深化完善空間治理體系建設保障國家發展戰略和規劃協同精準落地

張曉明

完善空間治理體系、促進國土空間有效利用，是實現中國式現代化的重要空間保障。黨的十八屆五中全會提出建立空間治理體系以來，我國空間治理取得明顯成效，每個縣級行政單元均明確了主體功能定位，城鎮化、農業、生態安全三大戰略格局不斷優化、分類管理的配套政策體系逐步完善。進入新發展階段，國家發展戰略體系的形成和完善、統一規劃體系加快建設等對空間治理提出了更高要求，應以保障國家發展戰略和規劃協同精準落地為導向，及時推動空間治理體系補齊短板弱項、完善體系框架，更好適應新時代新要求。

一、完善空間治理體系的時代要求

黨的十八屆五中全會提出，以市縣級行政區為單元，建立由空間規劃、用途管制、領導干部自然資源資產離任審計、差異化績效考核等構成的空間治理體系。這是我國首次在中央文件中提出空間治理和空間治理體系，其核心理念主要源于主體功能區戰略和制度。新時代完善空間治理體系，應著眼于為中國式現代化建設提供堅實空間保障，在堅持完善和落實主體功能區戰略的基礎上，更好適應以下要求。

（一）更突出保障國家發展戰略協同落地

黨的十八大以來，黨中央重點部署實施了幾十項戰略，形成了一體化國家發展戰略體系，戰略實施需要空間作為載體平臺、要素保障和管控約束。從戰略體系全局看，每一項發展戰略都需要在空間上落地，推動實現戰略布局一體融合成為空間治理的新課題；每一個空間單元都面臨多項戰略空間疊加，統籌協調戰略落地中的沖突矛盾成為空間治理的新挑戰。從空間性戰略本身看，黨的二十大提出，深入實施區域重大戰略、區域協調發展戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略，優化重大生產力布局，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系，明確了加強戰略融合和實施協同的新導向。

（二）更需要有效形成和發揮規劃體系合力

規劃是戰略的具體化，通過制定規劃落實戰略部署，是建立健全戰略實施機制的關鍵環節。在統一規劃體系中，國家發展規劃具有統籌重大戰略和重大舉措時空安排的功能，空間規劃在空間開發保護方面承擔基礎和平臺功能，區域規劃肩負貫徹實施重大區域戰略、指導特定區域協調協同發展的使命，專項規劃承擔指導特定領域發展并布局重大工程項目的任務。各類規劃都包含支撐戰略實施的空間布局內容，產生了戰略層面空間協調的新需求。因此，完善空間治理體系，更需要依靠建立健全規劃銜接機制，加強各類規劃銜接協調，有效發揮規劃體系合力。

（三）更強調功能分類和治理尺度的精細化

一方面，主體功能區劃分及配套政策需要細化。習近平總書記指出，要完善和落實主體功能區戰略，細化主體功能區劃分，按照主體功能定位劃分政策單元，對重點開發地區、生態脆弱地區、能源資源地區等制定差異化政策，分類精準施策。另一方面，空間治理尺度單元及管控措施需要細化。按照從三大戰略格局到市縣級行政區主體功能定位、再到空間分區和主要控制線落地的空間治理尺度單元細化脈絡，科學劃定“三區三線”，并以此為載體統籌協調各類空間管控手段，已成為完善空間治理的首要任務和重要基礎。

二、當前空間治理體系中的短板弱項

（一）主體功能區戰略和制度落實不到位

一是主體功能區基礎制度作用發揮不足，制定國土空間開發保護相關政策制度、技術規程，以及開展“雙評價”“三區三線”劃定等工作中，還存在分類精準施策不夠、主體功能約束無力的問題。二是配套政策體系還不完善，土地等關鍵政策尚未出臺，已出臺的財政、環保、投資、人口等政策落實還存在差距，政策之間缺乏有效統籌和聯動。三是相關制度建設推進滯緩，資源環境承載能力監測預警長效機制缺乏有效進展，對農產品主產區的轉移支付制度還未建立。

