內蒙古草畜平衡政策對農牧民生計的影響研究

成姝榮,張文娟,郭秀艷,王浩然

(1.內蒙古財經大學 資源與環境經濟學院,內蒙古 呼和浩特 010070;2.內蒙古財經大學 學報編輯部,內蒙古 呼和浩特 010070)

一、引言

我國草原退化日益突出,其主要原因是草場超載。目前,內蒙古、四川、西藏、甘肅、青海、新疆六大草原省區,牛、羊的飼養總量分別約為1978年的2倍和3倍。由于被大量開墾和征占用,草原面積不斷萎縮,草原質量不斷降低,使得草原的載畜壓力持續加大,嚴重時家畜超載率在36%以上。與草原類型大體相似的鄰國蒙古國比較,內蒙古自治區單位面積的實際載畜量約為蒙古國的2.8倍,草原長期超載致植物高度、蓋度、產量下降,地表裸露和沙化加劇,鼠蟲病害多發,生物多樣性降低。

草畜平衡制度是實施草原保護的重要制度,其核心是堅持以草定畜,對草地植被修復、生態保護和牧民生計都有著決定性影響,是完善國家生態補助機制的主要內容,更是實現草地可持續發展的關鍵手段。從2011—2019年,國家一共實行了兩期草畜平衡政策,共投入將近1500億元,涉及13個省區,600多個區縣。獎補的主要內容是圍欄禁牧、草原平衡等六個方面。補獎政策執行期間,全國草原禁牧面積達12億畝,草畜平衡面積26億畝。

草畜平衡政策的主要目標是遏制草原退化以及保護草原生態環境,實施過程會使牧民生計問題和草原環境保護之間矛盾加劇,因此如何平衡當地牧民生產生活使草畜平衡政策深入推行具有顯著的經濟意義,而提高該政策有效性的關鍵在于政策的影響因素。內蒙古實行草畜平衡的重點區域在中東部地區,赤峰市為東部中心城市,且包含高山草原和草甸草原兩大草原類型,為進一步完善草畜平衡政策,本文以赤峰市為例,探究實施草畜平衡政策對農牧民生計的作用效應及主要影響因素,找到二者平衡關系并針對性地提出政府層面和公眾層面的相關建議,推動內蒙古農牧業實現可持續發展,為全國草原牧區推行草畜平衡制度提供借鑒意義。

二、國內外研究綜述

我國草畜平衡制度在草原生態獎補政策推行后得到進一步深化,討論方向較為廣泛,畜牧業較為發達的其他國家對該制度的研究集中于載畜量和草畜平衡生態系統理論。Jones[1]等在設定載畜量相同的情況下發現,輪牧時期的家畜體重和草產量都要高于自由放牧時期。為了牧民放牧,美國政府選擇將西部聯邦的國有土地私有化[2]。隨著草原生態保護補助獎勵政策的落實,國內學者的研究成果主要圍繞效應評價[3-4]與牧民生活狀況展開[5-6]。王丹和黃季焜[7]指出實現草畜平衡在一定程度上影響牧戶非農就業生計,抑制牧區養殖大戶生產積極性。丁文強等[8]基于內蒙古632戶牧民調研數據,發現草原生態獎補政策牧民滿意度高達95.6%。但獎補政策對北方農牧交錯區種植業和非農收入影響較小[9]。維護草畜平衡主要依靠減畜行為,褚力其[10]指出在草畜平衡制度下,牧民家庭收入結構未發生質的轉型,牧民為謀生計會出現“以量抵罰”的心態,減畜行為在削弱牧民生計資本的同時,長期內也會造成草場慢性退化。陳晨等[11]比較四子王旗草原家庭牧場第一輪、第二輪草畜平衡獎勵實施效果發現,植被恢復明顯,補貼收入對牧民收入影響顯著。

草畜平衡與農牧民生計的關系在學界多有討論,以激勵效應為主。多數學者的研究結果證實草畜平衡政策可以從命令控制手段和經濟激勵手段綜合發揮作用,因此,本文假定該政策同時具備“行為控制效應與經濟結構轉型效應”[12],可以促進生態效率的提升。當前,保護草原生態環境與提高農牧民生產生活水平的矛盾日益明顯,長期內草畜平衡政策效益明顯,但短期內草畜平衡政策會對牧民生計狀況產生影響效應,因此宏觀層面結合微觀個體數據探究實施草畜平衡政策與改善牧民生計之間關系是解決以上問題的基礎和關鍵[13]。

