中國共產黨高等學校基層組織工作制度的規范闡釋

龐遠福

[摘? ? 要] 為了更好地理解高校治理和高校黨建的制度邏輯，需要從形式與實質兩個維度，去厘清高校基層組織工作制度的規范基礎與制度要素，處理好有關高校基層組織工作的國家法律、黨內法規、政策文件、自治規則等四類規范體系的協調銜接問題。中央可以黨內法規的形式，合理配置高校黨委、院（系）黨總支、黨支部等三個層級組織的主要職責，科學安排紀律檢查工作、黨員隊伍建設、干部和人才工作、思想政治工作、對群團組織的領導等五類核心任務內容。高等教育管理部門與相應層級黨委組織，還需要從其具體實施和保障體系層面，暢通其知規、守規、執規和督規的全過程，通過強有力保障體系確保該制度及其體系的良性運轉。

[關鍵詞] 高校治理；教育法律；高校黨建；高校基層組織工作；黨內法規制度

[中圖分類號] D221；G647? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2024）02-0086-11

黨的十八大以來，中國共產黨各級組織通過多份黨內規范性文件對中共高校基層組織工作制度作出新調整，在具體抓手和機制程序上提出完善策略，通過修訂《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》（以下簡稱《條例》）對其作出創新發展。《條例》不僅在高校基層組織設置、職責配置、任務分擔與工作機制等方面深入細化，更在政治性、原則性、實踐性和針對性四個層面提出具體要求。

在政治性上，主要體現在制度目標或《條例》（2021）目標（第1條）與指導思想體系及方針政策要求（第2條）中，尤其提出“以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，……落實新時代黨的建設總要求和新時代黨的組織路線”[1]；此外對高校黨組織的政治建設作出新的規定，如基層黨建工作責任制、加強黨員政治教育、嚴格黨組織生活、強化黨組織政治功能等[1]。在原則性上，主要體現在高校黨委實行民主集中制（第3條）與高校基層組織工作原則（第4條）中，在民主集中制原則框架下，其具體工作原則包括：黨管辦學方向/干部/人才/意識形態的原則，全面從嚴治黨原則，服務并保證高校發展與國家重大戰略任務的原則，堅持思想政治工作以立德樹人為中心的原則，增強高校基層黨組織生機活力的原則等1。在實踐性上，主要體現在對高校基層組織結構（如高校黨委的組成）的優化及其職責的細化，規定基層組織人員結構配置與相應保障機制，提出建立健全各項相應工作機制。在針對性上，主要體現為對主要職責作出更清晰的類型化規定，對五類核心工作任務的具體內容、要求、方法、程序等作出更細致的規定，使得高校基層組織工作具備相當明確的規則指引。

這客觀上反映出高校基層組織的結構與功能在協調性和適應性上不斷增強，形成高校基層組織在結構、功能與制度體系三者間的良性互動與平衡。這不僅有助于高校基層組織的結構優化與功能強化，更有利于高校黨建法治化與高校治理法治化目標的實現。唯有結合制度史和規范主義的方法，通過考察該制度的規范形態及其發展歷程，剖析其制度要素與結構安排，探究其實施過程與保障要素，方可從形式、實質與實踐三個層面科學認知和整體構建高校基層組織工作制度。

