旅游制度創新能否推動城市旅游經濟發展?
——來自“旅游業改革創新先行區”的例證

徐 彤,張毓利,趙 云,申軍波

(1.內蒙古大學 歷史與旅游文化學院,內蒙古 呼和浩特 010021;2.天津財經大學 商學院,天津 300222;3.桂林旅游學院 旅游管理學院,廣西 桂林 541006;4.南開大學 現代旅游業發展省部共建協同創新中心,天津 300350;5.南京工業職業技術大學 經濟管理學院,江蘇 南京 210023)

0 引言

“旅游業改革創新先行區”是由原國家旅游局批復設立的,是以市縣為主體,以實現全域旅游發展、改革創新旅游管理機制、旅游產業制度等為主要內容的綜合功能區[1]。創建“旅游業改革創新先行區”是落實國務院《關于促進旅游業改革發展的若干意見》的重要戰略舉措,是推動旅游業供給側改革、應對經濟發展新常態要求、順應新階段不斷涌現的市場新消費和新服務需求、推動旅游業探索創新體制機制的必然之舉,是當前旅游業發展中的重大制度創新改革。自2015年起,原國家旅游局先后公布了兩批次共41家“旅游業改革創新先行區”創建單位,此后原國家旅游局下發《國家級旅游業改革創新先行區建設管理辦法》文件,明確提出創新旅游綜合管理體制等六大重點領域制度創新要求。經過多年創建,“旅游業改革創新先行區”已經成為各試點單位推動旅游制度創新的重要抓手,探索出了“三權分離”景區管理模式、“旅游發展委員會兼職委員制度”和“云端武漢”智慧旅游管理等一大批具有重大示范引領作用的旅游制度創新舉措。“旅游業改革創新先行區”以旅游制度創新為核心出發點,有效促進了區域旅游經濟的持續健康發展,系列創新舉措在全國范圍內發揮了重要的先行先試示范作用。2018年3月17日國家文化和旅游部成立,文化和旅游部對旅游制度創新提出了全新的改革發展要求。在這一新階段和新背景下,評估“旅游業改革創新先行區”政策實施效果,以探究旅游制度創新對旅游經濟發展的影響效應和作用機制,對推進我國文旅產業發展具有重要的意義。

1 文獻綜述

制度創新是指制度主體通過建立新的制度以獲得更多收益的活動[2]。基于過程論觀點,研究普遍認同旅游制度創新是一個演化漸進過程,是旅游制度主體持續發現知識和擴散知識的過程,是旅游制度主體通過不斷試錯、試驗,適應連續變化復雜環境的動態過程[3]。此外,部分研究持系統論觀點,認為旅游制度創新是一個綜合復雜的系統,是旅游領域所采取的一系列制度創設或改進的總稱[4]。按照制度創新領域不同劃分,旅游制度創新包括政策創新、組織創新、管理創新和市場創新等[5]。不同時期、不同類型的制度創新都是基于特定目的地環境和具體誘因引致,旅游制度創新主要受政府意愿與制度創新能力影響[6]。旅游制度創新須立足利益相關者協調的基礎上,借助供給側改革、產業升級等發展戰略動力,以推動旅游領域的制度變遷[7]。現有國內外旅游制度創新研究主要集中于其概念內涵、影響因素和相應對策等,多處于前期理論探索和案例地分析階段,旅游制度創新與產業經濟發展的深層次影響關系研究相對較少,更鮮少分析其產業經濟促進效應的內在影響機制,迫切需要研究跟進。

