新時代沿邊地區高水平開放的思路與建議

周毅仁

我國陸地與14個國家接壤，邊境線長約2.2萬公里，沿邊地區包括遼寧、吉林、黑龍江、內蒙古、甘肅①、新疆、西藏、云南、廣西等9個省（自治區）、137個陸地邊境縣（市、旗），其中80個為民族自治縣，邊境地區總面積約190萬平方公里，占國土面積的五分之一。以共建“一帶一路”倡議為標志，我國開啟了沿海、內陸、沿邊“三位一體”的開放格局，形成我國全面開放新格局，沿邊地區迎來了加速開放發展的新機遇，對于維護邊疆穩定、民族團結和擴大開放起到了重要作用。

一、我國沿邊地區對外開放現狀

我國高度重視沿邊地區發展，上世紀90年代初啟動第一輪沿邊開放，十八大以來更是全面開啟了新一輪沿邊開發開放的大幕，沿邊地區開放程度和發展水平不斷提升。

（一）沿邊開發開放政策體系不斷完善

近年來，為加快沿邊地區開發開放步伐，國家出臺了一系列沿邊地區開發開放政策，頒布實施了《關于支持沿邊重點地區開發開放若干政策措施的意見》《關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》《沿邊地區開放開發規劃（2012—2020）》等總體規劃和實施意見，出臺了《邊民互市貿易管理辦法》《關于印發優化口岸營商環境促進跨境貿易便利化工作方案》等跨境貿易便利化推進政策，緊密圍繞促進開發開放的目標，進一步推進行政管理體制改革，不斷創新監管方式，簡化優化通關流程，降低通關成本，提高通關效率，構建公平、透明、穩定的對外開放營商環境，提升西部和沿邊地區貿易便利化水平，加快推動沿邊地區經濟實現高質量跨越式發展。這些頂層設計和具體實施方案形成了具有中國特色的沿邊開放體系，為沿邊地區對外開放發展奠定了堅實的政策基礎，促進了對外開放水平的提升。

（二）各類沿邊開放合作平臺不斷豐富

我國沿邊地區各類開放平臺不斷豐富，開放層次不斷提升，構建了以重點開發開放試驗區、沿邊國家級口岸、邊境城市、邊境經濟合作區和跨境經濟合作區等為重點的沿邊開放平臺體系。截至2022年，沿邊地區共擁有9個重點開發開放試驗區、18個國家級邊境經濟合作區、2個邊境旅游試驗區、4個自由貿易試驗區、7個進口貿易促進創新示范區和135個對外開放口岸。近年來，國家和沿邊省份不斷完善國門、聯檢樓、查驗貨場等口岸基礎設施建設，加大力度提升口岸通關能力，為貿易暢通奠定了良好的基礎。同時，積極推進邊民互市場所建設，促進邊民互市貿易向綜合性、多元化貿易轉變。成功舉辦中國西部國際博覽會（西博會）、昆交會、南博會等重要展會，搭建形式多樣的展會合作平臺，推動貨物貿易向多元化及服務貿易延伸，由進出口向“走出去”延伸。此外，沿邊地區還積極開展民間交流合作，加強與相鄰地區的多層次多領域合作交流，有力促進了雙邊互信、相互認同、提高效率、實現雙贏。

（三）沿邊地區進出口貿易快速增長

近20年來，沿邊省份的進出口總額從2003年245億美元增長到2022年2005億美元，年均增速達11.1%，成為國民經濟高質量發展的重要引擎。從面向的主要貿易國家來看，沿邊各省區面向不同的國際經濟圈：遼寧、吉林、黑龍江面向東北亞；內蒙古重點面向俄羅斯和蒙古國；新疆連接中亞；西藏主要面向南亞；云南、廣西重點關聯東南亞。據此將沿邊省區劃分為東北區、內蒙區、新疆區、西藏區、滇桂區。總體上看，滇桂區進出口總額增速穩步加快；東北區在2014年后變化較大，但總體呈上升狀態；新疆區、內蒙區、西藏區的總量都還比較小，呈平穩上升態勢。

