我國公共數據授權運營地方實踐、面臨挑戰及對策建議

王曉冬　董超

公共數據授權運營作為落實“數據二十條”的重要舉措，對激活數據要素價值，推動我國數字經濟發展、數字政府建設具有重要意義。近年來，各地圍繞公共數據共享開放、開發利用開展探索，積極推動公共數據授權運營，本文總結了各地公共數據授權運營的經驗模式，研究了各地在推動公共數據授權運營中面臨的涉及主體多、行為規范多、監督管理難、收益分配難等諸多挑戰，并據此提出了針對性的政策建議，以期為我國公共數據授權運營高質量發展提供參考借鑒。

一、引言

黨的十九屆四中全會首次將數據與土地、勞動、資本、技術并列為生產要素，各地圍繞數據共享開放、開發利用等展開積極探索，然而，由于確權難、定價難、流通難等問題的存在，各地在數據開發應用中面臨瓶頸障礙。

相較于政務數據、個人數據等，公共數據具有通用性、基礎性、可控性較強等數據特點，國家、各地鼓勵優先以公共數據為試點，先行開展公共數據開發利用。近年來，我國政府不斷完善頂層設計，出臺了一系列政策文件。2017年出臺的《關于推進公共信息資源開放的若干意見》，對我國公共數據開放作出了系統部署，要求率先從信用、交通運輸、醫療、衛生、就業、社保、地理、文化、教育、科技、資源、生態、農業、環境、統計、氣象、海洋等領域數據開始。同年，中央網信辦出臺《公共信息資源開放試點工作方案》，將北京、上海、浙江、福建、貴州五個省市作為公共信息資源開放試點地區，率先開展公共數據開放創新探索。2020年，國務院辦公廳發布《公共數據資源開發利用試點方案》，將上海、江蘇、浙江、福建、山東、海南、貴州、廣東八個省市作為公共數據資源開發利用試點地區。2022年12月，中共中央、國務院印發《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（簡稱“數據二十條”）更是系統性地為推動我國公共數據開發利用提供了制度保障。

二、公共數據開放與授權運營

目前，國家層面還沒有對公共數據形成明確的定義，相關內涵更多體現在地方法規條例中，不過各地對公共數據定義的差異并不大，以《浙江省公共數據條例》（以下簡稱《條例》）為例，《條例》中將公共數據定義為，本省國家機關、法律法規規章授權的具有管理公共事務職能的組織以及供水、供電、供氣、公共交通等公共服務運營單位，在依法履行職責或者提供公共服務過程中收集、產生的數據。同時，《條例》還將稅務、海關、金融監管等國家有關部門派駐浙江管理機構提供的數據劃為公共數據范疇。

2021年，我國正式提出開展公共數據授權運營，在此之前，各界更多關注的是公共數據共享開放，但不管是開放還是授權運營，其目的是為了更好推進數據開發利用。國外對數據授權運營的研究和實踐并不多，主要還是依托數據開放來推進數據增值利用。公共數據開放和授權運營區別主要體現在三方面：參與主體、供給方式、收益分配。從參與主體來看，前者一般涉及政府部門和社會公眾，后者涉及授權主體和被授權運營主體，包括公共服務運營單位、國有企業、私營企業等多方主體，后者比前者涉及的主體更多、關系更復雜。從供給方式來看，前者一般由政府部門向社會公眾直接開放數據集；后者則是數據開發方通過授權使用相關數據，向社會公眾或數據管理方提供數據服務或數據產品。從收益分配來看，前者一般是免費的；后者往往涉及數據授權運營產生收益后的分配情形。

三、多地不斷創新公共數據授權運營模式

目前，全國已有20多個省市出臺了數據相關管理規范條例，多地對公共數據授權運營進行研究和探索。隨著國家政策、地方制度的逐步完善，我國公共數據授權運營由研究部署邁向落地實施階段，北京公共數據運營專區、海南數據超市等各地實踐創新探索不斷豐富，公共數據運營生態日益繁榮。總結來看，各地的探索模式可分為兩類。

（一）基于國資基因的全權授權運營模式

廣東、北京、四川等多地主要采取由公共管理和服務機構將公共數據全權授予國有資本公司運營。根據授權人或運營范圍的不同，各地國資公司存在差異，例如，貴州采取直接授權方式，即省政府直接設立云上貴州大數據（集團）有限公司；湖北采取間接授權方式，即省政府通過國資委履行出資人職責。北京采取專區經營方式，主要聚焦領域、區域、綜合基礎等三種類型，并專門出臺《北京市公共數據專區授權運營管理辦法（征求意見稿）》（其他省市數據授權運營管理辦法條例如表1所示）明確管理機制、工作流程、安全管理等。

（二）基于場景導向的單一授權運營模式

浙江、海南等地主要采取基于特定應用場景對公共數據進行授權運營，即數據被授權主體僅可在一定期限、一定范圍內基于特定應用場景對公共數據開發利用，被授權主體獲得收益并提供公共產品或者服務。例如，為化解交通擁堵建設的杭州“城市大腦”；海南省大數據局基于特定應用場景，引入具有技術服務和分析能力的大數據企業，進行數據產品的開發生產。

四、我國公共數據授權運營實踐仍面臨挑戰

（一）公共數據授權運營涉及主體多，在主體充分參與和項目精準匹配間仍未達到平衡

目前，各地授權運營模式涉及授權主體和被授權運營主體，其中包括公共服務運營單位、國有企業、私營企業等多方主體，一方面，授權運營必須遵循安全底線原則，注重數據開發方的安全性、合規性；另一方面，授權運營需要保障應用效果，應充分吸納有能力的開發方參與。然而，目前各地數據管理規范未對參與主體的準入條件做技術性規定，各種模式仍未在主體充分參與和項目精準匹配間找到平衡。

