新時期循環經濟發展的機遇、挑戰與對策

張德元

發展循環經濟是我國經濟社會的一項重大戰略。經過近20年的持續推進，我國循環經濟理念深入人心、示范試點廣泛開展、法規政策體系不斷完善，發展成效得到國際社會廣泛認可。當前，我國循環經濟已經由理念推廣和試點探索階段進入制度建設和全面發展階段。面對新時代的新使命，循環經濟發展亟需堅持問題導向，創新發展舉措，把循環經濟作為實現高質量發展的重要支撐，全面推進。

一、新時期循環經濟面臨的重要歷史機遇期

（一）循環經濟逐漸成為實現生態文明的基本路徑

發展循環經濟通過源頭減少資源能源消耗、過程中開展清潔生產、末端加強廢棄物回收利用，實現了資源集約節約利用與減污降碳的有機統一，是我國實現經濟社會發展與資源消耗、環境污染脫鉤的唯一路徑，也是走向生態文明的必然選擇。當前，發展循環經濟已經成為全球共識，各國普遍把發展循環經濟作為破解資源環境約束、應對氣候變化的重要手段，德國、日本、歐盟多次更新了各自的循環經濟推進計劃。

（二）循環經濟逐漸成為產業鏈供應鏈安全的重要保障

通過發展循環經濟，構建覆蓋全社會的資源循環利用體系，使再生資源成為重要的資源來源，從而確保產業鏈供應鏈安全。2021年，我國主要再生資源回收利用量超過3.6億噸，廢鋼、廢紙、廢銅、廢鉛占鋼鐵、紙、銅、鉛產量的比例分別達到了22%、54%、35%和47%。預計到2030年，我國再生資源占各類原材料的比重將超過1/3，成為最主要的資源來源之一。未來，各國對資源的“爭奪”將由原生礦產資源延伸到廢棄資源領域。

（三）循環經濟逐漸成為實現碳達峰碳中和的重要手段

發展循環經濟可以實現對材料和產品的循環利用，從而實現節能降碳并提升產品碳封存能力。例如，每利用1噸廢鋼，可相應替代4.3噸鐵礦石，節約0.4噸焦炭或1噸左右的原煤消耗，降低二氧化碳排放1.6噸。據測算，到2050年發展循環經濟可以減少全世界水泥、鋼鐵、塑料和鋁等材料生產中40%的二氧化碳排放，總量超過37億噸，成為實現碳達峰碳中和目標的重要支撐。

二、新時期循環經濟所面臨的四大挑戰

（一）探索性的推進方式亟待向常態化推進方式轉變

當前，我國循環經濟發展主要采取自上而下的方式，通過制定循環經濟專項規劃、開展各類示范試點、發布各類文件等方式明確不同時期的發展重點和發展任務。但由于缺乏基礎數據統計體系和考核評價機制，各地在推動循環經濟發展中沒有工作抓手，存在著“底數不清、效果不明”的問題，出現了“以規劃落實規劃”“以文件落實文件”“干好干壞一個樣”“干與不干一個樣”的現象，循環經濟發展是一本“糊涂賬”。

（二）短期激勵為主的推進方式亟待向長效機制建設轉變

當前，我國在推動循環經濟發展過程中更多采取的是以開展示范試點、給予投資補貼、實施稅收優惠等短期激勵政策為主，財政負擔較重，長期也不可持續。反觀日本、歐盟等主要經濟體，主要是通過實施生產者責任延伸制度，設定生產企業再生原料使用比例要求，建立排放者付費制度等長效機制，采取市場化的推進方式激發生產企業參與廢棄物循環利用體系建設的積極性和主動性，從而構建以生產者責任為核心的資源循環利用體系。

（三）產業“小散亂”狀態亟待向規范化規模化發展轉變

在回收環節，仍以“走街串巷”式的個體流動回收為主，流動商販和個體戶回收所占比例大約為90%，安全和環境事故頻發，與資源循環利用產業整體定位極不匹配。在加工利用環節，我國再生資源利用企業數量增長迅速，從2012年的7455家增長至2022年的265203家，但注冊資本超過10億元的企業僅有4家，行業集中度低。企業長期處于低水平重復建設和惡性競爭狀態，劣企驅逐良企現象十分普遍，如動力電池拆解加工產能利用率還不到10%。

（四）國內循環為主亟待向國際國內雙循環發展格局轉變

2017年，我國全面禁止“洋垃圾”進口，由直接進口廢舊物資轉向進口再生原料，從而避免對我國造成環境污染。但由于再生原料國際競爭激烈，2021年我國可用作原料的再生資源進口量僅為382萬噸，同比下降57%；與2014年的4132萬噸相比更是減少了91%。但隨著我國商品出口量的快速增長，大量資源會隨產品出口到國外，面臨“有去無回”的窘境。如高度依賴進口資源的新能源電池領域，預計到2030年每年隨車出口量就會高達60萬噸。

三、新時期發展循環經濟的對策與建議

（一）加快建立循環經濟基礎統計和評價考核機制

一是將主要再生資源回收利用等指標納入統計部門統計體系，并在人員和經費上給予保障；二是鼓勵各行業協會充分利用行業組織優勢，開展重要資源循環利用數據運行情況的監測和統計；三是建立循環經濟評價考核機制，加大對各級政府和園區的考核力度，發布區域循環經濟發展指數，對各地循環經濟發展情況開展定量評價。

（二）加快完善循環經濟的市場化長效推進機制

一是加快修訂《循環經濟促進法》，增強法律約束力，在此基礎上加快制定建筑垃圾、廢舊電池、塑料污染防治、退役新能源裝備等專門條例或管理辦法，完善循環經濟法規體系；二是加快在汽車、動力電池、鉛蓄電池、風機葉片等重點領域制定實施生產者責任延伸制度；三是出臺主要再生資源推廣使用制度，引導生產企業加大對再生原材料的使用力度，推廣使用再制造產品；四是在建筑垃圾、磷石膏、鋼渣等大宗固廢領域探索建立排放者付費制度。

（三）加快推行重點廢舊物資回收利用準入制度

一是開展廢舊物資回收特許經營試點，現有個體和流動回收人員可采取聯合的方式按要求進行注冊登記獲得特許經營資格，也可以加入獲得特許經營權的企業，進行企業化規范化經營；二是在廢舊動力電池、廢塑料、廢橡膠、鉛蓄電池、廢舊風機葉片、退役光伏設備等領域全面施行行業準入制度，制定準入標準，有序推動現有產能升級改造，嚴格控制新增產能建設，防止低水平重復建設；三是加大對報廢汽車、廢舊電器電子產品資質拆解企業的清理整頓，對“空占指標”但不實際經營的取消其拆解資質。

（四）加快構建資源循環利用國內國際雙循環體系

一是充分認識到廢舊資源對保障資源安全的重要意義，發揮我國廢舊物資加工利用產業在全球的競爭優勢，推動以國內為主、國際循環為輔的國際大循環體系建設；二是結合綠色“一帶一路”倡議，鼓勵國內相關企業走出去，建立海外廢舊物資加工利用基地；三是加快制定主要再生資源進口標準，加大對再生資源的進口力度，對廢鋼鐵、廢有色金屬、廢棄電器電子產品等環境危害小、資源價值大的品種，逐步加大進口力度，逐步緩解國內產能過剩壓力。

（作者為中國宏觀經濟研究院體管所循環經濟研究室主任、副研究員）