地方AMC參與政府債務風險化解的模式及發展路徑研究

王銀旭

近年來，在地方政府部門降杠桿、嚴控新增隱性債務、財政資金日趨緊張的趨勢下，地方政府承擔的債務化解壓力較大，拖欠工程款、城投非標違約等事件多發，除了發行專項債等財政支持外，也需要積極引入金融機構、不良資產運營機構等力量介入協調。地方資產管理公司（簡稱地方AMC）是在全國性資產管理公司體系外允許設立的對處置區域內不良資產進行收購處置的運營機構，地方AMC兼具金融業務優勢和綜合協調優勢，在盤活存量資產、推動產業結構升級、支持實體經濟發展、防范及化解區域金融風險等方面發揮了重要作用。在地方債務風險化解方面，應鼓勵地方AMC發揮專業優勢和屬地優勢，積極參與到有關工作中來，協助地方政府圍繞問題債務、問題資產、問題項目等開展重組處置，優化金融資源配置，降低政府債務風險、維護區域金融穩定。

一、地方資產管理公司發展概述

（一）地方AMC的設立及發展規范要求

2012年財政部、原銀監會聯合印發《金融企業不良資產批量轉讓管理辦法》（財金〔2012〕6號），明確各省（區、市）原則上只可設立或授權一家資產管理公司或經營公司，參與本省（區、市）范圍內不良資產的批量轉讓工作。2013年，原銀監會印發《關于地方資產管理公司開展金融企業不良資產批量收購處置業務資質認可條件等有關問題的通知》（銀監發〔2013〕45號），首次對地方AMC準入門檻及運作方式進行了明確規定，要求最低限額為10億元人民幣，且為實繳資本，核準設立或授權文件應同時抄送財政部和銀監會。同時鼓勵民間資本投資入股地方資產管理公司。經原銀監會公布名單后，金融企業才可按照《金融企業不良資產批量轉讓管理辦法》等規定向地方資產管理公司批量轉讓不良資產。

2016年10月，銀監會下發《關于適當調整地方資產管理公司有關政策的函》（銀監辦便函〔2016〕1738號），對地方AMC相關政策進行了調整，主要是允許確有意愿的省級人民政府增設一家地方資產管理公司，取消地方AMC不良資產不得對外轉讓的限制，即受讓方無地域限制。此后，各地陸續設立地方資產管理公司，行業逐步擴容。與地方資產管理公司業務開展有關的政策法規也在不斷出臺，地方AMC的業務領域實現更加多元化發展，在傳統不良資產收購處置業務外，積極探索市場化債轉股、資產證券化、“互聯網+”等創新業務模式，探尋新的收益增長點。

在快速發展階段，地方資產管理公司也產生了一些高風險甚至違規經營行為，為加強地方資產管理公司監督管理，促進地方資產管理公司穩健經營和健康發展，2019年7月，原銀保監會印發《關于加強地方資產管理公司監督管理工作的通知》（銀保監辦發〔2019〕153號），成為首個對地方AMC業務進行規范和限制的指導性文件。該文件著重強調地方資產管理公司要回歸本源，專注主業，堅持依法合規、穩健經營，積極有效降低杠桿率，謹慎選擇融資渠道。2021年，《地方資產管理公司監督管理暫行辦法（征求意見稿）》《地方金融監督管理條例（草案征求意見稿）》等兩份涉及地方AMC監管的政策文件征求意見，初步形成統一的監管標準和監管框架。

（二）地方AMC基本情況

2023年8月24日，國家金融監督管理總局批復同意深圳資產管理有限公司在廣東省內開展金融企業不良資產批量收購業務，至此，全國地方AMC數量已增至60家。根據原銀保監會公布的名單，目前我國31個省（區、市）均有獲得批復備案的地方資產管理公司。其中，廣東省是擁有地方AMC最多的省份，共有4家；福建、遼寧、山東和浙江各有3家；河北、吉林、青海、陜西、西藏、云南、貴州和新疆各有1家；其余18個省（區、市）分別有2家。60家地方AMC注冊資本均在10億元以上，山東省金融資產管理股份有限公司注冊資本為地方AMC中最高，達366.39億元，另有寧夏順億資產管理有限公司等5家公司注冊資本在100億元以上，12家公司注冊資本介于50億元—100億元之間。