（二）公共數據授權運營行為規范多，在數據供給服務與數據開發利用規范上仍不到位

公共數據授權運營往往依托應用平臺開展，目前各地出臺的數據管理規范條例對平臺的運營管理和數據供給等規定相對籠統，針對開發價值高且限制開放數據的參與主體的資質和能力也未做明確規定，亟需在下一步的細則中進一步規范。

（三）公共數據授權運營監督管理難，對運營平臺“一級市場”與數據開發“二級市場”的監督仍不完善

公共服務運營單位將數據授權給運營平臺形成數據“一級市場”，數據開發方進場開發、交易形成數據“二級市場”，各地授權運營模式中包括國有和私營兩種參與主體，參與主體的利己和壟斷可能妨礙公共數據開發利用公益性特征，目前各地授權運營模式的內外部監管手段還難以完全消除這種風險，與之相匹配的監督機制仍不完善。

（四）公共數據授權運營收益分配難，在定價標準和分配機制上仍待優化

兩種模式均面臨在公共管理和服務機構、數據開發商、用戶等多主體間的定價和分配問題。數據定價方面，不管是數據本身，還是數據產品、數據服務等，行政定價、成本加固定比例溢價等定價模式仍未在地方得到充分實踐。收益分配方面，大部分地區規避該問題，僅有少數地區對收益分配進行探索。例如，在福建的“數據管理條例”中規定可按數據開發價值貢獻度分配收益，但離真正落地實施仍存在較大差距。

五、推動我國公共數據授權運營高質量發展對策建議

（一）豐富授權運營模式，推動主體與項目的精準匹配

一是豐富授權運營模式，完善績效考核監督。以實現公共利益最大化為原則選擇授權運營的具體方式，探索混合模式或其他模式的授權運營。通過強化對公共管理和服務機構及其工作人員的績效考核來優化授權主體決策部署。二是鼓勵各類市場主體參與數據開發利用。適度放松數據開發利用主體身份限制，對于全權授權模式，豐富非國資股份的來源，優化股權架構。對基于場景導向的授權運營模式，根據項目設置匹配的準入門檻，鼓勵各類市場主體充分參與競爭。三是推動數據開發方的分類管理。探索根據安全管理、數據治理、數據開發等維度對數據開發方進行能力劃分，并根據服務能力強弱授予與之相匹配的開發利用范圍和時長權限，開展動態考核，實行“能進能出”。

（二）完善數據管理制度，保障多維度制度支撐

一是鼓勵成熟地區開展公共數據資產憑證化改革，拓展公共數據資產憑證的應用場景，推動公共數據資產登記與評估，形成以憑證來承載資產、聲明權益、治理數據、保障合規的數據資產憑證解決方案。探索數據經紀人制度、公共數據產品超市、公共數據專區等的宣貫推廣。二是完善公共數據運營平臺管理和服務規范。構建區域統一的數據運營服務平臺，推動平臺與數據共享平臺、數據開放平臺對接。完善平臺制度規范，構建安全可信的數據運營環境，提供數據產品和服務的交易撮合、合同簽訂、業務結算，交易備案等服務。三是探索構建上下貫通的首席數據官制度。探索建立首席數據官或數據專員制度，賦予其負責本地區或本部門的統籌數據管理和融合創新、數據運營機構建設、數據技能與安全培訓等職責，提高數據治理和數據運營能力。

（三）明確參與主體權責，形成多渠道監管合力

一是完善網絡安全保障機制。落實落細《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》等法律法規，明確參與主體網絡安全責任。制定網絡安全處置應急預案，定期組織應急演練。二是構建政府安全監管體系。建議出臺“國家公共數據管理辦法”，明確各地政府監管主體責任，建立對授權主體、運營方、開發方全流程的安全可溯監管體系。定期進行合規性和安全風險等評估，完善更新監管要求。鼓勵授權主體運用數據沙箱、區塊鏈等新技術加強數字監管。鼓勵探索通過外派監事、選派董事等形式監督被授權主體履行安全保障職責。三是完善外部監督機制。針對惡意爬取、篡改、泄露、毀損數據等行為，加強數據開發利用者間的相互監督。完善第三方監督機制，建設公共數據專家庫，定期開展數據治理、數據安全評估認證。

（四）探索機制模式創新，構建靈活多樣的收益分配模式

一是構建數據供給的利益補償和激勵機制。建議相關部門完善數據供給的利益補償和激勵機制，鼓勵被授權主體為授權主體提供反哺服務和利益補償。探索定期開展公共數據授權運營的評估考核，結果與下一周期部門信息化資金掛鉤。二是有序推動公共數據定價模式探索。建議各地在堅持公益性和信息披露原則下，授權運營初期，采用成本法對數據產品和數據服務定價，鼓勵符合要求的開發利用主體參與，豐富數據授權運營生態。授權運營成熟期，采用多種定價相結合的模式，完善授權運營市場化模式。三是完善收益分配機制。建議制定“公共數據價值評估指南”，各地根據“評估指南”探索適合各地特點的市場化收益分配機制。對于全權授權運營模式，國有運營公司按政府規定比例分配所得收入。對于單一授權運營模式，依據“建設—運營—移交”“改建—運營—移交”等模式完善收益分配機制。

（王曉冬，國家信息中心政務外網發展規劃處處長、高級工程師。董超，國家信息中心公共技術服務部發展規劃處高級工程師）