一、形式內涵：高校基層組織工作制度的規范形態

從基本形式或規范基礎上，高校基層組織工作制度及其體系包括與之有關的高校治理規則、黨的政治文件、黨內法規體系、教育法律體系四個層級。

（一）規范形態及其發展歷程

此四類規范體系在制定主體、出臺時間及其歷史演變、規范對象、調整事項范圍及效力等級等方面均有所不同。最先出現的是針對高校治理與高校基層組織工作的政策，這是自建黨初期便廣泛出臺并不斷調整的文件體系；高校治理規則是高校自建立初始便存在的以保障高校正常運轉為主要目標的規則體系，它集中體現為高校治理章程以及相應的工作規則；黨內法規體系則是黨針對高校黨建和高校基層黨組織工作而制定的法規及其條款，起初該制度體系是由不同的黨內法規或黨內規范性文件分別對其不同制度要素做出規定，自1996年《條例》出臺，才形成以《條例》為主干輔以相應的黨的組織規范、政治生活規范、政治紀律規范等的黨內法規體系；教育法律體系則是由全國人大及其常委會制定出臺的有關高等教育的法律，以及教育部、地方政府等制定出臺的教育規章等組成，主要涉及教育制度、學校管理體制、師生權利義務等內容。如何實現這四類規范體系的銜接協調，是科學構建該制度及其體系的首要問題，故有必要對該四類規范體系的內容和形式及發展歷程做梳理，以呈現其規范化與制度化的發展脈絡。

1. 高校治理規則體系。高校治理規則體系是大學根據自身特色和實際需要制定的規則體系，它以章程為核心，以各類事務管理（或活動實施）辦法（或規定）、機構議事規則及其實施細則為枝干，以及各類活動實施意見或事項通知為輔助。“這些自治規則通過規定學校的辦學理念和特色、學校發展目標和戰略、領導體制、治理結構、管理模式等重要內容，為高校自治提供了切實可行的依據”[2]， 其要對高校運行中各類教育關系給予確認和保護，要劃分和限定高校各治理主體的職權，包括黨委與校長各自的職責及權限，明確黨委與校長辦公室的議事規則，規范學校重大事項的決策程序；要對高校內教職工、學生所享有的權利和義務進行規定，對受教育者進行學籍管理以及實施獎勵或處分，對教職員工實施獎勵或處分；還要賦予高校一定的處罰權（如開除學籍），對嚴重違反義務的行為實施處罰制裁措施[3]。

以下將以W大學為例，對高校治理規則體系中有關高校基層組織工作制度及其體系的內容予以簡要說明：

《W大學章程》是根據《教育法》《高等教育法》《教師法》和《高等學校章程制定暫行辦法》，在2014年，由該校黨委常委會通過，經教育部審議核準的，其目的是“為實現學校發展目標，完善內部治理結構，推進依法辦學，規范辦學行為”。該章程分序言和正文兩部分，序言簡述W大學歷史和辦學宗旨，正文共7章82條。第一章“總則”規定章程目標和依據、校名和地址、辦學方向/教育方針/基本職能、教育形式/學制/學位、黨委領導下的校長負責制、獨立法人資格及其辦學自主權、依法治校與制度建設、社會服務與合作等宏觀問題。第二章“學校成員”規定學生和教職工的各項權利與義務，以及教職工的任職制度和考核評價制度。第三章“組織機構”的第一節“學校黨委、紀律檢查委員會及機構”專門規定：高校黨委對高校的全面領導及其主要領導職責，高校黨委常委的產生與組成、民主集中制原則及其議事程序規則，紀律檢查委員會的工作任務以及高校黨委工作機構的設置等；第二節“校長及行政機構”規定校長制度的構成及校長的職權，校長辦公會議及其議事決策規則，招生委員會的職責以及學校工作部門的設置等；第三節“學術組織”規定學校學術委員會的地位、權力以及主要職責，學術委員會的產生、專門委員會設置以及會議規則，學位評定委員會及其職責，學部設立及其職能等；第四節“民主管理與民主監督”規定教職工代表大會和學生代表大會的地位、產生、組成及其主要職權，群團組織和民主黨派對學校民主管理和民主監督的參與等；第五節“教學科研機構”規定院系的設立、辦學自主權、根本任務及其主要職責，黨政聯席會議組成及其運作，學院各委員會的設立及其職責，學院教職工代表大會及其職責，院系專業設置等；第六節“理事會”規定理事會的組織及其主要職責。第四章“資產和校園管理”主要規定高校經費來源、資產管理以及校園規劃與管理等事項。第五章“校友”規定校友聯絡機制。第六章“校訓、校標、校旗、校歌和校慶日”。第七章“附則”規定該章程在W大學自治規則體系中的“根本規則”與“基本依據”，及其修訂與解釋權限。