從股東背景來看，地方AMC大致可以分為三類，央企控股類、地方國資控股類、民營企業控股類。央企控股類，招商局集團、中信集團、光大集團和華潤集團4家央企分別控股深圳市招商平安資產管理有限責任公司、中信青島資產管理有限公司、光大金甌資產管理有限公司和華潤渝康資產管理有限公司4家地方AMC。全國性的資產管理公司也積極參與地方AMC布局，中國信達的投資平臺信達投資參股了中原資產管理有限公司，中國華融與山西省政府組建華融晉商資產管理公司、與青海省政府組建華融昆侖青海資產管理股份有限公司。地方國資控股的地方AMC占比較高，主要包括地方政府、地方財政以及國資系統控制的地方國企；也有一些為民間資本控股，例如，正信集團控股天津濱海正信資產管理有限公司，安徽國厚金融資產管理公司以及寧夏順億資產管理公司的控股股東均為民營企業。

二、地方AMC參與地方政府債務化解的優勢

地方AMC與全國性AMC一樣可以從事全部的資產管理業務，雖然在資金體量、融資成本、風控能力和業務人才方面不及全國性AMC，但對于參與地方性資產項目方面，地方AMC具有其獨到的優勢。

（一）具有顯著的政策和渠道優勢

不良資產處置行業的痛點就是信息不對稱，主要體現在不良資產的“屬地化”特征上，地方AMC具有較為顯著的“本地優勢”。深耕本地市場的地方AMC在了解區域市場發展、拓寬區域業務渠道、獲得其他與資產處置等相關的行業信息等方面有得天獨厚的渠道優勢。此外，大部分地方AMC為國有控股或參股企業，可以較好貫徹金融監管部門意圖，對地方的司法體系、信用環境與資本市場運作都較為熟悉，與地方政府、法院、金融機構能夠形成較好的溝通，更了解屬地的產業政策、優勢行業以及區域分布，對于參與地方性項目而言更具綜合優勢。

（二）具有豐富的不良資產處置經驗

地方AMC作為專業化的不良資產運營機構，在處置不良資產、盤活存量資產、防范和化解金融風險、支持實體經濟發展等方面具有專業優勢。地方AMC開展的業務既包括傳統的不良資產處置業務，也包括創新型的資產證券化、投資類、股權經營、資產管理服務以及其他綜合金融服務。許多地方AMC擁有優異的交易結構設計能力，針對不同的債務債權關系或者債權資產，能夠實現靈活搭配收購重組股權等組合類的投資方式。多地AMC積極入局“保交樓”項目，聯合產業投資人設立紓困基金或合作平臺，參與問題樓盤盤活、困難房企救助等解圍紓困工作，在各類金融服務中都積累了較為豐富的經驗。

三、地方AMC參與政府化債的模式

AMC早已參與到收購地方政府融資平臺到期債務等地方債務化解工作中，參與的具體方式包括收購債權進行債務置換、擔任地方化債基金管理人、進行實質性重組、市場化債轉股以及資產證券化等形式。

（一）收購非金融不良資產幫助地方政府進行債務重組

地方AMC通過收購地方政府拖欠的民企賬款或非金融機構債務，繼承原債務合同中的還款方式與還款承諾等。收購不良資產后，地方AMC對債務以適當展期的方式進行置換重組，實現以“時間換空間”，將存量高成本的債務置換為低成本的債務，幫助地方政府延長還款期限、降低債務成本、緩解流動性緊張，減輕地方政府的債務壓力。對于地方AMC而言，實現該種模式債務化解，必須確認債務債權關系清晰，地方政府能夠對該筆債務進行確權。收購定價一般結合地方政府財力或融資平臺還款能力進行研判，必要時增加擔保措施，地方政府或融資平臺按約定向地方AMC償還債務。

（二）發起成立化債基金，為地方政府提供流動性支持

針對可能出現的債務兌付風險，地方政府相關部門牽頭，協調國有企業、金融機構、社會資本共同設立債務化解基金，由地方AMC擔任基金管理人，制定債務平滑方案，通過過橋貸款的方式為區域內出現流動性壓力的融資平臺提供短期周轉資金支持，收購或償付問題融資平臺的存量債務，避免資金鏈斷裂，以緩解債務違約風險，有力維護區域金融穩定。流動性緩解后，融資平臺向基金償還過橋貸款。例如，湖南省財信資產管理公司牽頭發起設立了初始規模為100億元的湖南省債務風險化解基金，累計為湘潭、衡陽、邵陽、耒陽等省內平臺公司提供了合計約60億元的流動性支持救助資金。

