哈爾濱啟示參與式治理

歐純智　賈康

1月2日，游客在哈爾濱冰雪大世界園區內游玩。圖/新華

哈爾濱冰雪旅游火熱，人氣爆棚，向世人展示了治理理念轉變帶來的無限商機。

地方政府引導和組織轄區內商家、市民，為游客提供細致貼心熱忱周到的服務。這樣的參與式治理確實是一次成功的實踐。

我們不知哈爾濱在決策上是否專門借鑒了淄博的經驗，但哈爾濱異乎尋常的冰雪文旅火爆躥紅，確實與淄博燒烤的走紅有異曲同工之處。服務型政府的開明、創新，引導動員眾多商家與市民新意、暖意迭出的跟進，多方參與形成合力，烘托出城市的友好形象與誘人的歡愉體驗。我們也由此見證了把組織和自組織、調控和自調控、管理和自管理融于一體的“參與式治理”新境界的魅力。

我們知道，自原始人之間的交易，直到現代審慎的經理人員之間交易的決定，以及江湖式世界中大規模非正規部門的活動，均無可辯駁地顯示著大量市場行為是自發形成的，而且具有“野火燒不盡，春風吹又生”、不可遏制的特點。

無處不在的市場只需滿足兩個條件：交易對應的收益是顯著的，以及交易是自愿和安全的。政府既可以運用其權能保障交易的自愿與安全，也可以實施錯誤干預而抵消和毀掉市場帶出的交易收益。大量發展中經濟體的社會實踐表明，政府的不當干預可以導致市場毫無作用。這也解釋了為什么大部分存在廣泛市場的欠發達經濟體依然貧窮。

然而，政府對于市場秩序的保障與捍衛卻又不可缺少。它需要把競爭控制在社會秩序允許范圍內，平衡好各方利益，在個體與個體之間、個體與群體之間或者群體與群體之間發揮協調作用。這是政府解救市場失靈的最樸素道理。當前社會遠比以往的時代更加復雜、多元，不僅需要社會自治力量協助政府治理，而且需要政府與社會自治力量推進創新式合作來進行治理狀態的升級。

前些年距哈爾濱280公里的雪鄉旅游宰客丑聞，和今年哈爾濱市冰雪旅游好評如潮的火爆，前者是市場失靈、政府缺位，后者則是政府與商家、市民協力、市場潛力迸發。這是政府對市場秩序的正反兩方面作用的最好例證。

亞當·斯密在《道德情操論》里首次提出的那只著名的“看不見的手”，其實是要建立在現代國家基礎之上。政府以“潤物細無聲”的方式捍衛和保障市場自由，包括但不限于建立法律體系和政治秩序來強制執行合同、保護產權、執行抵押協議、提供有限責任的公司安排，并為長久運轉且廣泛應用的資本市場提供便利等等，以提高投資和借貸的流動性，支持企業活力的釋放和經濟繁榮。

這些安排在人們預期中必須保持穩定。這會為社會帶來市場的全部好處，包括復雜高端的工業產品得以研發制造，長期的國際貿易與合作也能夠穩健地開展。如果缺乏適當制度環境，一國將無法順利持久地開展國際貿易與合作，被迫局限于國內經濟的自我循環，從而發展乏力。

由此可看到，政府與市場總體而言從來都不應是競爭與替代關系，而應該是良性互動的協作關系。政府與市場最好的關系就是通過有為、有限政府對市場保駕護航，來實現市場對資源配置的決定性作用，提供充分的就業、支持政府運轉和全民福利的稅收，富含科技元素的高端工業產品，以及持續穩健的國際貿易與投資。尤其是現階段，美國主導的全球產業鏈“去中國化”的當下，我們更需要政府有效回應民眾訴求，吸納民眾參與治理，彰顯中國特色社會主義國家制度優勢，保障市場秩序，給國內外投資者以信心，在進一步擴大改革開放中，創造高水平社會主義市場經濟的制度環境，以經濟發展的有效性進一步加持政治合法性。