（四）沿邊地區“引進來”和“走出去”雙翼齊飛

沿邊地區在發展進出口貿易的同時，還積極吸引外商投資。2021年沿邊省區外商投資企業數是2003年的1.8倍，使得外商投資總額呈現井噴式增長，年均增長率高達16.6%。在“引進來”的同時，沿邊省區還積極推動企業等“走出去”，通過到境外投資、對外承包工程與勞務輸出等途徑，深化同其他國家的經濟技術合作，其中，對外承包工程與勞務輸出是對外經濟合作的重要形式。

二、沿邊地區對外開放存在的困難和問題

我國自實施沿邊開發開放政策以來，促進了沿邊地區經濟和社會發展，但由于沿邊地區經濟發展落后、周邊國際政治環境復雜等，對外開放的整體水平不高，目前仍存在諸多困難和問題。

（一）“通道經濟”特征明顯，總體開放水平偏低，對外經貿合作層次不高

目前，我國邊貿口岸出口產品主要是由中東部地區生產，進口的能源、資源等也主要銷往內地，開發對當地經濟的帶動作用仍然有限，尚未形成發達的開放市場體系，呈現明顯的“通道經濟”特征。相對于東部沿海地區，我國沿邊地區由于對外開放較晚、周邊外交體制機制不健全，同時由于自身產業不發達，導致開放形式多依賴邊境開放口岸的通道建設和邊境貿易，缺乏內生的持續的自我發展能力，低層次合作模式升級轉化難度較大。例如，牡丹江市的對外經貿取得了很大成績，但至目前，對俄邊境仍以小額貿易為主，一般貿易額占比不到40%，外貿結構不優、層次不高。

（二）缺少經濟中心城市，對周邊地區輻射帶動作用弱

我國沿邊地區缺乏經濟中心城市，中心城區人口規模偏小、產業發展薄弱、經濟實力不強，對周邊地區輻射帶動作用弱。據中國城鄉建設數據庫統計，28個邊境城市中僅丹東城區人口超過50萬人，伊寧、哈密超過20萬人。2021年136個邊境縣總人口2180萬人，人口密度僅為11.5人/平方公里，遠低于全國147人/平方公里的平均水平。沿邊地區吸引利用內外資能力有限，所需各類專業科技人才不足，也制約了沿邊地區開發開放能力提升。受地理區位偏遠、自然條件惡劣、經濟社會發展滯后等因素影響，人口人才流失嚴重。沿邊城鎮產業結構層次仍然偏低，企業規模小，產業鏈條短，很多行業既缺乏龍頭企業帶動，也沒有形成產業鏈銜接的產業體系，限制了與周邊國家的經濟合作空間，影響了資源能源合作開發。

（三）基礎建設亟待改善，瓶頸制約問題仍然突出

受自然地理和交通條件所限，交通運輸瓶頸日益成為沿邊地區經濟發展的制約因素。由于起步時間較晚、地方財力有限、建設成本較高及對轉移支付的嚴重依賴等因素，我國沿邊地區基礎設施建設仍遠遠滯后于沿海和內陸地區。主要表現為與周邊國家的交通、能源通道等跨境基礎設施建設推進緩慢，部分邊境口岸硬件和配套設施比較薄弱。跨境鐵路、公路、橋梁、港口及機場等各項設施迫切需要改善。基礎設施建設不足仍是制約沿邊開放的一個“瓶頸”問題。

（四）開放平臺支撐不足，通關便利化上仍存在諸多短板

隨著沿邊地區國際交流合作步伐的加快，人員、貨物及運輸工具的出入境流量持續增長，但沿邊口岸的通關便利化難以全面體現，難以適應新形勢下的服務需求，制約了邊境貿易的發展。由于地方財力薄弱，融資渠道少，口岸和通道建設融資難，加之口岸在投資貿易、市場監督管理、稅收、土地、金融和外匯管理等方面缺乏成熟、系統的優惠政策，邊貿集鎮建設功能不足，投資吸引力弱，一般貿易、轉口貿易、補償貿易和服務貿易等發展不充分，口岸服務功能還遠遠滿足不了發展的需要。

