政府審計PPP 模式建設項目問題不容忽視

朱廣棟 劉強

本文以某區域水生態環境治理工程 PPP 項目的專項審計實例，研究PPP模式權責關系下政府審計的目標、內容和方法及存在的問題，提出審計研究不足和展望，為 PPP 模式建設項目探尋審計有效途徑。

某區域水生態環境治理工程PPP項目采用政府和社會資本合作模式，政府指定某部門作為甲方代表，通過公開招標，由A股份有限公司及所屬3家子公司組成的聯合體中標后成為本項目社會資本方簽訂合同。項目為15年的合作期，其中1年建設期、14年運營期，計劃投資57億元，并注冊成立B環境治理有限公司，其中政府出資5%，計劃2019年5月開工，2020年4月完工。運營內容為本項目涉及污水處理收費、調水工程等進行經營維護并獲取相應收入。合作期內，由各方共同出資組建項目公司組織實施，通過污水處理費、調水出讓收入、政府缺口補助等收入，社會投資方收回投資成本并獲取利潤，合作到期后，設施無償移交給地方政府。

政府審計的目標研究 采用PPP模式項目政府審計目標應符合建設項目的自身特點，項目決策階段、實施階段、運營階段是密不可分的整體，各階段目標完成與否，均影響整個項目的成敗，審計目標應貫穿項目整個過程。即通過對PPP項目決策階段、實施階段、運營階段全過程的審計監督，確保項目決策科學、質量保障、價格公允、運營績效良好，社會服務水平提高、財政風險可控，維護和保障政府及合作方正當權利，推動PPP項目運作規范、健康發展的審計目標。

審計的內容和方法及存在的問題 首先，在決策階段（即PPP項目入庫階段）。采用PPP模式的項目主要為地方政府建設市場化較高的公益項目，由于投資金額大、周期長、有一定的價格靈活機制，財政短期無法承擔支出所采取的模式。項目必須通過“兩評一案”的評審后，即物有所值評價、財政承受能力論證要求，并編制通過《PPP項目實施方案》后，才可按PPP模式進行項目入庫準備。另外，對土地征拆、環境影響評價、特許經營權的恰當性和可實現風險作出客觀判斷。

問題1：科研報告論證不科學、深度不到位，項目為入庫而入庫，項目設計為達到入庫條件人為進行包裝，在實際建設中難以達到預期，由政府為項目投資建設運營風險進行買單。問題2：科研報告論證不科學、深度不到位，設計追求理想化狀態，在具體施工過程中由于各種因素難以施工，項目建設規模和建設內容變化巨大。問題3：前期實施方案調研不充分，土地性質不符合項目要求，導致項目后期無法實施。問題4：虛報建設子項目。

其次，在實施階段。第一，PPP審計項目被審計單位主體研究。因為PPP項目運作模式不同于政府傳統投資建設模式，項目的投資方又是項目的建設方，還負責項目建設的管理、合同期內的運營、財務核算和管理。由于PPP項目在入庫時，方案設計項目龐大，建設內容包含多領域主體，地方政府會由多個業務主管部門或多個項目主體分別實施管理，致使審計項目被審計單位主體多元。

問題5：被審計單位主體分散，如果主體責任不明確，審計通知書中被審計對象、審計實施過程中責任認定難以把握。

第二，招標采購審計重點和問題研究。招標采購審計主要是通過公開招標，由中標單位成為合作伙伴。在項目具體實施過程中，各實施主體單位根據政府采購法及實施條例等規定，對勘察設計、監理單位、造價咨詢機構等中介機構進行采購發包。應關注招投標是否合法合規、公開透明。

問題6：將新增加的子項目直接列入原PPP項目，應招標未招標問題。問題7：招標人與投標人在招標過程中串通投標中標問題。

第三，征地拆遷方面的審計重點和問題研究。項目征地拆遷是否合法，是否存在手續未辦理或項目違規占用耕地現象，在征拆過程中改變資產評估時點，提高或者降低補償標準，損害地方財政或群眾利益的問題。

問題8：項目違規占用耕地。

第四，項目建設手續方面問題研究。在項目規劃許可、環境評估、設計審查、施工許可等建設手續還沒有通過前，工程提前上馬，在調整過程中出現建設變更甚至拆除重建、損失浪費的問題。

問題9：項目前期手續不全，擅自開工建設。

第五，施工過程中問題研究。施工階段首先將計劃施工進度情況作為關注的重點，項目未能按期完工或施工受阻等會使項目預期大打折扣。其二是將項目的質量、安全生產作為關注的重點，重點關注工程不按圖紙施工、少施工、已施工工程偷工減料等問題。其三是將工程造價和成本控制作為審計控制的重點和核心。

問題10：增加或變更占批復工程費用的10%，原審批部門未作出重新審批。問題11：工程違法分包問題。問題12：.施工單位多計工程款。問題13：管理人員偷梁換柱，現場人員與中標人員不相符，管理質量難以掌控。問題14：施工現場管理不到位。問題15：采購金額增幅較大，未重新公開招標，直接補充簽訂合同。問題16：未按合同約定計算各項費用，超額支付。問題17：未按合同約定及時支付工程款。問題18：工程竣工結算審定不及時。問題19：項目工程竣工驗收資料未完善。

最后，在運營階段。運營階段的審計，主要是關注是否達到預期社會效益和經濟效益，項目公司核算真實、收費和取得政府補貼合法，預防社會資金借PPP名目提高社會服務成本和高額利潤，造成財政資金損失浪費，從而化解財政風險。

采用PPP模式項目從科研實施到運營整個周期漫長，審計法對PPP項目的監督2023年才正式實施，審計監督還不夠規范，本文僅從一個項目發現的問題進行研究，問題研究還不夠完整、全面，有的問題還不夠具有代表性，項目運營還處于初期，運營階段的問題還研究得比較膚淺。以下方面問題還需進一步研究：

PPP項目總承包部及聯合體施工項目部的財務審計問題 項目的資金核算流程為由聯合體各方共同出資組建項目公司負責資金的籌集、核算和合同期內的經營運作，但在建設期內，各項工程費用由項目公司按工程結算進度支付給項目總承包部，總承包部再將資金按工程量支付給聯合體各具體施工單位。目前，僅對項目公司進行了審計。

政府投資績效審計處于兩難地位 在PPP模式下，政府與社會資本的實現目標不同，政府以維護公共利益為目標，對建設項目進度、質量、投資利潤重點關注，社會資本方以投資收益為主要關注點。雙方在合作談判過程中政府反而成了“弱勢群體”，在利益博弈中作出退讓，甚至簽訂政府財政兜底的約定。因為如果沒有好的投資收益，是難以吸引社會投資方的；但項目經營失敗對社會公眾利益的侵害，最終還得由政府買單。如何做到既能與社會投資方合作成功，又能達到風險共擔、合作共贏的目標？這是個問題。

作者單位：泰安市審計指導服務中心