所以，我們非常有必要厘清政府本質，敦促政府有效發揮維護市場正常且良性運轉的作用。

登哈特夫婦開創的新公共服務理論，基于社區和市民社會模型，在組織對話的基礎上，提出了政府“服務而非掌舵”的功能定位，這是服務型政府核心理論的基石。不難看出，哈爾濱冰雪旅游的案例體現了政府正在努力踐行這個原則：有效供給的主體是商家和市民，政府為商家和市民提供組織服務，只有當“航向”發生偏離的時候，政府才出手加以糾正，極大地調動了商家和市民參與旅游市場的積極性。

參與式治理可以使公共管理與政策執行得到民眾最大程度的支持與擁護。善治一定離不開民眾的充分參與。此外，激勵能改變個體行為，這是管理學的金科玉律。

人們通常理解的激勵往往指向經濟利益。不可否認，經濟激勵確實是非常好用的一種引導行為的辦法，但它也并不是唯一的辦法。個體往往還希望達到聲望、尊敬、聯盟以及其他社會的和心理的目標。當經濟激勵驅使個體偏離既定公共利益行事的時候，政府可以通過社會激勵糾正個體背離公共利益的行為。那只著名的“看不見的手”要聯合“看得見的手”（守夜人，即政府）共同發力，有所作為。

眾所周知，哈爾濱的冰雪美景年年都有，但今年旅游市場的火爆程度遠超往年，這首先是政府優化治理理念，尊重市場規律，從管理型政府向服務型政府轉變，將商家引導、激勵而吸納到治理體系當中的結果。具體做法包括但不限于，引領商家完善服務意識，通過社會激勵方式充分調動商家維護健康旅游環境的自愿自覺，引導商家打造冰雪旅游天堂的殊榮并最終獲得較之以往更多的收入。

旅游火爆不僅能繁榮地方經濟，增加稅收收入，更能促進就業，展示哈爾濱全新治理形象，使本地商家與居民和游客都得實惠而共利共贏。相關部門在冰雪大世界開園首日受到游客鋪天蓋地質疑的時候第一時間趕赴現場督導，并對“68元鍋包肉”和出租車宰客行為堅決予以打擊絕不手軟。政府維護市場秩序的決心和雷厲風行的作風，以及商家普遍表現出的對維護公平市場秩序的渴望和自愿自覺，導致個別商家如果宰客不僅會害怕政府處罰，更擔心破壞旅游市場聲譽遭到同行長久的唾棄和排擠。商家通過具有內生動力的積極努力，迅速以優質的服務和惠民的價格在游客心中重塑特色冰雪文化旅游形象。前面游客的滿意又必然帶來后續更多游客的追捧。

所以，元旦三天破59億元的巨量旅游收入，成為順理成章的“團結共贏”式收獲。可見，社會激勵與經濟激勵絕非矛盾關系，社會激勵的有效發揮必然帶來長期持續可觀的經濟利益和社會綜合績效。

哈爾濱的商家會因為今年的惠民價格而吃虧嗎？顯然沒有，并且在很大程度上扭轉了游客對前些年一到冬天就頻繁見諸報端的雪鄉宰客惡名的刻板印象，甚至幾乎顛覆了人們既往對東北體制僵化的認知，吸引南方的游客紛紛涌入。

從商業角度來看，如果允許競爭性的商家自行其是，讓單方的經濟激勵促使每一個商家都希望把自己的商品賣出天價，必然導致前些年有關雪鄉宰客的丑聞，使游客望而卻步。游客越少、商家收益越低，商家就越會漫天要價以維持運營成本，市場份額必然呈現萎縮現象，這將形成惡性循環、極大地破壞旅游市場的整體收入——這類似于哈丁所言的“公地悲劇”。