傳統經濟學認為資本、勞動和技術知識等內生性因素是促進產業經濟發展的重要影響因素,卻忽視了產業增長中深層次的制度原因[8]。隨著新制度經濟學派的興起,以North為代表的學者開始關注制度創新對于產業經濟發展的影響,認為制度創新是引起經濟發展的真正原因[9]。冷戰結束后,隨著各國經濟體制改革的推進,學者們逐漸關注到旅游制度創新對于旅游經濟乃至地區經濟發展影響方面的研究。諸多研究發現,旅游制度創新應立足于市場規律要求,持續推動旅游制度優化設計是激發旅游發展的重要動力[10,11]。在俄羅斯和中國等政府主導型特色明顯的國家旅游管理體制中,適當的政府公共補貼有助于區域旅游經濟發展,有益于推動旅游可持續發展[12,13]。就綜合型和專項型旅游制度創新政策而言,“局改委”等涉及區域旅游管理體制的綜合型旅游制度創新可以通過提高旅游資源稟賦等路徑對國內旅游、入境旅游等產生顯著促進作用;與此同時,“過境免簽”等專項型旅游制度創新能夠顯著提升目的地專項市場的旅游吸引力,對入境旅游等專項市場發展也發揮了積極的正向作用[14,15]。此外,制度創新對于旅游經濟發展的影響效應也存在一定區域差異性,這種差別在世界大國中表現比較明顯,研究發現相對于中國東部地區和中部地區,西部省區旅游制度創新對于旅游經濟增長的邊際貢獻度更高,更有利于促進區域旅游經濟發展[16]。

綜上所述,現有研究在一定程度上豐富了旅游制度創新的研究成果,但仍存在以下局限:一是相關文獻多采取柯布—道格拉斯函數建構計量模型進行影響效應分析,即使在模型中控制一系列影響因素,也很難避免研究中的內生性問題,難以確定重大旅游制度創新對于旅游經濟發展的凈影響;二是當前對于旅游制度創新的產業經濟影響效應分析,多從單項旅游政策進行分析評價,缺乏對于綜合型旅游制度創新政策的評價,迫切需要相關研究推進。基于此,“旅游業改革創新先行區”已實施多年,類比“自貿區”經濟發展效應評估等相關研究,其時間跨度滿足實證研究需要,借鑒張軍、鄧濤濤等學者在評估自貿區和國際旅游島戰略中采用的研究方法[17,18],本研究選取中國60個重點旅游城市為研究對象,將創建“旅游業改革創新先行區”作為旅游制度創新的準實驗,運用雙重差分法實證檢驗旅游制度創新能否促進城市旅游經濟發展。

2 模型設定與數據來源

2.1 計量模型設定

本研究探索的核心問題為旅游制度創新是否有效促進城市旅游經濟發展。為解決過往研究中普遍面臨的內生性問題,本研究將“旅游業改革創新先行區”作為旅游制度創新的“準自然實驗”構建雙重差分模型。選取納入國家旅游統計年鑒的60個重點旅游城市作為研究對象,將其分為“實驗組”和“控制組”,其中青島、武漢等9個“旅游業改革創新先行區”試點城市作為“實驗組”,4個直轄市因擁有縣級試點單位,故刪除,將剩余47個城市作為“控制組”。原國家旅游局先后分兩批次公布了共41家先行區試點單位,故設置Innovation變量,此變量為實驗組和實驗期的交互項,為研究的核心解釋變量。為準確評估“旅游業改革創新先行區”這一旅游制度創新政策對于城市旅游經濟發展的影響,參考Betrand政策效果評估方法[19],設立如下雙向固定效應模型作為基準回歸模型:

Yit=α0+β1Innovationit+δXit+γt+μi+εit

(1)

式中:Yit為被解釋變量,用旅游總收入占國內生產總值比重來表征,穩健性分析中還將采納旅游總收入來衡量i市在t年的旅游發展水平;Innovation用于評估“旅游業改革創新先行區”設立對于城市旅游經濟發展所產生的政策凈效應;Xit為包含城市整體發展、旅游發展輔助因素、旅游資源稟賦在內的系列控制變量,具體包括:經濟發展水平、產業經濟結構、固定資產投資、交通運輸水平、財政支出水平、居民收入水平、教育水平、旅游資源豐度等;γt為時間固定效應;μi為城市固定效應;β1為研究最為關心的核心估計參數,用于識別“旅游業改革創新先行區”對城市旅游經濟發展的凈效應,如果β1>0,則表示與非先行區城市相比,“旅游業改革創新先行區”政策顯著促進了試點城市旅游經濟發展。