三、以“三聯動一提升”促進“大沿邊”開放

從新時代國家對外開放大局出發，發揮沿邊地區在國際國內雙循環中的作用，主動服務和融入“一帶一路”倡議，以沿邊經貿合作平臺為載體，通過實施“三聯動一提升”策略，加快推動國際次區域合作與國內區域合作相結合、對外開放與對內開放相結合，實現“大沿邊”開放戰略。

（一）內外聯動

沿邊地區對外開放要“兩手抓”，把對內開放和對外開放結合起來。一是對外要積極拓展國外腹地，強化國際合作，將影響腹地通過交通要道向外延伸，加強與周邊國家和地區的聯系。積極外建園區，建設境外加工園區和跨境經貿合作園區，規避貿易制度阻礙，開辟更大的發展空間。二是對內要加強沿邊地區與國內其它地區的合作，吸引更多中東部省份向沿邊地區產業轉移，擴大已有經濟合作區規模，整合產業優勢和資源，形成產業集群。三是強化口岸與非口岸城市、中心城市與周邊城市、城鎮與鄉村之間的經濟聯系與經濟合作，以功能互補增強整體實力，提高綜合競爭力。

（二）貿工聯動

促進沿邊地區商貿業由大做強，制造業由弱做大，促進商貿業對制造業發展提供先行動能，制造業對商貿業發展給以支撐和保障。一要著力改變以旅游購物為主、批量小、品種雜、交易分散的商貿形式，加快以專業市場為龍頭的商品市場體系和保稅物流園區建設。二要承接國際和國內產業轉移，應用新技術、新裝備、新工藝提升技術水平，促進產業精深加工，實現工業跨越式發展。

（三）邊地聯動

把沿邊開放、境外資源開發、區域經濟合作與非邊境區域的發展相結合，提高口岸對于其它地區的輻射帶動能力，提高腹地產業發展對經濟貿易的保障能力。沿邊地區依托各類邊境貿易加工平臺，積極優化外貿結構，加強口岸基礎設施建設和境外市場網絡體系建設，提高口岸通行能力和境外產品營銷能力，建立多元化貿易合作關系，進一步提高口岸對外開放的質量和水平。要鼓勵和支持非邊境地區與口岸地區建立信息共享、設施共用、園區共建、產業共融、環境共保、利益共享的地區合作機制，推動口岸功能后移。

（四）中心提升

發揮中心城市帶動作用，增強對沿邊地區發展的支撐保障能力。做大做強中心城區，實現發展空間的拓展和城鎮功能提升，強化中心城區增長極地位，提高人口吸引力和就業吸納力，提升宜居宜業功能，增強其對沿邊地區經濟和社會發展的帶動作用。

四、“大沿邊”開放的重點任務

（一）加強基礎設施建設，不斷提升沿邊地區設施便利化水平

借助“一帶一路”建設的契機，加快推進交通互聯互通，實現沿邊地區由末梢向前沿轉變、由封閉向開放轉變，成為全國向西開放的重要前沿基地。完善以機場、鐵路、公路為重點的交通基礎設施體系，加快機場、鐵路貨運支線建設步伐，完善我國內地經沿邊地區的對外開放大交通網絡。加快推動邊境口岸、邊境城市的統籌規劃與建設，不斷完善沿邊地區對內與對外交通網絡體系。積極推動與相鄰國家和地區統一鐵路建設等級標準，減少不必要的貨物裝卸與轉運環節，降低貨物運輸成本，提升貨物通關效率。加快統籌完善邊境地區水利、住房、信息等基礎設施建設，積極推進省道、縣道建設與鄉村公路和牧道建設，推動抵邊村通達通暢、建制村道路硬化。此外，完善沿邊地區與周邊大中城市的鐵路、公路、機場等交通網絡。

