中國財政監督史制度變遷

財政隨著國家的產生而產生。朝代更迭，財政制度也相應做出了調整，社會演變是財政制度轉變的根本動因，財政制度的轉變又是社會演變在國家治理領域的反映。了解財政監督史從雛形階段、發展階段、完善階段、成熟階段的整體演進過程，有助于與時俱進健全和完善現代財政監督制度，拓展監督主體，豐富監督內容，提升監督效果，穩扎穩打地走出一條獨具中國特色的財政監督之路，從而更好地發揮財政在國家治理中基礎性和支柱性的作用。

一、引言

習近平總書記在黨的二十大報告中全面論述了“中國式現代化”的中國特色和本質要求等重大問題，中國式現代化對我國現代財政制度建設提出了新的要求和考驗。

財政監督作為財政制度的重要組成部分，有狹義和廣義之分。狹義的財政監督是特定的監督主體（一般是財政部門的專門組織）對財政資金在各環節的支出數額及所能帶來的經濟利益、社會利益進行督察、處理和落實改進的活動。廣義財政監督的監督主體范圍更大，不僅包括政府有關部門，還包括單位內部的自我監督和人民群眾的廣泛監督。財政監督主要表現為收入階段、預算階段和支出階段對資金分配的監管。

以史為鑒，分析不同朝代下財政監督與所處社會制度的聯系，從中把握具有借鑒意義的財政監督經驗，甄別不同財政監督政策給社會帶來的辯證影響，深度挖掘中國財政監督史的當代價值，對于完善現代財政制度，契合財稅制度改革具有重大的意義。

二、財政監督雛形階段

（一）堯舜禹時期

堯舜禹時期是我國氏族部落興起的重要歷史階段，有部落就有首領，有首領就有管理，在管理中應運而生的就是監督。

從《史記·五帝本紀》中“置左右大監，監于萬國”[1]可知，黃帝設置左右大監，由他們代黃帝監察各諸侯國。在舜帝執掌部落時期，“象以典刑，流宥五刑，鞭作官刑，撲作教刑，金作贖刑，眚災過，赦；怙終賊，刑。”[2]初步建立了一套刑法，用鞭打作為官吏失職后的刑罰；廣納言官，如實向舜帝報告各地情況，還設立了官員任用機制，每三年考察一次政績，考察三次后，罷免昏庸的官員。

因此，在堯舜禹這一氏族部落時期，部落首領就意識到了財政監督的重要性。

（二）周王朝——宰夫、司會

周王朝是華夏民族的第一個大發展時期也是傳統文化的重要形成時期，在這一時期，社會成員進行劃分形成了各個階層，為了使各階層人民各行其職，周王朝建立了較為嚴密的財政監督制度。

從《周禮·天官·宰夫》“宰夫之職掌治朝之灋，以正王及三公六卿大夫羣吏之位，掌其禁令。”[3]可知宰夫的職責，就是掌管有關治朝的法令，以規正群吏，監察他們是否違反禁令。“歲終，則令群吏正歲會。月終，則令正月要。旬終，則令正日成，而以考其治。治不以時舉者，以告而誅之。”[4]命令官吏們總結確定會計文書用以考核官吏們的政績，政令不按時施行的，就報告冢宰加以責罰。獎懲機制和會計文書的建立是財政監督的進步，不僅可以調動各官府的積極性、約束各官府的財政行為，更維護了周王朝的統治。

同時周王朝設立了司會掌管財務，“掌國之官府、郊野、縣都之百物財用。凡在書契、版圖者之貳，以逆群吏之治而聽其會計。以參互考日成，以月要考月成，以歲會考歲成，以周知四國之治，以詔王及冢宰廢置。”司會監督各級官府的財物開支賬簿，根據各級官吏呈報的政績加以考核，評判他們的會計文書。根據文書考察相應時間段的情況，以協助王和冢宰決定對他們的處理。

至此，財政監督制度初具雛形。

三、財政監督發展階段

（一）秦王朝時期——御史大夫、上計制度

秦王朝是中國歷史上第一個大一統王朝，為了適應大一統國家的需要，秦王朝任命三公中的御史大夫為秦朝最高的監察官和審計官，負責監察百官和財政，監督和審計職責同屬一個組織承擔，也是財政監督機制的進步；不僅如此，秦王朝的財政監督還延伸到了地方郡縣政府，稱為監御史和監察史。秦王朝在中央集權的制度下形成的嚴密的監察網絡——御史組織系統，加強了中央對于財政的控制，也就是說中央集權制度為財政監督帶來了便利。