從前述《W大學章程》的內容框架可看出，高校章程框定高校治理規則體系，高校專門性辦法、規定、細則、規則、意見、通知等規則形式，均以章程為核心，并依據章程對特定專門性事務或活動作出具體細化規定。由外部觀之，以大學章程為核心的高校治理規則體系，又與高校基層組織工作制度高度相關，前者的大多數規則可說是后者在特定高校的具體化，而后者的制定及實施必須以前者為遵循。

2. 黨的政治文件體系。文件是黨治國理政的重要工具，文件從產生到落實貫穿中國政治運轉的各方面各環節，故有論者將此政治運行模式稱為“文件政治（Documentary Politics）”[4] 24-28，它通過政治文件的形成與落實實現“議題構建”與“認同聚合”的政治動員過程，是動員型政治的一種重要模式[5]。在黨的科層結構中，政策文件具有多樣性，不同主體制定的政策文件在效力層級、適用范圍、貫徹方式等方面均有不同，文件的層級越高，其效力位階越高、適用范圍越廣、貫徹方式越強。由此便形成從黨中央到地方黨委再到黨的基層組織（縱向）、從全國黨代會/中央委員會到黨的各部門機構（橫向）紛繁復雜、浩如煙海的文件體系。以文件功能區分，可將黨的政策文件分為：承載戰略功能的政治文件、承載執行功能的行政文件、承載溝通功能的信息文件[4] 24-28。政治文件處置的是政治過程中的重要議題，為黨和政府的行為確立基本的指導路線、方針和政策[6] 132-155，是黨的文件體系的核心和關鍵，具有統領地位和最高效力。在同類型政治文件中，全國黨代會與中央委員會產生的文件，便極具政治權威性，因之可稱為“母政治文件”，而地方各級黨代會產生的文件則為“子政治文件”[5]。依據政治文件所涉及事項內容性質，可分為軍事文件、經濟文件、文化教育文件、社會文件、民族文件、外交文件等。有關高校基層組織工作制度的政治文件，屬于“母政治文件”中的文化教育文件類型。在此類文化教育文件中，根據其調整事項范圍，可分為綜合性文化教育文件與專門性文化教育文件，前者針對的是全國范圍內的綜合性、制度性問題，后者針對的是某類特殊事項、運動或行為。

在民主革命時期，因還未成為執政黨掌握全國范圍內的教育主權，中國共產黨沒有出臺過綜合性的文化教育文件，而是針對若干問題出臺專門性文件，規定或涉及高校基層組織工作制度的若干制度要素2。新中國成立后，作為執政黨的中國共產黨，為整頓和發展高等學校，開始制定適用于全國范圍的綜合性文化教育文件3，并針對學校師資建設、文教干部管理、師生政治思想改造、思想政治教育工作制度的建立等，出臺若干專門性文化教育文件4。改革開放后，中共中央特別重視高校黨建問題，制定出臺《中共中央關于加強高等學校黨的建設的通知》（1990年7月17日）。黨的十六大以后，黨中央在科學發展觀和依法治國戰略指導下，針對依法治校、大學生思想政治教育、大學生黨員發展與學生黨支部建設等問題，制定出臺了若干專門性文化教育文件5。黨的十八大以來，黨中央針對黨委領導下的校長負責制、高校宣傳思想工作、高校思想政治工作及其質量提升、高校教師黨支部建設、高校黨組織先進性建設、高校教師黨支部書記培育等具體問題，出臺了若干專門性文化教育文件6。

