以首席數據官改革構建數據治理新機制的思考

喬黎黎

當前，以數據為關鍵要素的數字經濟蓬勃發展，設立首席數據官（Chief Data Officer，CDO），已經成為世界各國政府和企業創新數據治理體系、統籌推進數據資源戰略、推動數據資源開放共享與開發利用的重要舉措。據網信辦統計，2022年我國數據產量達8.1ZB，位居世界第二，但我國海量公共數據資源分散掌握在不同層級不同部門手中，在治理過程中面臨著數據資源統籌管理制度不健全、共享開放不通暢、開發利用不充分等痛點堵點，導致公共數據資源“休眠沉睡”，阻礙了數據價值釋放。全面創新改革中的首席數據官機制取得了改革成效，加快推動跨層級跨部門整合和有序對外開放，持續深入改革中還存在著難題，亟待我國數據管理體制逐步建立健全，上下聯動深入推進改革、完善制度，以實現公共數據價值最大化。

一、國外主要國家首席數據官制度實踐剖析

首席數據官制度創立于2002年，經過二十多年的發展，已成為國外主要國家推動數據治理和數字經濟發展的重要手段。

（一）首席數據官起源于企業，之后在政府部門推廣

首席數據官來自互聯網、金融等數據密集型私營企業的管理實踐，之后被政府引進公共數據的數據治理體系。目前企業和政府應用較為廣泛。一是企業滲透率持續提高。2002年，美國第一資本（Capital One）公司最先設立了首席數據官一職，以統籌企業商業數據的采集、管理和分析，為企業高層提供決策支持。首席數據官對企業未來發展的重要性也逐步成為共識，數量逐年攀升。New Vantage Partners在《大數據高管調查》中發現，2020年有超過50%的《財富》世界500強企業任命了首席數據官或相關職位。2023年3月，普華永道在其發布的第二期全球首席數據官調研中表示，2022年全球市值領先的2500家上市企業中，已有27%的企業設置了首席數據官或類似崗位，比前一年同期躍升了28.6%。二是政府機構普遍應用。鑒于企業首席數據官的有效作用，以及數據在政府運行管理中日益凸顯的重要作用。2019年1月，特朗普簽署《開放政府數據法》規定每個機構都應任命首席數據官。英國、法國、加拿大等發達國家紛紛在中央和地方政府層面設置了政府首席數據官職位，以推動政府數字化轉型。

（二）政府部門首席數據官職能復合多元、權責制度清晰、人才隊伍專業

首席數據官是組織的高層管理者，其使命在于根據組織的數據愿景、目標及文化，管理組織數據、提高組織的數據能力以實現組織發展戰略。一是職能復合化。美國在政府“開放數據政策”中將首席數據官描述為集多種角色為一體的復合型職位，包括數據戰略家、數據質量的管理員、數據共享的推動者、數字技術專家、新數據產品的開發者等。二是權責制度化。美國于2019年出臺的《開放政府數據法》、英國于2017年出臺的《數字化轉型戰略》，都從制度層面賦予了首席數據官一職的合法性與權威性，使其擁有對公共數據資源進行統籌規劃與集成管理的建議權、決策權、資源調配權、執行權、檢查監督權等與職能相應的權限，為行使公共部門數據管理權力提供了執行原則、行動指南和法律依據。三是人才隊伍專業化。團隊化運行是各國首席數據官制度的基本運作形式，首席數據官團隊的核心成員是既懂政府業務又有數字能力的復合型人才，內部團隊間采取專業線管理與項目線協作相結合的方式。

（三）政府部門首席數據官制度已形成跨層級跨部門數據協同合作機制

跨層級跨部門協調是政府數據治理過程中的難點和堵點，既涉及不同部門間數據流動的許可、開放、隱私保護等數據制度銜接，也涉及技術參數、標準格式等數據規范統一。為協調各方數據訴求，平衡橫向協作與縱向協調關系，各國通常由各層級各部門首席數據官組成的常設組織或合作網絡來推動數據對接共享，建立其跨部門、跨行業的政府數據共享利用體系。美國《聯邦數據戰略與2020年行動計劃》提出成立聯邦層面的首席數據官委員會，旨在協調跨部門的數據流動，統一標準，促進部門間的數據共享和業務合作。加拿大政府支持并授權首席數據官加強與首席信息官以及其他政府部門的橫向合作，建立跨部門數據管理能力。美國、澳大利亞等國還在聯邦或州層面成立了首席數據官網絡（CDO Network），以促進公共部門首席數據官員隊伍的經驗交流與業務合作。