上計制度在秦王朝完善嚴密的御史組織系統中發揮著重要的監督作用，《睡虎地秦墓竹簡·秦律》中《倉律》用法律的形式對財政監督予以明確：官吏的經濟政績、財政財務和財經法紀的審計都在上計制度的定期考核之中，上計制度使得財政監督與法律的關系更加密切。

秦王朝的財政監督制度也為后續王朝提供了可借鑒的經驗。

（二）兩漢時期——御史中丞、刺史及上計制度

漢朝是歷史上第一個黃金時期，也是當時世界上最先進的文明及強大帝國。漢代的歷任統治者更加注重對財政經濟的管理和控制，也形成了相較于秦王朝更嚴密財政監察機制。

漢承秦制，上計制度被完整地傳承下來，同時完善了中央和地方財政監督的傳導機制，進一步加強了王權思想。西漢中央的監察任務主要由御史大夫的屬官—御史中丞承擔，地方的監察任務則由中央派遣的監御史承擔，行使監察、審計的職權。東漢時期，御史臺和憲臺是中央專門的監察機構，在地方監察事務中，設立刺史，負責考察官吏的政績，審核郡縣的財賦。

由此，財政制度在兩漢時期得到了進一步的發展。

四、財政監督完善階段

（一）唐王朝——比部和御史

唐朝國力強盛、疆域遼闊，在各方面均達到了很高的成就，是當時世界經濟文化的交流中心，也是中國歷史上最強盛的時代之一。

在這一時期，唐王朝用四個舉措使得財政監督發展得更為完善，為后世的監督工作起到了典范作用。一是在刑部下設了比部，進行獨立的財政監督，在財政支出的監督方面也有了明確的條文；二是監督的方法更加合理：設立御史分巡分查制度，督察范圍擴展至縣級官吏，并明確監督的范圍延伸到了經濟領域；三是互相監督機制的確立：尚書省和御史臺官員相互監督，執法者成為被監督者，監督者同時也是執法者，避免了官官相護破壞政治生態，維護了吏治的清明，也促進了唐王朝的繁榮。四是法律規范相對完善，頒布中國歷史上第一部專門的行政法典—《唐六典》。這部法典詳細周密地規定了行政管理的原則、行政機構的體制等諸多方面的內容，在中國歷史上第一次以法典的形式為行政監督提供了最完備的法律依據。

（二）明清時期——都察院、六科給事中以及戶部清吏司

明清時期實現了中國古代歷史上第三次大一統，君主專制統治空前強化并達到頂峰，統一的多民族國家進一步鞏固、社會經濟的迅速發展使得財政監督進一步完善。同時由于明清時期腐敗頻發，明清的君主更加注重對地方的財政監察。

明廢元制，以都察院替代御史臺，并下設十三道監察御史，不僅審查中央財計工作，查處重大經濟違法案件；還經常代替皇帝出巡地方進行審查，在履行職能時直接對皇帝負責。六科給事中是對中央六部的財政監督，雖品級不高但擁有參政議政和監察彈劾文武百官以及各部門執行經濟政策的權力。對于賬簿的審計監督方面，設置戶部十三清司，對各地上報的財稅統計報告進行集中審核，發現問題后撤銷駁回，對存在貪污的現象交由都察院辦理，都察院的監察御史又對戶部的十三清司進行考核和監督，形成了相互制約、相輔相成的閉環制度，加之初具成效的決算制度，促成了明初期吏治的昌明。

清朝基本沿襲了明朝的財政監督制度，并修訂了《欽定臺規》，作為中國古代財政監督史上最為完善的一部監察法典，它對審計監察做出了細致的規定，在法律保證的前提下，財政監督體制也日趨發展。

五、財政監督成熟階段

（一）1949年—1978年：計劃經濟時期

新中國成立初期百廢待興，財政監督制度也在初步探索的階段，主要呈現以下幾個特點：一是在建國初期，積極改善財政管理變成了財政監督的主要工作，挖掘具有收入潛力可持續發展的行業、在經濟有效運行中維護財經紀律、防范財政風險；二是通過財政駐廠員制度，監督企業財務收支的合規性，督促其按時足額繳納稅款和利潤，加強財務管理和經濟核算以及貫徹執行中央政策和相關制度的情況。三是監督方式以行政監督為主，采取內部監督與群眾監督相結合的方式，并且十分注重監督制度建設，以防止財政上的浪費。