在相關教育法律體系與黨內法規體系背景下，此類文件因其靈活性、變通性、調適性和針對性等特征，在高校基層組織工作中發揮了巨大作用，并延伸為一個龐大的文件體系，成為高校黨建與高校治理的一種務實選擇。此類文件具有方向性特征，即為高校黨建與高校治理提供方向性指引。在橫向上，此類文件會成為各級教育部門、黨的各級教育負責機構、全國各高校的具體工作的指導方針；在縱向上，基于民主集中制原則，黨組織的下級必須服從上級，此類文件一經發出，便能夠在教育系統的各個層級上推行，從而將黨的教育方針和高校工作要求貫徹到高等教育的各個領域與環節。

3. 黨內法規體系。“黨內法規制度體系，是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內法規為主干，由各領域各層級黨內法規制度組成的有機統一整體”[7] 510。有關高校基層組織工作制度及其體系的黨內法規體系，也是以黨章中有關基層組織的規定為根本，以民主集中制為核心，以《條例》為主干7，輔之以散布于不同黨內法規中的相關條款。在《條例》（1996）未出臺前，該制度及其體系的制度要素只能呈現在其他專門性政治文件和黨內法規文本中，其規范體系是圍繞教育部的部門規章8而非黨內法規展開的。直到《條例》（1996）將制度要素整合進其框架中，高校基層組織工作制度及其體系才徹底塑造成型。在《條例》框架內，其規范體系也可大致區分為指導思想與原則規范體系（總則）、組織規范體系、任務規范體系、程序機制規范體系等，其中程序機制法規體系并未單獨成章，而是糅合到組織規范和任務規范體系中。隨著《條例》在2010年和2021年的兩次修訂，指導思想和原則規范進一步發展，組織規范中的結構設置與職權配置更優化合理，任務規范中的工作內容更為具體，程序機制規范日益增多，并課以相關黨組織建立健全相應制度機制的黨規義務。

4. 教育法律體系。教育法律體系是調整教育活動與教育行政活動中發生的法律關系的各種法律規范的總稱，它包括全國人大及其常委會制定的教育法律、教育部等國家行政部門制定的教育行政法規、地方人大及其常委會制定的地方性教育法規等，在形式上包括法律、法令、條例、規則、細則、章程等。它以《教育法》（1995年制定/2009年一次修訂/2015年二次修訂）、《高等教育法》（1998年制定/2015年修訂）、《教師法》（1993年制定）、《民辦教育促進法》（2002年制定）等法律為主干，以相應實施條例、細則、規定等為輔助9。教育法律體系一般作為高校基層組織工作制度的法律背景與依據，其中與之直接相關的主要是關于高校領導體制的規定。新中國成立初期的《高等學校暫行規程》（1950年8月）規定“大學及專門學院采取校（院）長負責制”10；《教育部直屬高等學校暫行工作條例（草案）》（1961年9月）規定“高等學校的領導制度，是黨委領導下的以校長為首的校務委員會負責制”11，校長和校務委員會在校黨委的領導下開展工作；“文革”期間的《全國教育工作會議紀要》（1971年），則把“文化大革命”前17年教育戰線的領導體制誣蔑為“黑線專政”，提出要“實行黨的一元化領導，在黨委統一領導下充分發揮工宣隊的政治作用”[8]；《全國重點高等學校暫行工作條例（試行草案）》（1978年10月）規定“黨委領導下的校長分工負責制”“系黨總支委員會（或分黨委）領導下的系主任分工負責制”12；依據《高等教育法》（1998）第39條13規定，“國家舉辦的高等學校實行黨委領導下的校長負責制。高等學校要依法切實落實黨委和校長的具體職責與分工。黨委和校長要相互支持，密切配合，建立高效的管理和運行機制”14。

此外，教育法律體系還涉及高校基層組織工作制度的制度目標、指導思想、教育方針與思想政治教育等制度要素，如《高等教育法》（1998年制定/2015年修訂）第3條15和第4條16的規定，《教師法》（1993）第3條17和第4條18等。