（四）首席數據官推動了數據治理支持體系社會化

由于存在數據技術欠缺、專業人才匱乏等普遍性問題，西方各國政府在建設公共部門首席數據官隊伍的同時也會吸納社會力量作為必要補充。如美國交通部等許多聯邦政府部門首席數據官辦公室的人員規模都十分有限，紛紛與不同類型數據運營商、民間非營利機構圍繞政府數據平臺建設、數據項目開發等問題建立緊密的多元合作伙伴關系，并與高校、科研院所等聯合開發面向公務員以及公眾的多樣化數據技能培訓課程，以發揮數據效能優化行政工作。美國城市的首席數據官工作往往是由承擔了城市數據服務運營的小型團隊負責，后者與政府體系外的機構建立了伙伴關系。

二、首席數據官改革持續深入推進仍面臨難題

為加快培育數據要素市場，破解公共數據困境，近年來，地方開展了一系列制度探索。廣東、上海等全國7個地區以新一輪全面創新改革為抓手，自2021年起率先開展首席數據官制度試點，推動跨層級跨部門公共數據資源治理，北京、浙江等全國20余個省市自治區陸續效仿。目前各地在完善公共數據協調共享機制、創新開發利用模式、推動安全有序開放、強化培養考評激勵等方面取得數據治理“真經”，數據治理運營的意識和水平明顯提高，利用數據優化公共事務決策、治理和服務的能力明顯增強，為發揮數據這一新型生產要素的巨大效能起到了重要推動作用。但作為數據管理新機制，當前制度安排還面臨一些難題，有待隨著國家數據管理體制機制完善而持續深化。

（一）職能上，對首席數據官崗位職責配置“賦權不足”

從各省首席數據官制度的探索實踐來看，雖然各試點單位在一定程度上明確了首席數據官的職責定位，但相關規定仍比較籠統和模糊，部分地方的職責定位忽略了數據安全責任，部分數字化建設項目未在統籌建設、共享開放、云資源需求等方面進行嚴格的評估、論證和審核，建成的數字化項目往往局限于本單位、本系統內部使用，導致部分地方首席數據官抓手不夠、權限不足，且整體的工作職責優先級如何確定還有待在實踐中進一步探索。

（二）評價上，對首席數據官工作內容的“激勵不足”

主要表現為選拔、培養、評價和監督等方面的機制不健全，部分試點單位明確了首席數據官履職情況納入考核，但監督評價尚缺乏統一標準和體系；首席數據官改革牽頭管理機構對人選確定參與度較低，針對首席數據官個人的正向激勵措施不足；對于首席數據官個人述職評議和激勵機制而言，現階段屬于負向扣分形式，對激勵引導個人發揮創新改革的作用有限。

（三）能力上，對首席數據官數字化專業團隊“賦能不足”

當前首席數據官隊伍在工作中還存在一些不利于改革推進的“數字化”思維短板，數字化認知水平不一，運用數據說話、數據決策、數據管理、數據服務的能力欠缺，數字化把握能力、引領能力、駕馭能力有待提升，數據安全和合規的意識有待加強。目前各省各地在推進首席數據官制度過程中，普遍面臨專業性人才匱乏的問題，部分首席數據官對其工作職能和運作機制不夠熟稔，配套支撐團隊建設不完善，公共數據共享的權責界定和協調困難等問題也亟待解決。

（四）平臺上，令首席數據官施展身手的“舞臺不足”

在數據資源應用上，部分地區缺乏堅實產業支撐和廣泛應用場景。部分地方三次產業基礎較弱，對外交流合作程度不深，盡管開展了首席數據官制度改革，但未來應用場景和產業數字轉型道路仍相對有限，缺少發展數字經濟的支柱工業、優勢產業和龍頭企業，在廣泛推動公共數據應用場景拓展和價值釋放方面能力比較欠缺。同時，加之對數據的資源屬性重視不夠，數據確權授權工作開展緩慢，與國省大企業大集團大平臺的交流合作程度不深，數據價值潛能仍有待充分挖掘發揮，數據資源流動渠道需要進一步拓寬。

