上海市?；攫B老機構服務收費政策分析

彭冰姿

（上海師范大學 上海 200233）

一、引言

隨著經濟的發展、科學技術的成熟、人口生育觀念的變化，我國老年人口數量日益增加，養老問題的緊迫性、重要性日趨凸顯。上海作為全國人口老齡化最早、老齡化程度最高的城市，截至2022 年，戶籍老年人總量達到1505.19 萬，60 歲及以上老年人口占據總人口的36.8%，65 歲及以上老年人口占據總人口的28.2%。依據《2022年上海市養老服務綜合統計監測報告》，上海市共有729家養老機構，公建公營和公建民營養老機構達384 家，占比52.7%。

為貫徹落實國務院的相關意見、促進地方養老服務行業的蓬勃發展，上海市率先提出了“?；攫B老機構”這一概念名詞。2014 年出臺《上海市人民政府關于加快發展養老服務業推進社會養老服務體系建設的實施意見》，首次提出“區分?；痉懂?、其他養老機構的定價形式，制定養老機構服務收費辦法。養老機構收費實行市、區縣兩級管理?！背醪酱_立了對上海市養老機構服務收費實施分類管理的基本構想。

二、邏輯框架

目前我國學界對養老機構的定價機制及價格管理存在一定的探討，但還是存有很大的上升空間。張慶偉認為可以通過科學確定成本核算體系、引入競爭機制、采用機構等級評定制度和鼓勵民眾參與定價四個方面制定養老機構收費標準。[1]施毓風等人則探討了上海市公辦養老機構服務定價存在的問題，包括成本核算不太科學、定價調整機制不太規范。[2]本文從政策分析視角切入，探討上海市?；攫B老機構服務收費政策內容的演變及實施的效果。謝明認為，盡管政策分析并沒有統一固定的程序與模式，但對其過程與步驟的研究，可以為我們提供政策分析的一些指導性原則。具體而言，政策分析的過程及步驟包括托馬斯·戴伊的三段式分析，卡爾·帕頓和大衛·沙維奇的快速分析，威廉·鄧恩的五步驟分析，尤金·鮑爾道奇的八重路徑等。[3]托馬斯·戴伊所謂公共政策就是政府選擇做的或選擇不做的事情。[4]本文的邏輯框架建立于戴伊的三段式分析基礎之上，從描述、解釋、評估三方面對上海市保基本養老機構服務收費調價政策進行宏觀層面的梳理與剖析，即試圖回答上海市?；攫B老機構服務收費調價政策是什么？為什么要制定這類政策？政策所產生的影響是什么？通過三段式分析，一是要描述政策，得知政府在這類領域的舉措，二是要探究原因，即將政策作為因變量去發掘其實施的動力，三是要分析政策結果，即將政策作為自變量理清政策的實施給社會帶來的變化。

三、三段式分析的具體步驟及應用

（一）描述政策：政策內容

隨著政策的演變，?；攫B老機構的定義也在一定程度上發生著變化，從2015 年的“?；攫B老機構是指與本市經濟社會發展水平相適應、提供基本養老服務、滿足老年人基本養老服務需求的養老機構”過渡為2022年的“主要為失能、認知障礙及其他特殊困難的老年人提供全日集中住宿和照料護理服務、滿足老年人基本養老服務需求的機構或床位”，從供給對象、服務特點兩方面更加突出了?；攫B老機構的兜底性。

在服務價格收費方面，從2014 年的《上海市養老機構條例》到2021 年的《上海市養老服務條例》，均由上海市人民代表大會及其常務委員會頒布實施，具有地方層面的最高效力。文本內容方面，關于上海市養老機構服務收費的內容越來越具體化、可操作化、標準化，由“按規定執行”“公示收費標準”這些寬泛的詞語逐步過渡為“收費標準根據養老服務機構的經營性質、設施設備條件、服務質量、服務成本等因素確定”這種具象化、有明細條目的規定。