（二）四類規范的作用及其協調

從形式上，還有一個由制定主體決定的規范等級及效力位階的體系化協調問題。如前所述，在廣義上，高校基層組織工作制度規范體系是一個包含高校治理規則、黨的政策、黨內法規和國家法律的多層次復雜系統。以全國人大及其常委會制定的教育規范體系作為法律背景，以黨章中的組織規范為遵循，以《條例》的具體規定為主干，以黨的政策文件和高校治理規則為輔助，可初步解決效力位階的整體排序問題。從四類規則體系內部的縱向結構上，其效力位階問題自然容易協調，但從四類規則的橫向比較上，其效力位階并非是不證自明無需論證的問題。例如：主干性黨內法規與國家基本法律如何協調銜接[9-10]，黨內法規中的原則與精神如何與具體規范相結合，與該制度及其體系相關的相應體制機制之規則、規定、細則、辦法等需要由哪些中央部門界定或地方黨委制定，黨的部門或地方黨規如何與政府的部門或地方規章相銜接協調，等等。如果對這些問題沒有加以認真研究并合理解決，不僅會造成高校基層組織工作制度及其體系的規范沖突，還會導致高校基層組織工作的混亂，反過來，必然制約高校基層組織的結構與功能的靈活性和適應性。

高校基層組織工作制度及其體系的形式內涵制約其實質內涵，形式合理性及其科學性直接影響其實質合理性及其科學性，間接制約其結構優化與功能強化，進而影響高校黨建法治化和高校治理法治化的進程。所以，有必要在厘清前述四類規范體系及其發展歷程的基礎上，對其規范體系間的協調銜接作出合理解釋，進而將其規范體系形式進一步縮限在《條例》的框架范圍內，或者說以《條例》的框架基礎為核心，科學安排高校基層組織工作制度及其體系。

二、實質內涵：高校基層組織工作制度的具體構成

相較于《條例》（1996）制定出臺前，高校基層組織工作制度的制度要素主要散布于相關黨內法規與黨的規范性文件中，自《條例》（1996）制定實施后，高校基層組織工作制度便形成其相對穩定的框架性制度體系。

（一）要素劃分標準及其類型

如以結構和功能劃分，可簡單二分為結構性制度體系與功能性制度體系，前者指規范高校基層組織的產生及其層級結構與職責任務的制度規范體系，后者指規范高校基層組織之具體工作機制與功能發揮的制度規范體系。

如參照公法理論之“組織法—行為法”二分模式，可分為高校基層組織法規制度體系與高校行為法規制度體系，前者規范高校基層組織的設置與職責/任務配置，后者規范高校基層組織及黨員（尤其領導干部）的行為與思想作風等。

如參照《條例》的規范性質來區分，則可簡單三分為組織規范體系、任務規范體系和工作機制體系，組織規范體系即《條例》第一、二章對于高校基層組織設置與主要職責的規定，任務規范體系即第三至第八章中關于紀律檢查、人才和干部管理、黨員隊伍建設、思想政治、對群團組織的領導等五個方面的核心任務，工作機制體系即散布于整部《條例》并規定應當建立健全各類具體體制機制。前述三種分類方法雖然在一定程度上揭示高校基層組織工作制度及其體系的具體構成或說制度要素類型，但不論是二分法還是三分法都顯得過于粗糙，且不免忽視了該制度的若干要素，無法進一步呈現該制度及其體系的不同要素及其結構化科學安排。因此，還需要根據《條例》（2021）規定的結構形式，對其作更具體的分析。

（二）依據《條例》結構體系劃分制度類型

《條例》（2021）分十章共39條分別對高校基層組織工作制度的總則、組織設置、主要職責、紀律檢查工作、人才和干部管理工作、黨員隊伍建設、思想政治教育工作、對群團組織的領導、領導和保障機制、附則等作出具體規定。該結構體系實際上已直接呈現高校基層組織工作制度的結構性要素及其體系安排，包括觀念體系、組織體系、任務體系、機制體系與發展體系板塊。