三、研究區概況與數據來源

(一)研究區概況

2022年赤峰市國內生產總值為2148.4億元,同比增長2.0%。人均GDP達到53577元,增長2.4%。全年完成了37000公頃的營林任務。其中,人工植樹造林15000公頃,封山育林3000公頃,退化林修復19000公頃。全市有28個各種類型的自然保護區。保護區占地110.6萬公頃。赤峰市土壤共17個類型,栗鈣土是赤峰市主要的草原土壤類型,是全市面積最大的土類,占27.9%。風沙土是全市第二大土類,占23.65%。棕壤、暗棕壤、灰色森林土是赤峰市境內的主要山地土壤,占全市土壤總面積的14.5%;褐土(1.7%)、栗褐土(10.1%)是赤峰市山地森林土壤向草原土壤的過渡類型;黑土(0.032%)主要集中分布于克什克騰旗南部的熔巖臺地——塞罕壩一帶。

以赤峰市阿魯科爾沁旗為例,據內蒙古自治區赤峰市阿魯科爾沁旗人民政府印發的關于調整草畜平衡區適宜載畜量標準的通知結合當地草原監測數據,將全旗天然草原分為3個區域,分別為草原游牧區(核心區);北部地區(巴彥溫都爾蘇木游牧核心區以外區域、罕蘇木蘇木、坤都鎮);東南部地區(賽罕塔拉蘇木、扎嘎斯臺鎮、紹根鎮、巴拉奇如德蘇木)。經計算制定了如下措施及核算方法。第一,草畜平衡區暖季放牧適宜載畜量標準。草原游牧區(核心區)適宜載畜量標準為5.1畝天然草原飼養1個羊單位;北部地區(巴彥溫都爾蘇木游牧核心區以外、罕蘇木蘇木、坤都鎮)適宜載畜量標準為6.4畝天然草原飼養1個羊單位;東南部地區(賽罕塔拉蘇木、扎嘎斯臺鎮、紹根鎮、巴拉奇如德蘇木)適宜載畜量標準為12畝天然草原飼養1個羊單位。第二,草畜平衡區冷季放牧適宜載畜量標準。草原游牧區(核心區)適宜載畜量標準為6.5畝天然草原飼養1個羊單位;北部地區(巴彥溫都爾蘇木游牧核心區以外、罕蘇木蘇木、坤都鎮)適宜載畜量標準為8.7畝天然草原飼養1個羊單位;東南部地區(賽罕塔拉蘇木、扎嘎斯臺鎮、紹根鎮、巴拉奇如德蘇木)適宜載畜量標準為18畝天然草原飼養1個羊單位。

(二)數據來源

本文的數據來源分為個體調查數據和統計年鑒面板數據,時間跨度為2014—2019年,個體數據來源于草原牧區實地調研,面板數據來源于《內蒙古統計年鑒》和各盟市統計公報。個體調查數據用于基本描述性統計,面板數據用于DID模型(雙重差分模型)的演化。由于2019年赤峰市的牧業旗縣宣布退出貧困序列,且2017年開始試行第二輪草畜平衡政策,綜合考慮后研究2017年前后的草畜政策的影響。樣本變量的描述性統計分析如表1所示。

表1 變量描述性統計分析

據表1及受訪結果可知:85.8%受訪者在家務農且年齡均為40歲以上,55.4%的受訪者文化程度集中在初中,僅有8.5%的受訪者接受過高等教育,84.5%的受訪者認為生態環境政策執行力度適中。通過數據反映出如下問題:第一,牧區人口年齡結構不均衡,老齡化程度嚴重,主要因為年輕勞動力不愿在家務農,人口外流現象嚴重。第二,牧區受訪者受文化水平限制,對環境生態政策理解能力較差,使其常常處于被動接受的局面,導致政策執行期內部分牧民出現非理智行為。

四、實證模型構建及結果分析

(一)DID模型構建

貧困判定標準設為人均草場保有量,以平均值225畝作為界限。將人均草場保有量低于225畝的暫定為貧困牧戶,反之即為非貧困牧戶。假設A和T分別表示分組情況變量和政策實施前后變量,A0表示未受草畜平衡政策影響的非貧困牧戶,A1表示受草畜平衡政策影響的貧困牧戶,T0表示草畜平衡政策實施前牧戶的收入情況,T1表示草畜平衡政策實施后牧戶的收入情況;uit代表了隨時間變化能夠影響Y的隨機擾動項,ai是待估參數。面板數據已用PSM模型(價格敏感度測試模型)進行了分期匹配。模型如下:

Yit=a0+a1Tt+a2Ai+a3TtAi+uit

3.企業財務管理創新可以減少企業會計信息失真的現象。新經濟背景下的企業財務管理創新，可以更好地完善企業的財務管理制度，避免出現真空地帶，可以進一步強化財務會計信息，做好企業內部財務管理的監控和核查，盡可能地減少企業會計信息失真的情況。

(1)

其中,Yit為被解釋變量,代表t時期第i組被調查牧戶的觀測值。t=0和t=1分別表示基期2017年前后;T0和T1使用的數據分別為2014年與2018年的牧戶數據;i=0和i=1分別代表未受到和受到草畜平衡政策影響的非貧困牧戶與貧困牧戶。那么受到和未受到草畜平衡政策影響的非貧困牧戶與貧困牧戶的收入變動分別為:

Y11-Y10=(a0+a1+a2+a3)-(a0+a2)=

a1+a3

Y01-Y00=(a0+a1)-a0=a1

(2)

則草畜平衡政策對貧困牧戶家庭收入的凈影響程度為:

(Y11-Y10)-(Y01-Y00)=(a1+a3)-a1=a3

(3)

a3代表了草畜平衡政策對貧困牧戶家庭收入的凈影響,是文章研究的重點變量。為了控制其他因素對貧困牧戶家庭收入的影響,文章采用固定效應模型:

(4)

式中Xit是一組可觀測的影響牧民生計的控制變量,為了使統計結果更為精確,控制變量采用了2014—2019年的統計年鑒數據,內容包括了草場保有量、國內生產總值、人口密度、牲畜存欄量、產業結構(以農牧業產值占總產值比重為依據)、氣溫指數。

(二)DID模型基準回歸

被解釋變量為草場保有量和牲畜存欄量,對解釋變量設置雙重差分項,除人口密度外,其他用于差分檢驗的指標均通過了檢驗,由表2可知,產業結構與氣溫指數對被解釋變量存在顯著性影響。為檢驗草畜平衡政策對草場保有量的影響效果,運用公式(1)對DID模型進行檢驗估計,結果如表3,并采用解釋變量為牲畜存欄量的固定效用模型進行回歸分析(如表4),結果顯示,牲畜存欄量和草場保有量的交互項的系數均在1%的水平顯著為負,說明草畜平衡顯著延緩了草場保有量,對于草原的可持續能力存在正向的影響。

表2 控制變量的DID回歸結果

表3 政策交互項的DID回歸結果

表4 草場保有量,牲畜存欄量的DID估計量

(三)平行趨勢檢驗

雙重差分法有效性的前提是滿足平行趨勢假設,即若無草畜平衡政策影響,草場變化量與牧民牲畜保有量和人均收入的變化應呈反向變化趨勢。差分法基于反事實檢驗框架,通過回歸法來檢驗平行趨勢。將時間政策提前一年探究草畜保有量與牲畜存欄量的關系,見表5。表5結果顯示,草畜平衡政策實施前2年和前1年的系數分別為0.856和0.810,均不顯著,未隨時間發生系統性差異,故平行趨勢假定成立,且牲畜存欄量在1%的水平顯著成立。即草場保有量和牲畜存欄量滿足使用DID的前提條件。

表5 平行趨勢檢驗結果

五、結論與建議

(一)結論

1.進一步深入推行草畜平衡政策,對農牧民生計的正向作用明顯

根據模型檢驗結果,本文假設成立,即草畜平衡政策顯著延緩了草場保有量,有助于草原的可持續發展,對牧民生計的可持續增長有正向作用,當地政府應繼續深入推行草畜平衡制度。但由于信息不對稱的客觀存在,可能導致整體政策實施效率低下的結果。因此,在深入推行草畜平衡政策的過程中,也應注重政策信息的公開性。

2.產業結構、牧民文化程度對草畜平衡政策實施有重要影響

根據模型演化結果來看,產業結構是影響政策實施的主要因素,調整產業結構對牧民生計起正向激勵作用。通過實地調查發現,赤峰市牧區產業結構單一是由于聚居地時空跨度大、礦產資源開發殆盡、當地牧民的傳統觀念以及生態紅線的土地限制等因素影響。另外,隨著糧食產品價格增長,草價回落,部分農戶在利益的驅使下,將農田周圍荒草地和人工草地種植成糧食作物,強制改變了土地的結構性質,對生態環境造成損害。