（二）優化沿邊地區口岸布局，促進口岸功能提檔升級

積極對接國家口岸發展規劃，加大對口岸（通道）建設的資金投入力度，根據國家級和省級等不同口岸開放標準，公路口岸查驗基礎設施及海關、邊檢業務技術設施標準，推進口岸、通道規劃建設，并將邊境集鎮、邊民互市建設納入口岸、通道整體規劃中，朝著功能齊備、規模適中、布局合理的方向推進。完善口岸聯檢大樓、查驗場所，升級改造邊境通道設施。加大海關、稅務、市場監督管理、銀行、外匯管理、邊檢等部門的溝通協調力度，提高口岸通關便利化水平，營造支持發展邊貿良好環境，促進進出口貿易發展。

（三）大力推進中心城市建設，提升對區域開放的引領帶動作用

推進中心城市特別是邊境中心城市（鎮）建設，促進人口密度和經濟密度同步提升。進一步強化中心城市的引領作用，同時不斷加強重要邊境節點城市和小城鎮建設，支持在有條件的邊境城市設立邊境經濟合作區、跨境合作區、綜合保稅區、海關特殊監管區等功能區。加強頂層設計，強化與周邊城市的統籌規劃與協調發展，加快推進能源、水利、通信等生產生活基礎設施建設，不斷完善與優化城市間與城市內交通和市政配套設施，切實提高邊境城市公共服務保障水平，充分發揮地區資源優勢，分級分類打造主導產業清晰、輻射帶動能力強的中心城鎮。

（四）加強產業發展，放大對開發的支撐作用

提升沿邊地區加工制造業水平，做好產業轉移承接，增強沿邊地區與中、東部地區經濟的互聯互通，從而更好地發揮沿邊省區的地緣優勢，增強其進出口貿易、保稅倉儲、加工、展銷、金融服務等綜合經濟功能，從而更好地發揮產業集群效應，增強對生產要素的吸引力，提高本地區產業競爭能力。依托沿邊地區區位優勢和產業發展基礎，積極發展外向型產業，通過推進一批重大項目的建設，加大對重點產業的扶持力度，為沿邊地區提供一個強有力的產業支撐。依托沿邊地區資源稟賦比較優勢，大力發展特色種養殖業、草業、特色林果業，提升產業規模，延長產業鏈條，培育特色農業品牌，促進農業產業化發展，提升農產品附加值。推動傳統能源化工產業綠色化循環化發展，不斷向產業鏈下游和價值鏈高端延伸。充分發揮沿邊地區口岸優勢，大力發展邊貿和跨境物流產業，建設一批內外貿一體化的特色商貿市場、商品交易市場。因地制宜發展特色生態文化旅游，促進特色文化和旅游業融合發展。

（五）強化互利共贏的開放理念，加快政策探索創新力度

充分融入“一帶一路”建設，利用好“兩種資源，兩個市場”，深化與周邊國家和地區合作，推進高質量共建“一帶一路”。發揮邊境城市與周邊國家在政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通方面的前沿作用。完善沿邊地區地方政府對外合作機制，依托合作平臺，推動沿邊地區加強與周邊國家和重點城市的經貿、文化、科技合作廣度和深度。完善邊貿鼓勵政策，大幅提升互市貿易免稅額度。積極推進邊貿便利化政策和措施，創新口岸監管模式，優化查驗機制，推進沿邊口岸國際貿易“單一窗口”建設，適當提高邊境貿易增值稅和關稅的地方政府留成比例，用于口岸規劃、建設、維護和管理。完善邊境經濟合作區和跨境經濟合作區的功能布局，加強在暢通跨境物流和資金流、邊境貿易、延伸完善沿邊特色產業鏈供應鏈等方面的支持力度。加大沿邊地區承接東部地區產業轉移、建設飛地園區的財政、金融支持，用地和用能管理等支持力度。創新中外政府及地方會晤機制，搭建政府、學術機構和企業開放式研究、交流和溝通的橋梁。加強雙邊地方民間往來和文化、藝術、學術等人文交流。