（二）1978年—1993年：改革開放初期

1978年，為更好地適應市場經濟體制，財政監督政策也隨之進行了調整和優化。首先通過財政部及各省市重建財政監督專職機構，清理了財政的浪費問題，肅清了混亂的財政管理制度，對監督過程中查處的款項用到了當時國家最迫切的地方；其次恢復財政駐廠員制度，不僅為中央挽回了損失，還在實踐過程中也總結出了大量的財政監督經驗和加強宏觀調控的基礎信息；最后，我國進行了持續十三年之久的稅收財務物價大檢查，這是財政監督過程中的重要演變形式，遏制了由于改革開放以來各種破壞經濟秩序的不良現象，有力地肅清了國家法紀，防止了國有資產流失，確保了財政管理工作有效運行。

（三）1994年—1998年：分稅制改革后

1994年我國進行的分稅制改革，是新中國建立以來影響范圍最大、反響最強的一次財政改革，這次改革中明確了央地關系，合理劃分了中央財政和地方財政之間的分配關系，稅收制度也進一步得到了改革和完善，財政監督工作也進入了新的發展階段。簡并機構提升了行政效率，新成立的財政監督司整合了駐廠員、大檢辦的職責，綜合了監督力量；并在各地設立財政監察專員辦，強化了中央和地方的監督職能。1994年《中華人民共和國預算法》正式通過實施，以法律的形式規范了政府的收支行為，加大了財政監督的強制性，也是監督重點由收入轉向收支并舉的重要舉措，確保經濟社會平穩健康發展。

（四）1998年—2011年：公共財政下的發展階段

21世紀以來，我國經濟飛速發展，各項制度不斷完善優化，財政管理工作的重點內容便是推進公共財政體系的建設。“黨中央提出了建立事前審核、事中監控和事后稽核相結合的中央財政收支日常監管機制，減少具體審批事項，逐步由檢查型監督向管理型監督轉變。2007年，全面實施政府收支分類改革，有利于政府預算透明度的提高。2011年，把財政性資金統一納入預算管理，加強對財政性資金的全面監督管理。”[5]這一時期為適應全球信息化浪潮，提高政府管理的現代化水平，我國開始建設“金財工程”。“以信息化手段為支撐，以細化的部門預算為基礎，如實記載每一筆財政資金的收支細況，讓賬目更透明、管理更精細，實現財政收支全過程監管，進一步提高財政資金使用效益。”[6]

（五）2012年至今：中國式現代化階段

2017年黨的十九大報告中提出要加快建立現代財政制度，建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。財政體制的改革也催生了財政監督制度的改革。一是監督的重點從監督財政違法結果的“事后型監督”轉向了防范重大財政風險的“事前”監督：對屬地中央預算單位預算執行情況進行監控及分析預測，組織對中央重大財稅政策和專項轉移支付在屬地的執行情況進行績效評價，提出相關改進措施建議并跟蹤落實；根據財政部授權對地方政府債務實施監控，嚴控法定限額內債務風險，防控隱性債務風險，發現風險隱患及時提出改進和處理意見，并向財政部、地方人民政府反映報告；二是建立健全財政監督規章制度，先后修訂了《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國政府采購法》等相關法律，同時隨著《行政事業單位內部控制規范（試行）》的頒布，內控體系日趨完善，將在財政監督上發揮重要的作用；三是運算聯網和智慧財稅的建設，將以更科學、方便、快捷和高效的方式接受國家財政部門的監督和人民群眾的監督。

結語

分析中國財政監督史的制度變遷，總結不同時期財政監督史的優缺點和經驗，從而為我國繼續加快財政監督與績效管理立法進程、協調發揮多元主體監督合力、強化全方位與全過程的財政監督、提升整體信息化水平五個方位綜合發力，繼往開來構建具有中國特色社會主義財政監督新格局貢獻當代價值。

參考文獻：

[1] 葉青，王章莉.中國共產黨百年特色財政監督之路[J]. 財政監督，2021（14）：5-13.

[2] 張靜遠，安秀梅.財政監督評價“十三五”回顧與“十四五”展望[J].財政監督，2021（3）：20-25.

[3] 本刊編輯部.財政監督評價“十三五“”回顧：在改革創新中穩步前行[J].財政監督，2021（3）：5-12.

[4] 程麗華.貫徹落實十九屆四中全會精神做好新時期財政監督評價工作[J].中國財政，2020（1）：9-12.

[5] 馬金華，郇瑩.中國財政監督史評述及對我國財政監督改革的啟示[J].財政監督，2014（34）：5-7.

[6] 劉曉鳳.1949年-2007年中國財政監督變遷[J].地方財政研究，2008（06）：59-64.

作者簡介：

常芝微（1998-），女，山西長治人，新疆財經大學財政稅務學院碩士研究生，研究方向：稅收理論與政策。