在這期間，上海市民政局和上海市發展和改革委員會還針對養老機構服務收費出臺了專門的管理辦法：《上海市養老機構服務收費管理暫行辦法》、《上海市養老機構服務收費管理辦法》（滬發改價費〔2016〕1 號）以及現行的《上海市養老機構服務收費管理辦法》（滬發改〔2021〕3 號），見表1。這個層面的政策文件效力不及地方法規，但也具有一定的強制性，通過梳理這些政策文件，可以發現：上海市政府職能部門提出養老機構服務收費實行分類、分級、分層管理的方式。分類方面，保基本養老機構的基本養老服務實行政府定價或政府指導價，其余收費實行市場調節價；分級方面，?；攫B老機構收費實行市、區（縣）兩級管理；分層方面，按照入住老年人及其家屬的要求提供個性化項目服務收費。21 年的《上海市養老機構服務收費管理辦法》優化了?；攫B老機構的定價流程，并提出了“優質優價”的要求，但具體實現方式尚未明確?！渡虾Ｊ斜；攫B老機構（床位）管理辦法》進一步解釋了養老機構服務收費原則中“考慮老年人承受能力”，即?；攫B老機構床位收費應結合老年人平均養老金或養老保險水平。

區級層面，2016 年版的價格管理辦法出臺以后，長寧區、嘉定區、金山區、奉賢區、松江區、閔行區、黃浦區、徐匯區也積極出臺了區養老機構服務收費管理實施細則。在21 年新辦法出臺前，4 月14 日，奉賢區首先出臺了《關于調整本區?；攫B老機構基本服務收費標準的通知》（滬奉發改〔2021〕14 號），調整了保基本養老機構基本服務收費標準，比如規定三級養老機構二人房床位費每床每月2100 元，四人房1300 元，遵循了質價相符原則。

（二）解釋政策：政策背景及目標

隨著經濟的發展，人們對養老服務需求越加多元化，對養老服務質量越加高要求，不再局限于“老有所醫”“老有所養”，甚至對“老有所學”“老有所娛”精神層面有著更高的期盼。在人口結構的變化下，越來越多的家庭由復合型演變成“4-2-1”核心家庭結構，這對老年人家庭照料的資源造成復雜沖擊，也給家庭照料者帶來了巨大壓力。經濟、社會等政策環境的變化加速了養老服務機構硬件設施的建設，上海市政府已連續20 年將床位建設列入市政府實事項目，出臺養老機構床位建設的剛性指標。

從建設保基本養老機構，到確定?；攫B老機構名錄，再到價格、運營等多方面的規范化管理，體現了政策的演進與變遷，其背后折射的是上海市政府始終以人為本的服務理念。公共政策的出發點是為了解決公共問題，維護公共利益，一系列的有關上海市保基本養老機構服務收費調價政策則充分圍繞價格這一靈敏的信號，為的是規范養老機構服務收費行為，將社會資源進行合理分配，維護入住老人和養老機構的合法權益，保證養老機構有序發展，從而促進上海市養老服務事業高質量發展，實現公共利益及社會服務的良性生態環境。相關的政策文件的相繼出臺成為地方政府公共服務在不同階段的服務“痕跡”。

（三）評估政策：對相關行為者的影響

本文將從供方——?；攫B老機構、需方——消費者（主要指老年人及其代理人）及政府三方直接相關的主體角度，對實施一系列?；攫B老機構服務收費調價政策所帶來的影響進行解讀，對于政策間接影響的主體、衍生或催生的事物不作探討。

1.對供方的影響?，F行具體化、規范化的收費機制引導了保基本養老機構積極規范服務行為、控制成本而達到自身良性運作，在一定程度上緩解了供方和需方的矛盾。截至2023 年6 月底，上海市保基本養老機構（床位）共有520 家，其對養老機構整體服務收費市場價格起著示范和引導的作用。

2.對需方的影響。上海市?；攫B老機構服務收費政策所涉及的服務項目之多，除了對保基本養老機構基本服務收費如床位費、護理費做了具體規定，還增加了對個性化服務及認知障礙照護服務的收費規定，滿足了入住老年人不同層次的服務需求。從服務收費調價執行層面來看，保基本機構的價格調整活動往往都是從與入住老人的溝通開始，需要獲得一定比例入住老人的同意。由于養老服務的特殊性，前期溝通工作往往也包括入住老人的家屬，這一舉措保障了價格的相對穩定以及老年人及其家屬的知情權和選擇權。