五、加快“大沿邊”開放的對策建議

（一）加大財稅金融支持力度

繼續加大中央財政對邊境地區的財政轉移支付力度，擴大邊民補助范圍至邊境城市，進一步提高邊民補助標準。提高國家級口岸、邊境經濟合作區、跨境經濟合作區、重點開發開放實驗區等開發開放平臺的基礎設施建設資金的中央支付比例。加強對口岸、互市貿易、邊境城市、抵邊鄉鎮建設的重大交通、水利、能源等設施項目的支持力度。支持沿邊地區設立地方性銀行，探索設立沿邊產業投資基金。擴大口岸縣市以及所依托的中心城市銀行授信額度，支持對外經貿企業的發展。推廣“白名單”“信保貸”等合作模式，創新金融產品。

（二）支持沿邊地區發展外向型加工貿易產業

支持沿邊重點地區采取“以貿促工”等方式，大力發展特色優勢產業，對符合產業政策、對當地經濟發展和邊民就近就地就業帶動作用強的項目，在項目審批、核準、備案等方面加大支持力度。實施沿邊地區龍頭企業和配套企業培育工程，吸引加工企業集聚。支持在沿邊重點地區優先布局進口能源資源加工轉化利用項目和進口資源落地加工項目，例如，面向越南橡膠資源，在云南、廣西沿邊地區發展“兩頭在外”的橡膠產業園。

（三）制定引進人才的優惠政策

進一步增加對邊境地區的教育投入，支持培養更多的本地人才。國家重點高校適當擴大對邊境地區的招生規模，鼓勵和規范邊境地區畢業生回邊境地區工作創業。加強邊境地區教育培訓，重點支持職業技能培訓發展，給予邊境職業技能培訓機構、培訓人員和學員一定資金獎勵和政策鼓勵。引導東部地區有創新能力的企業家或高級管理人才、高新技術人才、高級技工、各類復合型人才、營銷人才以及熟悉國際慣例和國際貿易規則的涉外專業人才到西部和沿邊地區進行交流。增加博士服務團、“西部之光”訪問學者等人才項目對沿邊地區的支持，選調沿邊地區基層干部、技術人員到東部地區政府、企業掛職鍛煉，幫助其開闊視野，增長才干。設立“人才獎勵基金”和“人才工程基金”，從個人所得稅、住房、職稱等提供優惠政策，并對其戶籍和子女入學等方面提供便捷通道。

（四）創新招商引資機制

積極優化營商環境，搭建招商引資平臺，及時有效解決企業“痛點”“堵點”“難點”問題，加強項目落地要素保障，全面提升政府服務企業的能力和水平。面向國外和我國發達地區，加大對重點行業、重點地區的招商引資力度，積極開拓產業鏈招商、產業集群招商的渠道，實現從普遍性招商引資向選擇性招商引資的轉變。積極發展“飛地經濟”，鼓勵其他地區到西部和沿邊地區投資，建立分享稅收制度。發揮特色產業園區招商主陣地、主戰場的作用，按照資源稟賦及區域發展方向分類別建設產業園區，確保招商項目按類入園。

（五）建立健全國際次區域和國內區域合作機制

加強沿邊地區與京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝地區等國內發達地區的合作，積極開展對口支援、對口幫扶（東西部扶貧協作）和對口合作，在重大基礎設施和公共平臺建設、重大產業布局、生態環境保護、跨區域資源利用、戰略性資源開發和市場建設等方面，建立信息共享和定期協調、協商機制。積極推進事權下放和政策試點，鼓勵我國沿邊地區與周邊國家或地方建立高效便利的溝通協調機制，賦予沿邊地區地方政府更大的開發開放自主權。在符合法律法規和外事要求的前提下，積極促進我國沿邊地區地方政府、民間協會、團體與周邊國家和地區開展形式多樣的交流合作，支持民間資本、社會組織等多元主體參與沿邊開發開放。

注：

①考慮到甘肅省邊境線短且缺乏對外開放口岸，本研究不包括甘肅省數據。

（作者為國家發展改革委國地所所長、高級經濟師）