雙循環背景下內蒙古泛口岸經濟發展研究

摘" 要：內蒙古“內聯八省、外接俄蒙、臨近京津冀”，具有“北上南下、東進西出”的區位優勢，是我國向北開放的重要橋頭堡以及聯結中蒙俄經濟走廊和“一帶一路”的重要樞紐。20個口岸既是貫通國際國內物流的大通道，也是聯通國際國內市場和經濟的關鍵節點。但口岸經濟發展中仍然存在著功能雷同、產業結構單一以及地方經濟發展支撐力不夠等問題，使其在暢通國際國內大循環中動力不足。因此，各級政府應秉承泛口岸經濟發展思維，加強頂層設計，提高資源利用效率，深度挖掘口岸經濟發展潛力，分層次有序推進口岸與腹地、中心城市的聯動效應，加快口岸從“經濟通道”向“通道經濟”職能的轉變以及實現口岸經濟從“過路經濟”到“落地經濟”的轉變。

關鍵詞：內蒙古" " "雙循環" " "泛口岸經濟" " "通道經濟" " "落地經濟

一、雙循環背景下內蒙古口岸經濟及其腹地經濟發展現狀

（一）邊境口岸貨物與人員進出境情況

從貨物流通狀況來看，內蒙古邊境口岸的貨物流通量一直呈增長態勢。隨著中國與蒙古國、俄羅斯等周邊國家的貿易往來日益密切，邊境口岸的貨運量也隨之增加。受新冠肺炎疫情影響，2020年內蒙古全區口岸進出境貨運量降至6633.4萬噸。其中，對蒙口岸進出境貨運量為4658.7萬噸，對俄口岸進出境貨運量為1947.7萬噸。隨著經濟復蘇，截至2023年底，內蒙古口岸進出境貨運量刷新歷史記錄，達1.078億噸，使內蒙古成為我國沿邊陸路口岸首個貨運量突破億噸的省區，其中鐵路運輸完成貨運量3576萬噸，公路運輸完成6431萬噸，滿洲里、二連浩特等樞紐口岸以及甘其毛都、策克、滿都拉等重點口岸在貨運量方面發揮了重要作用。截至2024年12月15日，內蒙古20個口岸貨運量更是突破1.2億噸，提前16天完成全年任務，同比增長17%，刷新了歷史記錄。

從各邊境口岸人流量情況來看，各邊境口岸位于邊境接壤和重要的交通節點，客流量逐年增加。截至2024年12月15日，內蒙古口岸客運量突破500萬人次，同比增長61%，創歷史新高。二連浩特口岸憑借其得天獨厚的地理位置、城鎮化進程中的優勢以及有利的政策環境，截至2024年12月9日，二連浩特邊境口岸進出境客運量達到244.1萬人次，同比增長78.78%，出入境人員刷新歷史最高紀錄；滿洲里口岸是中國最大陸路口岸，是中國通往俄羅斯等獨聯體國家和歐洲各國重要的國際大通道，2024年12月初，其進出境客運量達到81萬人次，同比增長73%；甘其毛都口岸2024年12月19日進出境客運量達到63.7萬人次，創歷史最高紀錄。