表1 變量說明與數據來源

2.2 變量說明與數據來源

“旅游業改革創新先行區”(以下簡稱“先行區”)的設立對城市旅游經濟發展的影響作用是本研究重點,此外本研究還深入分析了該政策對于城市旅游發展影響的內在機制,為此,設置3類變量如下:①被解釋變量。為了衡量城市旅游經濟發展水平,參考辛大愣等研究[20],將旅游總收入占國內生產總值的比重以及旅游總收入的對數值作為被解釋變量。 ②核心解釋變量。本研究的核心解釋變量為“先行區”這一重大旅游制度創新政策的虛擬變量(Innovation),用以識別旅游制度創新對城市旅游經濟發展的凈效應。該變量為實驗組(T)與實驗期(P)的交互變量,如該城市為“先行區”則T為1是實驗組,否則T為0是控制組;如某城市在t年后為“先行區”則t年及以后P取值為1,其余年份取值為0。③控制變量。為了更準確地評估“先行區”政策對城市旅游經濟發展的實際效果,本研究參考李光勤、鄧濤濤等的研究[14,21],從城市整體發展、旅游發展輔助因素、旅游資源稟賦3個方面,選取了經濟發展水平(pergdp)、產業經濟結構(structure)、固定資產投資(invest)、交通運輸水平(road)、財政支出水平(expenditure)、居民收入水平(income)、教育水平(education)、旅游資源豐度(resource)等系列變量作為控制變量。其中,實證分析經濟發展水平、固定資產投資、居民收入水平等變量取對數。此外,本研究對相關原始數據進行了以2009年為基期的平減。

3 實證檢驗分析

3.1 平行趨勢檢驗

運用雙重差分法需符合平行趨勢假定。平行趨勢假定是指沒有“先行區”政策條件沖擊下,實驗組和對照組應有相似的發展趨勢。因此,本研究采用事件研究法,將“先行區”政策實施前4年和后4年共計8年的年份虛擬變量作為解釋變量進行回歸分析,研究政策前后實驗組與對照組的旅游經濟發展指數是否存在顯著差異,從而判斷是否滿足事前平行性(pre_trend)假定,結果如圖1所示。從圖1可見,政策實施前年份虛擬變量均不顯著,而在政策實施后年份虛擬變量均顯著。這意味著在“先行區”政策實施前,實驗對象與對照對象并不存在系統性的差異,因此通過平行趨勢檢驗。

圖1 平行趨勢檢驗

3.2 旅游制度創新的影響效應檢驗

為驗證“旅游業改革創新先行區”這一重大旅游制度創新政策對于城市旅游經濟發展的影響,本研究將控制變量劃分為城市整體經濟發展、旅游發展輔助因素和旅游資源稟賦等三類指標,參照秦海林等的研究方法[22],采用嵌套回歸方式進行雙重差分回歸分析。根據公式(1)對具體變量參數進行估計,結果如表2所示。表2中列2到列4依次展示了加入城市整體經濟發展、旅游發展輔助因素以及旅游資源稟賦等的回歸結果,結果表明隨著控制變量的增加,“先行區”對于各市旅游發展存在顯著、穩定的正向影響,且顯著性水平均高達1%。其中,列4為主效應模型回歸結果,表明“先行區”對城市旅游經濟發展產生了顯著正向影響(相關系數是0.041),說明旅游制度創新能夠有效提升城市旅游經濟發展水平。

表2 嵌套回歸結果

控制變量中,城市整體經濟發展方面,經濟發展水平與產業經濟結構在表2列2至列4中均顯著為正,表明“先行區”顯著推動了各地經濟發展,且伴隨城市經濟發展水平的提高,區域產業結構不斷向旅游業為代表的第三產業進行轉變,從而有效推動了地方旅游經濟發展,這與李光勤等的研究發現相一致[14]。旅游發展輔助因素方面,固定資產投資、財政支出水平、居民收入水平、教育發展水平等顯著促進了城市旅游經濟發展,主要原因在于:首先,隨著居民收入的日益增長,旅游等消費性支出將不斷提升,有效促進了城市旅游經濟發展;其次,固定資產投資與財政支出的增長,將顯著完善城市旅游公共服務設施,提升城市旅游競爭力,從而推動各市旅游經濟發展;再者,教育水平較高的地區,高等教育人群覆蓋面更廣,其收入水平更高,人口素質的提升有利于城市旅游經濟發展[23]。而公路交通路網密度與城市旅游經濟發展之間的關系不明顯,這主要與各市公路建設日趨完善,公路里程增量較小相關,故而其對各市旅游經濟發展的促進作用相對有限。旅游資源稟賦方面,以旅游景區為代表的旅游資源豐度對城市旅游經濟發展的影響不顯著,主要緣于“先行區”更為強調全域旅游資源觀,各地更多關注于已有景區的升級打造,且近年來以旅游度假區等為代表的新興旅游吸引物不斷涌現,各地紛紛摒棄了過去的景區景點思維,更為注重打造旅游休閑度假綜合體。這一研究發現也呼應了鄧濤濤等的研究發現[18]。