（三）幫助地方政府融資平臺進行實質性重組

針對部分地方融資平臺的市場化轉型需求，地方AMC可以單獨或者聯合其他機構通過運用多種方式對地方融資平臺的資金、產業、人才、技術等進行重新配置，幫助地方融資平臺挖掘適合的產業資源，引入產業投資人，地方AMC、產業合作方、融資平臺可共同開展產業并購，對標的進行股權收購及實質性重組盤活，利用重組盤活獲得的收益償還債務。實質性重組能夠幫助地方融資平臺重構新的生產及管理模式，擺脫資金困境和運營壓力，實現市場化運營，提升現金流創造能力，恢復償債能力，從而得到市場價值提升。

（四）市場化債轉股及其他模式

地方AMC也可以對符合條件的地方政府融資平臺通過發股還債、以股抵債、收債轉股等債轉股模式，將融資平臺與銀行等金融機構之間原來的債務債權關系轉變為地方AMC與融資平臺之間的股權關系。地方AMC與融資平臺可自行協商債轉股的具體條件等，符合條件的地方政府融資平臺可以向地方AMC發行普通股、優先股或可轉債等方式募集資金進行債務償還。此外，地方AMC也可以幫助地方政府對政府債務進行甄別管理、階段性托管、債務剝離、資產證券化等，以減少政府存量債務和財政負擔，幫助地方政府減輕債務壓力。

四、促進地方AMC發展、進一步優化地方風險防控的建議

目前，地方AMC參與債務處置主要是基于市場化原則，多從成本收益匹配性角度出發，且地方AMC無金融牌照，大多資金體量有限，融資成本較高，真正落地的債務處置規模有限。因此，為了推動AMC深度參與地方政府債務化解工作，應為地方AMC提供更多支持，以促進其在化解地方政府債務方面發揮更大的作用。

（一）加大地方AMC發展資金方面的支持

當前，受制于監管政策規定，一些商業銀行僅能向地方資產管理公司發放用于收購金融機構不良資產的貸款。建議金融監管部門出臺一些指導性文件政策，給予AMC低息發債、資產證券化等多元化融資發展經營的支持，鼓勵和支持商業銀行對地方資產管理公司開發專項貸款或資管產品，對地方AMC幫助地方政府化解債務風險、收購民企不良債權等予以信貸支持。建議增強國資對地方AMC的控股權，擴大資金實力，降低融資成本、拓寬融資渠道，提供項目獲取便利，幫助地方AMC發展壯大，加強地方AMC參與當地金融風險化解的政策性屬性，積極投身不良資產處置、打造融資紓困平臺等風險處置各項任務中。

（二）加強對地方AMC的權益保障

對于由地方AMC繼承的原債權人對債務人的各項權益，建議省級政府督促債務人按照簽訂的有關協議要求，及時向地方AMC清償債務。建議財政部門出臺化債貼息政策，對于參與政府債務化解項目的地方AMC貸款給予財政貼息支持；出臺支持以專項債、地方財政轉移支付等方式優先償還地方AMC債務的相關政策。建議地方政府支持地方AMC在不良資產處置、特殊機會投資基金、融資平臺轉型升級、產業及創新企業培育、資產管理等其他項目進行深度戰略合作，通過多形式資產盤活、多渠道資源整合以獲取部分收益回報。

（三）強化對地方AMC業務發展和管理的引導

建議中央和地方金融監管部門，對地方AMC加強規范、鼓勵和引導，將其經營理念、組織架構和業務發展聚焦到幫助化解地方政府債務這一方向上來。幫助地方AMC做好內部管理，加強合規風險管理，建立適配各類不良資產處置業務的風險防控體系，提高核心競爭力，實現自身主責主業的可持續健康發展。進一步配合落實各級政府盤活存量資產、擴大有效投資、推動經濟發展等相關任務，發揮“金融穩定器”“資源優化器”“經濟助推器”的功能。

（作者為國家公共信用信息中心工程師）