（二）腹地經濟運行情況

除受新冠肺炎疫情影響的幾年，內蒙古各邊境口岸所依托的腹地旗、市國內生產總值一直呈現上升趨勢。2023年邊境小額貿易進出口額355.0億元，加工貿易進出口額111.8億元。2022年，隨著國內經濟逐漸復蘇，內蒙古14個陸路口岸所在的11個旗、市國內生產總值累計達到17177.49億元。其中第一產業生產總值達到1701.99億元，第二產業生產總值達到9442.6億元，第三產業生產總值達到6032.9億元。根據國內生產總值從多到少排名順序為：阿拉善左旗、滿洲里市、達爾罕茂明安聯合旗、東烏珠穆沁旗、烏拉特中旗、二連浩特市、新巴爾虎右旗、額濟納旗、額爾古納市、新巴爾虎左旗以及阿爾山市。各口岸旗、市經濟差異大且經濟規模均較小。從三次產業分布來看，第二產業占據絕對優勢，其中，額濟納旗、二連浩特市和滿洲里市的第三產業占比最高；農業產業作為工業和服務業的基礎，各口岸所在旗、市第一產業的占比普遍較低，其中以額濟納旗、阿拉善左旗、烏拉特中旗和達茂旗為主的西部地區占比最低，而中東部地區占比相對較高；第二產業是農業與服務業發展的動力，第二產業占比低的旗市有新巴爾虎左旗、額爾古納市和阿爾山市。

二、雙循環背景下內蒙古口岸經濟發展中面臨的主要問題

（一）功能雷同導致了口岸間的同質化競爭

內蒙古地域遼闊，口岸位置分散，管理與發展模式依舊以行政區域劃分為主，各口岸間聯動能力弱，導致不同行政區域管轄內的口岸形成同質化競爭。這主要有兩個方面的原因：

一是各口岸與毗鄰國家的開放程度不同，無法發揮口岸主體功能，釋放口岸經濟潛力。例如，內蒙古農牧業與蒙古國和俄羅斯的畜牧業能夠形成資源優勢互補，但是地方企業參與度較低，口岸特色資源利用率不足，發展導向不明確，差異化發展不明顯。

二是缺乏支持差異化發展的相關政策。目前國家和自治區為發展邊境口岸經濟出臺的若干指導意見和政策文件，有著較強的原則性和宏觀性，落實過程中難度較大，問題復雜。再加上體制機制的約束，沒有賦予口岸相應的自主權，難以因地制宜地實施政策，各口岸創新發展的積極性受挫。

（二）產業結構單一限制了口岸落地經濟的發展

目前內蒙古邊境口岸主要以提供過貨、通關、產品初級加工和商貿服務為主，產業結構較為單一。雖然產業存在明顯的極化效應，但是吸納與擴散效應不足，各口岸僅僅發揮了“經濟通道”功能，存在“酒肉穿腸過”現象，使得口岸輻射帶動能力較差，難以形成“落地經濟”，不能有效帶動地方經濟發展。

一是邊境口岸地區受風沙和嚴寒天氣等自然因素影響，外貿企業落地加工受到限制；二是長期以來形成的“經濟通道”貿易模式使得各口岸產業升級較慢，與貿易相關的物流組織、交易流轉以及支付結算等經濟活動均在口岸轄區外進行，留在口岸轄區內進行生產加工并出口的經濟活動較少，導致口岸地區產業加工長期維持在初級加工階段，技術更新升級慢，吸納企業落地加工的競爭力降低，口岸加工能力難以滿足日益增長的過貨量的需要。

（三）基礎設施滯后導致口岸通道能力受限

一是對公路、鐵路和航空運輸通道建設投入不足的現象在各口岸普遍存在。公路方面，口岸公路等級普遍較低，運輸能力難以滿足運輸量的需求，例如滿洲里口岸，其出入境貨運量與客運量較大，然而連接周邊地區的公路多數為三級公路，僅有綏芬河—滿洲里一條高速公路干線；鐵路方面，由于內蒙古僅有滿洲里和二連浩特兩個鐵路口岸，鐵路口岸數量少，加上口岸貨物裝換、轉運和倉儲能力嚴重不足，導致鐵路運輸長期處于超負荷狀態；航空方面，截至2024年10月16日二連浩特航空口岸通過國家驗收并正式對外開放，內蒙古擁有了6個航空口岸，但未獲得國家民航專項資金支持。

二是對綜合保稅區和國際物流園等口岸工業園區建設投入不足。截至2024年，內蒙古共建成滿洲里、鄂爾多斯和呼和浩特3個綜合保稅區，保稅區內主要涵蓋保稅倉儲、現代物流、保稅加工和國際貿易四大產業，但由于容易受到債務化解和金融風險防控等措施的制約，保稅區建設資金短缺，發展進度緩慢。