（五）支持上，令首席數據官免除后顧之憂的“保障不足”

當前，支持首席數據官制度運行的配套基礎亟待夯實。在數據制度建設上，制度的運行基礎——數據資源，尚缺乏完善的制度體系支撐。目前數據共享、開放、利用和安全等方面的法律法規相對滯后，有關數據定價、數據確權、數據利益分配機制也仍屬于探索期，無論是法律法規還是相關政策文件普遍存在規定過于籠統、配套措施缺乏可操行性的問題，使得各級首席數據官在數據資源全生命周期管理、公共數據資源開放管理、數據共享開放、數據資源安全等方面的工作中無據可依。

三、加快推進首席數據官相關制度政策安排是走深走實公共數據治理開發的有效路徑

（一）明確首席數據官的職能定位與權責劃分，強化首席數據官的溝通協調機制

充分完備的職能體系是政府首席數據官履行數據統籌規劃、分析、決策與監督等職能的基礎，故應賦予政府首席數據官法定的權威性以及相應的組織地位和資源配置的權力，增加可用管用的工作抓手。明確不同類型數據管理職位之間的職能邊界，明晰不同級別首席數據官的權責差異，根據不同的組織范疇明確其業務范圍。進一步的，應強化區域間的協調以及向上協調，特別是借國家數據局成立之機遇，建立健全各地區各層級各部門首席數據官的溝通協調機制，使得首席數據官更好地服務于國家的數據治理工作。

（二）強化首席數據官的激勵和培訓工作機制，強化專業人才隊伍和數據能力建設

基于首席數據官工作內容的實用性要素和專業性要素，提煉關鍵活動和指標，構建科學的評價體系，從數據治理、應用創新、規范標準等方面，明確首席數據官的年度工作任務“規定動作”和“自選動作”，開展科學和靈活的綜合考評。充分發揮教育培訓制度的人才培育功能，建立線上線下相結合的首席數據官常態化培訓機制，做好做實干部數字化能力培訓，為數字政府改革建設和數據要素市場化配置改革提供人才支撐。進一步加強牽頭管理部門對首席數據官人選確定和述職評議的參與度，探索專兼職并存的組織體系；通過聯席會議、經驗交流、專員派駐等方式，融合“走出去”和“引進來”不同途徑，促進高質量復合型人才培養，提升首席數據官履職能力。

（三）推進首席數據官制度應用場景挖掘建設，釋放數據應用效能

一方面，要加強產業基礎建設，加快推進數字經濟轉型，為公共數據應用場景拓展和價值釋放創造空間，要增加對首席數據官個人的正向激勵措施，充分釋放首席數據官在全面創新改革中，創造應用場景、推廣使用場景等方面的潛力；另一方面，拓展首席數據官試點至企業和平臺，特別是符合資質有利于公共數據資源應用的企業和平臺，學習探索數據治理經驗、推動政產學研交流，擴大非敏感公共數據資源的應用空間。

（四）統籌機構建設和完善數據制度保障體系，提升數據資源供給質量

在當前各級各部門數據機構建設的基礎上，建立健全數據工程統籌機制，構建各省各地數據架構體系，實現數據高質量匯聚治理，深化數據跨部門跨層級融合應用。通過首席數據官對已有數據資源進行梳理，尋找數據缺失方面和潛在應用可能，結合本地規劃中的重點項目，有方向有目標地逐步突破數據應用堵點。健全本地數據資源管理體系和標準支撐體系，如有特殊需要可基于法律規定創新本地特色規范，鏈接首席數據官智慧與經驗，服務首席數據官工作。逐步深化數字政府建設，建立統一數據開放標準和信息化項目建設指南，明確數據共享開放要求，豐富數據資源，提高數據質量，進而激發數據價值。

〔作者為國家發展改革委創新驅動發展中心（數字研究發展中心）副研究員〕