在這種實為互相傷害的無序競爭下，個體越努力，公共利益越小，越守法經營的商家越會處于劣勢，并最終被迫退出。個體理性導致群體的非理性，群體中的個體并不會自發地為群體利益行事，結果就是沒有游客愛來了。這些負面評價甚至已經關聯到“投資不過山海關”的魔咒式社會輿情，對當地的經濟發展會造成惡劣而可能深遠的影響。

如果從治理角度來看，宰客丑聞說到底是治理能力低下的結果，政府應有作為卻處于缺位狀態。那么，簡單地加大政府規模或者加強管制力度能夠根治這種現象嗎？在實踐中，政府規模越大，在適應快速變化的市場環境方面卻可能越顯得遲鈍笨拙。通過加強管制來糾正官僚制功能失調的努力，很容易會加劇錯誤，其結果是規模回報的降低。關鍵是政府發揮其作用的機制是否合理得當，政府不但有為，還要有限。對形式主義、官僚作風都應作最大努力加以克服。

向服務型政府職能定位的轉變，亟須掌握參與式治理的要領。本例前面所表現出問題的根本原因，是商家沒有被有效地引導、組織為激勵兼容狀態，行叢林之法，則囚徒困境不可避免，受本能的經濟利益驅動，各自為政，淪為烏合之眾。

然而否極泰來，知恥而后勇。哈爾濱市政府銳意創新進取，成為冰雪旅游的積極推動者，和眾多商家熱情貼心服務的幕后引導組織者。很顯然，多元主體共同參與，供給方、需求方、秩序維護者順乎規律形成團結共贏關系，在提升冰雪旅游服務與管理質量的過程中，能夠有效防范、化解既往層出不窮的宰客丑聞危機因素，使商家團結起來共同打造冰雪旅游目的地的盛譽，處處彰顯團結友好的力量。在這里，游客和商家平時看不到或者并不強烈感受到政府的存在，而政府卻又無處不在，只要出現游客權益受到侵害的情況，可以期望政府立刻出現幫助游客維護權益。政府的善治能力加上行業中激勵兼容伴隨的制約機制，對可能出現的個別商家不良行為形成震懾作用，使每一個商家都不敢恣意宰客，又充分放手讓商家合法經營，發揮聰明才智，使潛能形成顯效。

政府該管的管到位，管理的方式要充分尊重人性的基本特征，要與市場機制兼容，不該管的就堅決放開不管，既不缺位也不越位，如此一來，哪個商家和消費者會不愛政府這只“看得見的手”呢？

還應看到，哈爾濱冰雪旅游之所以火爆，僅僅靠政府引導動員商家為游客提供優質服務，恐怕還不足以解釋全部原因。這是政府、商家、市民（包括志愿者）合力的結果。哈爾濱市民熱情的志愿服務，也是促成這一現象級正面案例的重要因素。

首先需要厘清一個基本認知框架：志愿者自愿提供服務，并非純由毫無利益因素的利他主義使然。人類無自身目的指向的行為難以維持，所以說利益動因也是志愿者能夠被動員和組織起來的基礎。但是，在志愿者行為范式中，這種利益動因已上升為高階層次與“人的自我實現”的訴求相通。社會規范可以通過榮辱感和社會良知的認同與肯定等方式，強化個體價值導向。

針對哈爾濱冰雪旅游火爆這個案例我們可以理解到，大量市民將此視為讓外界重新認識哈爾濱，向世界展示哈爾濱善治能力和宜商市場環境，從而提升“哈爾濱人”形象的契機，所以積極投入志愿服務，以期吸引更多的外來游客與外部投資，振興家鄉經濟。

如果能夠實現這一愿景，那么最受益的是誰？當然正是哈爾濱市民。前述“看不見的手”與“看得見的手”的結合，是組織市民參與志愿者服務的幕后推手，為游客銜接了有章法且貼心的志愿服務供給。從這個意義上說，社會規范可以框定個體行為，并且使志愿者在自愿提供服務的過程中，體會到個人獲得感提高的前景。換言之，政府只需在制度和秩序、規則的設計上，用引導個體訴求的方式實現公共利益即可。