3.對政府的影響。收費辦法為各區縣根據自身的現實情況而實施具體細則保留了空間，激發了各區探索實踐的積極性。從“十三五”期間出臺細則和具體實踐對比來看，各行政區都有積極出臺細則或探索實踐：如松江新建機構較多，對具體分級進行了指導價；而黃浦區?；敬参簧佟C構規模不大，未出臺具體細則但采取了統一指導均價的形式。此外，將個性化服務項目內容交由?；攫B老機構制定，劃清了政府責任的邊界。

但同時，現行由政府定價或政府指導價的“分類”管理方式、歷史成本定價方式等也帶來一些亟待解決的問題。其一，“高補貼、低價格”政策下的公共養老機構提供的養老服務“物美價廉”，[5]一些經濟較好的自理老人隱瞞真實身體狀況而入住高檔的公辦養老機構，引發政府政策補貼的錯位。其二，“申請-核準”式調價機制導致保基本養老機構調價周期長、成本核算的成本高，一定程度上抑制了機構的運營活力，還有可能加重機構負責人的工作負擔和心理疲勞。其三，養老護理員往往成為?；攫B老機構成本中的可變成本轉嫁的對象，體現為整體工資待遇不高。低工資待遇使得養老護理人才流失速度快，也就導致養老服務水平的質量跟不上。

綜上，現行上海市保基本養老機構服務收費政策對老年人入住需求的滿足、?；緳C構運行效率、養老護理員的工資待遇等均帶來了一定的問題。

四、完善上海市現行?；攫B老機構服務收費政策的建議

一要繼續完善?；攫B老機構相關管理政策。一方面，在入住評估管理制度方面，除了對老年人入住前進行嚴格的照護等級評估程序之外，還要提前告知老年人在入住后的一段時間內可能會再次進行照護等級評估，以防范評估“尋租”。另一方面，擴大“政策找人”的服務范圍，繼續探索從“補供方”到“補需方”的轉變，完善養老服務補貼“跟人走”的措施以方便老人將政策補貼款用于購買機構服務，重視街道（鄉鎮）公辦養老機構的轉型等。[6]此外，上海市缺少?；攫B老機構服務收費定價成本監審方面的政策，后續可從成本監審應當遵循的原則、審核標準和依據、不得列入定價成本的費用等方面出臺相關政策。[7]

二要探索一套以成本為基礎的、對成本敏感、動態的養老服務收費價格聯動機制。一方面，建立?；攫B老機構服務收費價格聯動機制。例如護理費收費標準可與社會平均工資漲幅掛鉤建立動態調整機制。[8]也可借鑒其他公用事業價格聯動機制研究經驗與成果。另一方面，養老服務在市場經濟發達國家有比較成熟的經驗[9]，借鑒西方國家的價格管理方式也有一定的意義。可先由相關領域的專家先進行方案測算及可行性評估，再分散到地方?；攫B老機構進行試點。

三要加強養老護理員人才隊伍建設。一方面，加大財政投入力度，繼續組織養老護理技能競賽，表彰評選“最美護理員”等從物質保障和心理支撐兩層面建立老年護理人才引進、培養、激勵的長效支持機制。另一方面，推動校企合作，鼓勵更多具有養老服務專業學科背景、擁有相應職業技術才能的青年學生投身養老服務事業，為上海市養老服務事業增添新鮮血液。此外，還可以從線上和線下兩方面為養老護理員開辟勞動申訴平臺，保障他們在與養老機構進行談判時作為弱勢一方的權利。

五、結語

公共政策及社會政策以問題為導向，本文在厘清上海市現行?；攫B老機構服務收費調價政策取得一定成效的同時，明晰了其背后可能引發或已存在的現實問題，認為政府部門應采取新的舉措以適應現實環境、優化現行政策文件。此外，本文還存在一定的不足，在政策評估所產生的影響方面，只是通過質性的語言描述籠統地歸納了政策實施后的成效與問題，并未對實施后果進行精確計算分析。針對地區政策的分析，有待從多維度、多環節進行全方位的剖析與驗證。