3.3 穩健性檢驗與反事實檢驗

為保證結論的真實可信,本研究立足上述雙重差分模型進行多項穩健性檢驗。一是采納傳統單差法的穩健性檢驗。借鑒劉瑞明等的研究方法[24],運用傳統“單差法”檢驗“先行區”對于城市旅游經濟發展的影響。由表3列1可知,在控制了其他變量后,Innovation系數顯著為正,表明了“先行區”能夠顯著促進城市旅游經濟發展,驗證了研究結論的穩健性。二是剔除競爭性產業政策進行穩健性檢驗。自2016年起,中國設立了兩批500個國家全域旅游示范區創建單位。借鑒石培華等的檢驗方法[25],本研究通過剔除全域旅游示范區創建城市相關樣本以排除該競爭性政策的干擾作用。由表3列2可知,剔除了相關樣本數據后,“先行區”政策仍可顯著促進城市旅游經濟發展,這同樣佐證了研究結果的穩健性。三是通過變換被解釋變量檢驗穩健性。本研究將被解釋變量變換為城市旅游總收入(revenue)進行穩健性檢驗。由表3列3可知,“先行區”的政策效果系數為0.117,且通過了1%水平上的顯著性檢驗,表明“先行區”顯著提升了旅游總收入,也驗證了研究結果的穩健性。

表3 穩健性檢驗和反事實檢驗結果

為了排除一些政策因素或隨機性因素對研究結果的干擾,本研究借鑒張毓利等的檢驗方法[26],通過改變“先行區”設定時間進行反事實檢驗。統一將各創建城市的政策試點年份提前三年進行檢驗,如估計系數顯著為正,則表明城市旅游經濟發展的變化可能來自其他政策或者隨機因素的影響;如估計系數不顯著,說明去除“先行區”政策的沖擊后,實驗組和控制組的旅游經濟發展趨勢確實不存在系統差異,這證明了研究結果的可信度。由表3列4可知,“先行區”的政策系數不顯著,說明表2中的評估結果具備很好的可信度。

3.4 異質性分析

上述分析表明“先行區”這一重大旅游制度創新政策的實施能夠顯著促進城市旅游經濟發展,但中國地域面積廣大,區域發展不平衡問題突出,各地經濟發展階段和旅游經濟發展水平呈現明顯的差異,這是否意味著旅游制度創新在促進旅游經濟增長時會呈現顯著的區域差異性?為此,本研究將研究樣本劃分為南方旅游城市和北方旅游城市,分別考察旅游制度創新對于城市旅游經濟發展的影響。表4列1和列2的回歸結果表明,相對于南方旅游城市,北方旅游城市創建“先行區”更有利于促進旅游經濟發展,這主要因為南方城市在旅游市場化程度方面優于北方城市,在旅游制度創新方面,南方城市相對北方城市之前已經做出了更多的探索,“先行區”政策可以有效推動北方城市旅游制度創新,有助于發揮政策的實施紅利,從而其政策的實施更有利于其旅游經濟發展。

表4 異質性分析檢驗結果

與此同時,研究還進一步檢驗了旅游制度創新促進城市旅游經濟發展的城市等級異質性問題。本研究將中國重點旅游城市劃分為副省級以上城市組和普通地級市城市組兩類,依據基準回歸模型分別進行了回歸分析,其結果如表4列3和列4所示。結果表明,“先行區”創建更有助于普通地級市旅游經濟發展,平均意義而言,可以提升0.056,顯著高于對副省級以上城市的促進作用(系數為0.026)。這表明,相對于高行政等級城市,在低行政等級城市創建“先行區”更能有效促進城市旅游經濟發展。究其原因在于:副省級以上城市其經濟支柱產業更為多元化,各類制度創新政策更為豐富,“先行區”政策僅為眾多制度創新政策中的一個,其政策實施效果的邊際效應相對較小。而普通地級市,制度創新政策的試點機會相對較少,地方政府更為重視,“先行區”的政策實施邊際效應更大。