（二）空間治理方面未有效形成規劃合力

一是空間治理的基礎性規劃尚不完善，主要是國土空間規劃體系建設進展滯后，特別是省級和市縣級空間規劃離全面完成審批還有差距，國家發展戰略和規劃缺乏協同落地的基礎平臺。二是保障空間協調的規劃銜接機制不健全，空間規劃與發展規劃銜接、專項規劃與空間規劃銜接方面，都還沒有形成明確有效的銜接制度。三是空間協同治理的基礎信息平臺支撐不足，涉及部門間協同的規劃體系銜接平臺、配套政策銜接平臺、項目立項審批協同平臺等尚未建立。

（三）空間治理精細化要求還未有效實現

一是細化主體功能區劃分未落實，主體功能區細化劃分還未形成統一方案，針對細化主體功能區分類的差異化政策制定也無從談起。二是空間用途管制缺乏系統設計，針對“三區三線”的空間管控規則尚未建立，土地用途管制卻跳過“三區三線”層次直接細化到用地分類層面。三是差異化績效考核細化落實不夠，針對細化主體功能區劃分的差異化績效考核還有待研究完善，針對劃定“三區三線”后空間治理精細化的趨勢，差異化績效考核方法也有待進一步細化。

三、深化完善空間治理體系的重點舉措

面向保障國家發展戰略和規劃協同精準落地的時代要求，結合當前空間治理中的短板弱項，應建立健全以國家發展規劃為依據，以國土空間規劃為基礎，以用途管制、配套政策、法律法規、技術平臺等為支撐的“1+1+N”空間治理框架，并重點完善以下方面。

（一）強化國家發展規劃的時空安排功能

以系統落實國家發展戰略為導向，強化統籌重大戰略和重大舉措時空安排的功能，作為完善空間治理體系的統領規劃和統籌協調平臺。一是強化統領指導作用，通過強化空間布局思路的圖件表達、以專門章節闡釋空間結構優化方向、以工程項目清單明確空間需求與接口等方式，豐富為國土空間規劃預留接口的具體內容。二是強化統籌協調作用，當專項規劃、區域規劃與國土空間規劃在戰略落地中出現沖突矛盾時，建立多部門聯合論證機制，通過算戰略賬、進行戰略模擬評估，確保國家戰略利益最大化。

（二）強化國土空間規劃的基礎作用

一是加強空間治理政策制度供給，在國土空間規劃編制中落實和體現完善主體功能區戰略、細化主體功能區劃分、制定差異化政策并分類精準施策等空間治理要求。二是強化空間治理基礎平臺功能，聚焦發揮“三區三線”空間底圖作用，細化制定與“三區三線”相配套的空間管控措施和政策制度。三是加強對國家發展戰略和規劃的落實保障，強化關鍵空間指標與國家發展規劃確定的經濟社會發展指標的協同性，加強對國家發展規劃明確的重大工程項目的用地保障制度設計。

（三）加強空間規劃與發展規劃銜接

一是建立健全國土空間規劃與國家發展規劃銜接機制。銜接內容上，重點在目標指標、空間格局、空間布局、政策舉措、約束性指標分解落實方案方面，明確銜接要求和具體標準；銜接程序上，重點加強編制清單、報送銜接、審查論證、意見反饋、報送備案等規范性程序設計。二是強化國土空間規劃規劃期與國家發展規劃的銜接協調，推動國土空間規劃細化與發展規劃規劃期相對應的階段性空間布局安排，建立以五年為主要周期的評估調整機制，確保同期國家發展規劃確定的重大戰略任務空間有保障、時間可協同。

（四）完善空間治理支撐保障體系

一是健全國土空間用途管制制度，加快建立“三區三線”空間管控規則，在此基礎上細化用地分類用途管制，加強空間管控與用途管制的銜接性。二是完善國土空間開發保護政策，在完善主體功能區“9+1”配套政策體系基礎上，研究制定與空間治理單元精細化相適應的配套政策，并做好兩類政策間的統籌銜接協調。三是構建基礎信息平臺，以“三調”數據為底圖，疊加各級各類國土空間規劃，建立健全科學、務實、高效的國土空間規劃“一張圖”系統，推進空間治理數字化、精準化、規范化。

（作者單位：國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心）