由個體調查數據結果可知,牧民文化程度對草畜平衡政策的實施產生了負面影響。超過半數的受訪者文化程度在初中水平,受過高等教育的牧民僅有不到10%,導致部分牧民對生態保護政策理解受限,在一定程度上阻礙了政府開展草畜平衡工作的有效性。

3.季節氣候因素對農牧民收入負向影響顯著

季節氣候因素對農牧民生計影響系數較高,呈負相關。主要是由赤峰市的氣象條件與地表積溫條件決定,赤峰屬中溫帶、半干旱區,冬天長而冷,春天干燥而多風,夏天短而熱。大部分地區的年平均溫度在0至7攝氏度之間,最寒冷月份的平均溫度在零下11攝氏度左右,而極端的最低溫度達到零下27攝氏度。一方面,草地類型的不平衡引起草場超載、退化,致使牧民家庭收入水平下降。赤峰市草牧場大體可分為暖季放牧場、冷季放牧場、打草場、全年放牧場和不可利用草場等多種類型。暖季產草量高,牧草供應充足,但是暖季草場的面積只占到33%,冷季草場缺草需要更多冷季草場面積提供補充,但是冷季草場只占到18%。另一方面,氣候的急速變化使牧民無法迅速地適應并調整相應策略。年降水量的地理分布受地形影響十分明顯,不同地區差別很大,300毫米到500毫米不等。由于日照充足地表植被稀疏蒸發旺盛,年蒸發量是年降水量的6倍到8倍,致使空氣十分干燥季節性干旱嚴重。

(二)建議

1.適度放寬環境政策限制,靈活實施生態獎懲措施

實施草畜平衡政策仍對牧民生計起正向激勵作用,應當進一步推行該制度。但環境政策應與農牧民的環境行為相適應。一方面,適當放松對小牧戶、低收入牧戶的環境行政約束,完善農牧區生態環境保護和治理的生態補償政策。同時加強對隨意放牧、過載過牧的行政監督和行政處罰力度。無法預知自然因素影響的前提下,對于牧場季節的不平衡問題多利用命令手段與經濟手段相結合的方式,比如提高大牧戶在冬季超載放牧的違規成本等。而對政策落實比較好的牧戶按比例進行經濟激勵。另一方面,執行過程中采取靈活的措施以實現畜牧業的適度發展。對牧民而言,不管采取何種環境政策,畜牧業仍是主要生活收入來源,并不可能完全脫離草原和畜牧產業。例如,允許適度放牧的公益林政策、控制牲畜頭數的草畜平衡政策,體現了較強的區域性適應信號。特別是要堅持實行分散化的管理模式,“以牧民為中心”的執行理念。在此基礎上進一步完善配套措施,以彌補單一政策的不足,從而達到踐行政策與發展經濟的目標。

2.加大牧民文化教育力度,提升牧民環境素養水平

政府應重視對牧民的文化教育,利用社會媒體普及環境相關知識,提高公眾對草地可持續發展重要性的責任感。調查結果顯示,環境素質是影響綠色消費行為的深層原因。環境價值觀、環境責任感、環境行為技能,都會對牧民的生態保護意愿以及減畜養草行為產生積極的影響。所以,通過提高牧民文化程度以提升環境素養,對推動草原生態的可持續發展有著非常重要的作用。

3.重視帶頭人引領作用,促進產業多元化發展

生態環境政策執行過程中引入提升牧民能力的培訓機制,提供公平的就業環境。政策的實施首先要牧民充分理解內容與含義,只有做好充分的教育工作后,牧民才會主動配合并積極改進。一方面,由于牧民文化水平有限,常處于一種被動接受的局面,政策的制定者與接受者往往知識不對等和信息不對稱,因此需要帶頭人從中發揮引領、調和、解釋說明的作用。另一方面,由于牧區空間跨度大,文化知識的缺失造成就業的層層困境,進而形成牧區的產業結構單一的現狀,需要引領者積極與人才市場聯動,充分了解牧民的需求,為其提供適合的就業崗位,打造一批草原旅游、特色草產業等生態產業,促進牧區產業多元化發展。

4.運用現代科技手段,增強預警監測農業自然災害能力

草畜平衡存在季節性差異,可以利用科技手段實現預警監測氣候變化,提高防災救災能力。借助遙感技術加大監測力度,對異常突變氣候的遙感影像及時上報。另外,氣候北斗實時精準定位和無人機等國產高新技術可以維護草地植被生產與家畜放牧之間的動態平衡,實現草地高效合理利用、生產力提升和家畜優化管理。