4 影響機制分析與檢驗

4.1 影響機制分析

針對“旅游業改革創新先行區”對于城市旅游經濟發展的影響機制分析而言,這一重大旅游制度創新政策的實施可通過壯大旅游產業規模、完善基礎服務設施、旅游扶貧共建共享富民、創新旅游資源觀念、推動體制機制創新等路徑促進城市旅游經濟發展。具體影響機制分析如下:

一是創新旅游產業觀,立足供給側改革需求,強化旅游產業支柱的地位,推動旅游產業融合發展,優化區域產業經濟結構,促進地區經濟轉型升級發展。“先行區”創建中,各地紛紛將旅游業作為城市經濟轉型升級的有效抓手,強化和確立了旅游業的戰略支柱產業地位。例如,作為傳統資源型城市的鄂爾多斯市立足經濟轉型發展迫切需求,將旅游業作為城市轉型的戰略支柱產業和戰略切入點,近年來持續強化“旅游+城鎮化、工業化、教育、文化、體育”等產業融合發展,構建旅游全產業鏈,推動旅游業成為支撐鄂爾多斯市經濟轉型的重要引擎,探索出了“旅游助力城市轉型發展”的鄂爾多斯模式。

二是創新旅游公共優質服務觀,持續加大旅游公共服務設施建設力度,全方位提供優質旅游目的地的公共服務,提升城市旅游服務保障能力。“先行區”建設中,各地紛紛加大了對于旅游公共服務設施的建設力度,有效提升了目的地的旅游服務保障能力。例如,大同市結合國家和省市重大發展戰略要求,投資建設了“古長城”旅游公路、智慧旅游、大數據平臺、星級旅游廁所等一大批旅游基礎設施工程,有效完善了大同的旅游公共服務體系,提升了其旅游吸引力,推動了大同城市旅游蓬勃發展,2019年大同實現旅游總收入762.1億元,同比增長了22.7%。

三是創新旅游扶貧共建共享機制,推動居民共享旅游發展紅利。共建共享旅游富民是中國旅游發展的本質需求。“先行區”創建中各地不斷創新旅游扶貧機制模式,探索出“旅游+交通+扶貧”為代表的欒川扶貧模式、“共謀、共建、共生、共育、共享”的沂南扶貧模式、贛州“扶貧式景區”等示范性旅游扶貧模式,發揮了重要的示范引領作用。例如,河南省欒川縣通過旅游扶貧,使2萬名貧困群眾從中受益,受益群眾占全縣貧困人口的75.2%,通過旅游扶貧戶均年增收2萬元以上,旅游扶貧取得了令人矚目的成效。

四是創新旅游資源觀,加大地方財政傾斜力度,推動優質旅游項目建設,提升旅游目的地旅游綜合吸引力。“先行區”各創建單位紛紛結合全域旅游全新資源觀,推動發展休閑度假等旅游新業態,打造旅游休閑度假綜合體;并加大對旅游業的地方財政傾斜力度,推出一系列優質旅游項目,有效提升了城市旅游吸引力。例如,2017年四川省資陽市安排旅游發展基金1 000萬元,策劃包裝了董家壩國際音樂島、圓覺洞旅游綜合體等重點旅游項目25個,項目總投資達380億元,有效推動了資陽市旅游產業的持續高速發展。

五是創新旅游管理體制機制,為旅游發展提供優質服務保障。旅游管理體制機制改革是“先行區”旅游制度創新的核心任務,也是使命所在。在創建過程中,各試點單位因地制宜地創新旅游管理體制機制。例如,武漢市建立起市旅游發展委員會兼職委員制度,創新了大旅游行政管理體制,有效提升了旅游部門的管理協調能力;大同市制定并實施《景區景點體制機制改革創新實施方案》,推動管理權和經營權兩權分離,實現了旅游景區(景點)管理體制專業化、公司化、市場,有效盤活了旅游景區發展潛力;青島市加大社會資本和資源整合力度,積極推廣PPP模式,為游客提供更為優質的旅游公共服務資源。

