菜食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化執(zhí)法模式、提高社會(huì)公眾對(duì)預(yù)制菜食品安全監(jiān)管的參與度，為我國預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供制度供給，切實(shí)保障人民群眾的食品安全。