三是國際物流園建設能夠提升口岸加工制造產業鏈中鐵路運輸、多聯運輸的能力，是促進口岸實現內外循環和地區實現國內國際雙循環的重要集散地。由于地方財政投入不足，園區內供水、排水、電力等市政配套設施建設遲緩，功能難以發揮。

（四）地方經濟發展對口岸經濟的支撐作用不足

各邊境口岸的發展模式依舊以代理貿易為主，發揮著貨物集散地的功能，貿易模式在短期內轉型困難，使得地方經濟對口岸經濟發展的產業支撐力度不足；各邊境口岸地區對發展口岸旅游、口岸金融和口岸綜合保稅區等的相關配套設施建設投入不足，難以擴大口岸業務的承載能力，對當地消費水平提升的能力非常有限。

三、雙循環背景下內蒙古泛口岸經濟發展的對策建議

（一）轉變口岸經濟發展觀念，做好泛口岸經濟定位

泛口岸經濟就是以口岸與腹地經濟、通道經濟協同發展為理念，集經濟、貿易、物流、加工制造、服務業多領域一體化發展的經濟模式，要打破以往以貨物和人員進出為主的經濟通道模式，通過口岸集聚和輻射效應的發揮，提升口岸價值。發展泛口岸經濟要綜合考量口岸節點能夠輻射和聯結經濟發展的范圍，可以打破行政區劃對口岸經濟做好定位，如作為中歐班列東通道的滿洲里口岸，應按照“鏈接俄蒙、輻射蒙東、融入東北、服務全國”的目標進行規劃，著力打造面向東北亞的現代化綜合物流樞紐。發展泛口岸經濟，要按照區位總體定位，按照口岸特點對口岸功能進行差異化定位，進一步優化口岸資源配置。東部以滿洲里為中心開展國際貿易和加工，中部以二連浩特—集寧為中心進行中轉服務和發展制造業，西部以策克為樞紐進行資源進口加工。

（二）加強口岸與腹地及中心城市的經濟協同發展，有序承接國內產業轉移

要將口岸主要交通設施能鏈接的人口和產業集聚的城市視作經濟中心、將口岸所在旗市作為經濟腹地，將口岸能夠輻射和連接起來的范圍視作經濟網絡，即以口岸為節點和紐帶構成一個完整的經濟區。通過加強各口岸的交通及其他基礎設施，實現與經濟中心城市和經濟腹地的“硬聯通”，將經濟中心城市作為核心區，將口岸進口貨物作為腹地和經濟網絡生產加工的資源基礎，形成口岸、腹地和經濟網絡間產業發展的“軟銜接”，進而將口岸作為“經濟雙循環”發展的節點，實現口岸、腹地、中心城市和經濟網絡互動發展的“深融合”格局。如建設中歐班列集拼集散中心，能打通以滿洲里-通遼為口岸樞紐的內蒙古聯系我國東北經濟腹地的經濟網絡；通過推動二連浩特-扎門烏德經濟合作區建設，能貫通以二連浩特-烏蘭察布為口岸樞紐的內蒙古中部地區聯接我國華北經濟腹地的經濟網絡；通過能源和礦產品的進出口加工與物流國際合作，聯通以策克和甘其毛都口岸為樞紐的內蒙古西部地區與天津等港口的戰略合作，從而開拓內蒙古礦物能源的出海通道。