4.2 影響機制檢驗

前述分析已經論證了旅游制度創新的確促進了城市旅游經濟發展,那么,旅游制度創新如何具體影響城市旅游經濟發展?研究依據前文影響機制的分析,從壯大旅游產業規模、完善基礎服務設施、共建共享富民、樹立旅游資源新觀念、體制機制創新5個方面分析其具體的影響機制,分別選取城市旅游總人次描述旅游產業規模,實證分析時取對數;以各市全年固定資產投資額代表基礎服務設施完善,實證分析時取對數;采納城鎮居民可支配收入描述共建共享富民,實證分析時取對數;選用各地年度國家級景區數量刻畫全新旅游資源觀念;鑒于未有全面反映體制機制創新的變量,為探究其內在的影響機制,故本研究采納便于獲取且能夠反映區域體制機制創新的重要變量市場化系數表征體制機制創新,分析時各城市市場化指數均采用王小魯等公布的所在省份當年度市場化指數,數據缺失時采納上一年度數據。實證分析時將“先行區”變量分別對5個控制變量進行固定效應模型回歸(表5)。

表5 影響機制檢驗結果

從表5可知,“先行區”創建對各試點單位的旅游總人次、旅游景區豐度、市場化系數等具有顯著的正向作用,此外,其對居民收入影響為正,卻不明顯,但對固定資產投資起到了顯著的負向作用。究其原因:一方面,近年來國家嚴格控制房地產等為代表的固定資產投資,各市固定資產投資均大幅降低,故導致兩者呈現負向關系;另一方面,受限于統計數據的可獲取性,研究無法采用更為合理的旅游項目投資總額表征“先行區”對旅游項目投資的影響。綜合而言,立足于影響機制的分析,可以得到以下初步的研究結論:依托重大旅游制度創新政策(“先行區”創建),各地創新了旅游資源觀念、推進了旅游項目建設、提升了旅游吸引力,從而推動了城市旅游經濟的蓬勃發展。

5 結論與政策建議

5.1 結論

本研究基于2009—2019年中國重點旅游城市的面板數據,使用雙重差分法評估了“旅游業改革創新先行區”對城市旅游經濟發展的影響,檢驗了旅游制度創新對于城市旅游經濟發展的影響作用。主要結論如下:①“先行區”創建可以顯著促進城市旅游經濟發展,表明旅游制度創新能夠推動城市旅游經濟發展。②旅游制度創新對城市旅游經濟發展的促進效應具有典型的區域差異性,相對于南方城市而言,其對于北方城市的促進作用更為顯著。③旅游制度創新對城市旅游經濟發展的影響作用在不同城市等級上呈現出顯著差異性,隨著城市等級的降低,旅游制度創新對于城市旅游經濟發展的促進效應顯著上升。④旅游制度創新可以通過壯大旅游產業規模、完善基礎服務設施、旅游扶貧共建共享富民、創新旅游資源觀念、推動體制機制創新等路徑促進城市旅游健康蓬勃發展。

5.2 政策建議

為更好地發揮“旅游業改革創新先行區”等旅游制度創新政策對于城市旅游經濟發展的促進作用,本研究提出以下政策建議:一是積極推動“旅游業改革創新先行區”、“全域旅游示范區”等重大旅游制度創新政策實施,形成全國共同促進旅游制度創新的良好局面,以更為完善的旅游制度體系服務城市旅游經濟發展。二是進一步優化“旅游業改革創新先行區”等重大旅游制度創新政策試點單位的空間布局。在立足增量調整與存量優化組合原則下,增加北方城市與普通地級市的“旅游業改革創新先行區”試點單位數量,以期更好地推動其產業促進效應的發揮。三是充分發揮“旅游業改革創新先行區”等旅游制度創新政策創建單位的引領示范作用。科學總結各創建單位在旅游制度創新方面的成功舉措,積極宣傳和推廣,發揮各試點單位在旅游發展中的示范引領作用。四是持續強化“旅游業改革創新先行區”試點單位的旅游制度創新力度。立足“先行區”作為中國旅游政策試驗田的先天優勢,結合地區發展實際需求,持續推動各試點單位的旅游制度創新,為全國各地旅游經濟發展提供更多可借鑒的先進經驗與模式借鑒。