總則規定的是該制度的指導思想體系、路線方針政策與組織目標、黨委領導下的校長負責制與民主集中制、高校基層組織工作應遵循的原則等，屬于該制度的觀念體系范疇，具有宏觀上的引領性，確保該制度及其體系的政治方向正確。

組織體系主要包括組織結構體系與組織職責體系兩部分，第二章規定的是“高校黨員大會/代表大會與高校黨委/校黨委常委會——院系級單位黨員大會/代表大會與基層委員會/總支部委員會/支部委員會——教職工/學生黨支部”三層級組織機構及其組成；第三章規定的是高校基層組織三層級機構各自的主要職責及其具體履職機制、方式與方法。

任務體系集中體現在第三至第八章中，《條例》（2021）以類型化的方法，分別針對紀律檢查、人才與干部管理、黨員隊伍建設、思想政治、對群團組織的領導等五類主要任務內容作出細化規定，并對任務的執行主體、機制、程序、方法等要素作出相應安排。

機制體系是該制度及其體系的關鍵環節，機構的運轉、職責的履行、任務的執行、效果的監督等均離不開相應的機制保障，《條例》并沒有將機制體系單獨設章，而是在不同的職責條款、任務條款中，規定建立、健全或推行相應的機制，如集體領導與個人分工負責的制度、高校黨委與支委的選舉制和任期制、黨支部工作例會、意識形態責任制、“兩學一做”“三會一課”、民主生活會與組織生活會、入黨積極分子培養機制、干部選拔與培養制度、考核與評估制度等。

發展體系則是規定該制度及其體系的發展渠道與方法，主要體現在《條例》中多有規定的“建立”與“健全”相應的制度機制規定中，此類規定相當于是對相應黨組織課以完善制度機制的義務；以及第十章附則對《條例》（2021）的適用范圍、解釋與執行等規定中，黨規解釋和實施細則的制定，是發展該制度及其體系的重要途徑。

（三）制度體系的科學化、合理化發展方向

如上所述，組織規范體系決定該組織縱向機構與橫向部門設置及其職責配置的科學性，任務規范體系決定該組織具體任務類型分擔與工作要求的合理性，工作機制體系則決定組織的現實運轉與任務的有效性，三者協同才能發揮組織功能進而實現組織目的。《條例》（2021）的組織規范、任務規范、機制規范等并非截然區分的，如第三章關于主要職責的規定，實際上在立規體例上將組織規范與任務規范混合，第四至第八章則將任務規范與機制規范混合。從“結構—功能”的二分來看，結構規范與功能規范也是混合在一起的。從“組織法—行為法”的二分來看，其組織規范與行為規范，也多有混合。若是從程序法的角度觀之，《條例》（2021）多有規定需要“建立”或“健全”相應體制機制，可見其尚未完成相應的程序設計。易言之，此類在性質上當屬“程序規范”的條款，還沒有進一步精確和細化。因此，高校基層組織工作制度及其體系的未來發展，必然需要進一步區分組織規范、任務規范、機制規范、程序規范等不同性質的規范類型，以推進其精細化、程序化和體系化發展。

在實質內涵方面，還有一個重要內容，即高校基層組織工作制度及其體系的發展過程，以《條例》的制定和修訂為中心，它包括立規規劃、起草、審批和發布等程序性與科學化建設過程。隨著《條例》（1990）對此前已然形成的制度要素的框架性整合，經《條例》（2010）的修訂調整，再到《條例》（2021）的創新發展，該制度及其體系的科學化構建進步斐然。同時，在規范形式上，其內部結構設計與制度要素安排更為合理，其外部規則銜接也更具協調性，黨的相關政策和指導思想被進一步整合進制度體系中，體現其政治性、權威性和嚴肅性。當然，該制度及其體系的實質內涵受制于其形式內涵，其形式內涵則必須適應實質內涵，而實質內涵則隨著高校黨建與高校治理的法治化實踐，實現其結構優化、任務細化與功能強化。