（三）主動對接國家雙循環發展戰略，提升口岸產業體系

一是加強與俄羅斯和蒙古國的經貿合作。首先，應鼓勵中資企業在蒙俄兩國進行境內投資，開發農牧業資源并進行初步生產加工，再將初加工產品運輸到中蒙俄邊境口岸進行深加工，將精深加工產品投放到國內外市場。其次，擴大俄蒙進口商品種類及數量，通過開展大宗商品國際物流組織、多式聯運、跨境交易結算和精深加工，讓內蒙古參與產業分工并分享第二第三產業的利潤，實現高端產業鏈真正落地內蒙古，形成暢通內外循環的完整產業鏈條。再次，整合口岸要素資源，結合內蒙古各口岸資源稟賦優勢和特點，逐漸推進國際樞紐服務中心建設的進程，充分發揮口岸的樞紐功能的輻射作用。

二是深化國內區域合作。利用中歐班列的通道功能和內蒙古內聯8省的區位優勢，加強與京津冀、長三角和粵港澳地區的聯系與合作，融入哈長城市群、遼中南城市群和關中平原城市群的區域合作，吸引發達地區優質生產要素，實現借力發展；推動“蒙字號”優質產品走向國內外市場；加大招商引資力度，建設承接產業轉移示范區，特別要注重承接鼓勵類產業，鼓勵與其他省區市、沿海港口共建產業園區。

三是推進呼倫貝爾中俄蒙合作先導區建設。促進三國在農業、礦業、文化和旅游等領域的深度合作，形成互利共贏的產業鏈條。加強烏蘭察布門戶樞紐城市建設，打造產業園區，吸引高新技術企業和傳統產業升級。建設跨境電子商務綜合試驗區和內蒙古自由貿易試驗區。

（四）著力推進國際國內通道“硬聯通”，加強基礎設施建設

“硬聯通”不僅要加強口岸輻射的腹地和中心城市之間的基礎設施建設，還要加強通過口岸聯接的國內外綜合交通網絡建設。一是加快公路、鐵路乃至航空等國際國內運輸通道建設。在自治區“四橫十二縱”綜合運輸通道形成的基礎上，進一步加強融入毗領的蒙古國和俄羅斯的向北通道建設。同時也要加強融入東北經濟圈、華北經濟圈以及長三角、粵港澳地區的通道建設。多方發力積極融入西部陸海新通道，構建北疆國際物流港。公路方面，加快綏滿高速和通往寧夏的榮烏高速公路通道建設，增開滿洲里至俄羅斯、蒙古國等毗鄰地區主要城市國際公路建設，支持俄蒙修建公路對接我方口岸；鐵路方面，積極推進包銀和集大原高鐵等重點項目建設和中歐班列運行保障能力建設等；航空方面，支持鼓勵航空公司配合跨境電商業務，增開國際國內航線發展航空貨運。二是繼續完善口岸基礎設施建設，加強口岸的“數智化”建設和中俄口岸的“三互”通關改革。

（五）加大政府支持力度，強化人力資本建設

國家和地區的發展離不開人才的儲備和人力資本的建設。凡有條件在內蒙古就地加工轉化的能源、資源開發利用項目，支持在當地優先布局建設并優先審批核準。鼓勵落地在內蒙古的新建企業在當地注冊。人力資本建設方面，一是建立健全體制機制。因地制宜選拔和培養一批高素質專業化干部隊伍；給予工資待遇傾斜政策，鼓勵引導科技人員、教師、醫護人員和公務員等高素質服務人員扎根口岸地區和腹地城市；鼓勵企事業高級專門人才在內蒙古口岸及其腹地城市兼職并獲得合法報酬。二是樹立人才資本觀念。充分發揮內蒙古自治區中俄蒙合作研究院和內蒙古大學以及內蒙古財經大學研究平臺的作用，為自治區向北開放的體制機制創新做好決策參考。鼓勵高校拓展國內國際合作，加強物流、外貿和翻譯等方面高端智庫建設，通過合作舉辦展覽會、博覽會、學術會議和文體賽事等措施強化中蒙俄文化合作交流，促進三國文化和情感交流，逐步實現民心相通。

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（作者單位：內蒙古財經大學商務學院）

責任編輯：康偉