三、法治實踐：高校基層組織工作制度的實施與保障

高校基層組織工作的具體展開與實踐落實，或說該制度及其體系的運轉過程，就是高校黨建與組織工作的法治化過程，它涉及高校基層組織結構設置的合理化與功能發揮的優化，可將之視為該制度及其體系的形式內涵與實質內涵的鍛造過程。考察該制度在各歷史階段的發展脈絡，可知該制度及其體系的發展與制度建黨及黨的治理法治化進程緊密關聯。

（一）實踐要求及其制度化展開

自黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013年11月12日）提出“黨的制度建設改革”時代命題，及中央政治局審議通過《深化黨的建設制度改革實施方案》（2014年8月29日）圍繞四個方面任務提出26項重點舉措以來，建立系統完備、科學規范、運行有效的成熟定型的黨的建設制度體系，既是對黨組織進行結構和功能優化的具體舉措，也是建立并完善包括高校基層組織工作制度及其體系在內的不同種類、不同層級黨組織之工作制度及其體系的基本前提。

高校基層組織工作的法治化是高校基層組織的各級機構、部門與黨員依照以《條例》為主干的規范體系所規定的精神、原則、規則、程序和要求等展開活動、履行職責和作出行為的一般狀態。就其過程而言，它包括鮮明的觀念指導體系、科學的結構配置體系、合理的職責分配體系、細致的任務執行體系、強力的領導保障體系以及威嚴的紀律監督體系等核心要素。從“規范—實施—監督”三個環節觀之，則包括制度規范、具體實施、監督保障等核心要素：所謂制度規范即包括組織設置、職責配置、任務分擔等要素在內的規范體系；所謂具體實施即該制度及其體系的執行，集中體現為各種體制、機制、程序、方法和要求等要素。所謂監督保障即確保該制度及其體系有效運轉的組織、機制和規范，包括黨的組織保障、人員保障、物質保障和責任機制等。對于制度規范前文已多有論及，接下來主要討論具體實施和機制保障這兩個體系的結構及其內容。

（二）實施過程中的知規、守規、執規和督規

黨內法規制度的實施或運行包括知規、守規、執規和督規四個環節[11]，在高校基層組織工作制度及其體系的實施（運行）亦如此。

知規，即高校黨員尤其領導干部對以《條例》為主干的高校基層組織工作制度的規范體系的知悉和了解，這是實施的觀念前提。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2023年8月聯合印發的《關于建立領導干部應知應會黨內法規和國家法律清單制度的意見》，就將“組織工作條例”明確列為領導干部應知應會的組織法規類型之一，而《條例》無疑是此類型中的重要一部，各級黨委中的教育管理機構、各級教育行政管理部門、各高校基層黨組織中的領導干部必須要認真學習、熟練掌握，把學習成果轉化為依法決策、依法辦事的自覺行動。

守規，即高校基層組織及黨員在工作過程中嚴格依據該工作制度的規范體系處理各類事務和作出行為的狀態，守規是該制度及其體系有效運轉的重要要求，也是該制度及其體系實施最普遍的方式；它包括職責的履行、義務的承擔與權利的行使三個方面的內容；其主體是黨員和黨組織，包括普通黨員和黨員領導干部以及高校基層組織的三個縱向層級組織與若干橫向部門，同時基于對群團組織的領導與統一戰線工作的需要，黨外群眾與非黨組織也受到守規義務的部分拘束[12]。

執規，即高校基層組織及其黨員（尤其是領導干部）貫徹執行該制度及其規范體系的行為活動及由此形成的規范執行實效狀態，主要目的是通過審查高校基層組織和黨員的行為是否遵循該制度之規范體系規定的行為模式；在內容上，它包括依程序機制執行、依職權執行、針對具體案件執行、具體事項執行、圍繞全面從嚴治黨執行等內容[13]；在效果上，作為“關鍵少數”的黨員領導干部的帶頭作用非常重要，《關于加強黨內法規制度建設的意見》（2016年12月）明確要求“提高黨內法規制度執行力，要堅持以上率下，從各級領導機關和黨員領導干部做起，以身作則、嚴格要求，帶頭尊規學規守規用規”19。

督規，即通過以責任制為核心的監督機制的建立與運行，確保該制度及其體系的有效運轉，“抓好法規制度落實，必須落實監督制度，加強日常監督和專項檢查。要用監督傳遞壓力，用壓力推動落實”[14] 90。包括《黨內監督條例》《巡視條例》《問責條例》《責任規定》和《條例》（2021）第四章“紀律檢查工作”的規定以及散布于《條例》（2021）中的各類責任制（如意識形態工作責任制）等監督法規體系，構成該制度及其體系之發展與實施的有力監督機制體系；依據其監督主體的不同，可區分黨內監督和社會監督，前者主要有黨委監督、紀委監督、監察監督、黨的工作部門監督與黨員監督等，后者主要有群眾監督、民主黨派監督、無黨派人士監督與新聞輿論監督等[15]。

（三）實施保障的要素及其關鍵

依據《條例》（2021）的規定（主要是第九章），該制度及其體系的實施保障體系包括觀念保障、領導保障、組織保障、人事保障、物質保障和責任保障等內容20。

其一，觀念保障是思想建黨的體現，主要是通過培育積極健康的黨內政治文化，明確該制度及其體系的指導思想，提升高校黨員的政治文化水平與思想理論水平，進而形成法治觀念和思維。其二，領導保障主要是各級黨委及其有關部門、有關國家機關黨組（黨委）重視高校黨建工作，提出“堅持管班子管業務與管黨建管思想政治工作相結合，形成黨委統一領導，教育工作領導小組牽頭協調，紀檢機關和組織、宣傳、統戰、教育工作等部門密切協作、齊抓共管的工作格局”21。其三，組織保障，即負責高校黨建工作的部門和機構以及各級黨委教育工作部門內設機構，高校黨委根據需要設立的辦公室、組織部、宣傳部、統戰部和教師/學生/保衛工作部門等。其四，人事保障，包括高校校長、書記選配與黨政領導班子的組成，黨務工作人員、思想政治工作人員、專職輔導員的配置及其比例要求等。其五，物質保障，即確保高校黨建和組織工作經費和物質的支持。其六，責任保障，即通過巡視巡察、考核評估、落實責任制等機制，對工作不力的組織及其成員予以追責問責，以倒逼方式促成該制度及其體系的有效運轉。

四、結語

高校基層組織工作制度及其體系的內涵不僅要從高校基層組織的結構與功能中去探尋，要剖析其組織結構層級及其相互關系，明確其具體職責內容與任務類型，進而強化其功能發揮與促成其目標實現；也需要從其形式與實質兩個層面去梳理分析，進而厘清其形式規范基礎與實質制度要素，處理好四類規范體系的協調銜接問題，合理配置三個層級組織的主要職責，科學安排五類核心任務內容；還需要從其具體實施和保障體系層面，暢通其知規、守規、執規和督規的全過程，同時通過以觀念、領導、組織、人事、責任等要素構建起強有力的保障體系，確保該制度及其體系的良性運轉。此外，還需要注意到該制度及其體系的內涵會隨著高校黨建的法治化與高校治理的法治化進程而不斷豐富發展，而該制度及其體系的科學發展與有效運轉，又必然助推高校黨建與高校治理的法治化水平，并強力確保黨對高等教育發展與高校治理過程的全面領導。

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[責任編輯：胡? 梁 朱苗苗]