市民積極參與志愿者服務，已是哈爾濱冰雪旅游高質量服務濃墨重彩的亮麗一筆，因為所有市民都在期待哈爾濱的活力呈現出來，未來會變得更好。市民的積極性被調動起來，志愿者服務被引導、示范、組織起來，志愿服務升華而成就利他，其實也就是高階的利己，這是政府將個體利益引導到與公共利益融合的軌道，彰顯的是治理智慧與水平。

當然，組織志愿者服務，向來不是一件容易的事，還有一些潛在的制約因素會影響動員組織的效率和效果。這是由于，激發個體持續良性合作的前提，是每個個體確信他人會根據我們的付出情況來調整自己的行動，即如果我們增加付出，他人也會相應地增加支付而達到共贏。通俗一點說，就是哈爾濱冰雪旅游搞得越好，市民越積極熱情提供志愿者服務，游客就會越多，哈爾濱的區域發展和哈爾濱的市民就會越受益。

這種心理預期往往不是天然具有的，但是可以引導和強化，會實實在在地影響個體行為。政府和先行者群體引導這種預期，也是社會行為規范的一部分。社會行為規范如果是善意的、合作的，則個體的這種預期便有望得以實現。如果社會行為規范滑入純個體的急功近利，甚至是欺騙的、掠奪式的，則個體的這種預期不會實現，也就不會再有此類心理預期的形成。健康、進步的社會規范擴大了合作范圍，合作可以不必限定在熟人之間。

我們會發現，在人類文明的進步過程中，崇尚信任的群體由于個體與個體之間能夠展開合作而變得越來越富有，崇尚欺騙掠奪的群體由于個體之間展開合作的成本很大或者合作無法達成而越來越貧窮。然而盡管合作會為每個人帶來好處，但群體成員不借助外力就能夠達到善意合作在現實中是很難的。當群體內缺乏誠實守信的合作記錄，則個體之間很難建立起信任。因此，來自政府或“先知先覺者”的“第一推動力”的意義便得以彰顯。淄博也好，哈爾濱也好，這種第一推動力都值得充分肯定，而且應當以機制可持續性來延續良性循環過程。

所謂打造良好營商環境，其實就是這個道理。營商環境不好，就會發生劣幣驅逐良幣的悲劇。社會規范只限定在其具有影響力的區域內才能發揮其引導個體行為的作用。如果個體從崇尚善良合作的區域轉入崇尚欺騙掠奪的區域，那么他合作的預期很難維持，社會中的個體大都會“入鄉隨俗”，如果當地的社會規范處于不良狀態，甚至以欺騙掠奪的方式行事，那么社會就會割裂、無序、紊亂。反之，如果營商環境清明，不良商家無處藏身，就能形成一個能夠自我加強的循環機制。要么良性循環，市場環境越來越好，要么惡性循環，市場環境越來越差。政府的意義就在于利用公權力，以制度規則及其有效實施機制來培育、維持有利于合作的社會規范，從而孕育出健康的市場環境。

一段時間以來，“投資不過山海關”的輿情魔咒在一定程度上阻礙了東北振興。不可否認的是，其中存在東北自身治理能力方面的問題。東北振興，即重振昔日的繁榮與輝煌。這既是東北發展的時代機遇，更是時代發展的迫切需求。所以，重塑政府形象，打造高標準、法治化的友好型營商環境，就成為東北發展的重中之重。

如今，我們驚喜地發現哈爾濱市正在走出進步之路，治理理念轉變升級，使市場迸發出驚人的活力。廣泛的商家與市民的自愿參與，為蓬勃的市場發展“眾人拾柴”“錦上添花”。

中國特色的社會主義民主其內在邏輯在于人民當家作主，人民積極參與治理，與政府的作為形成合力，既可以共同打造高標準、法治化的營商環境，更可以監督治理過程和結果。

政府的天職是維護和捍衛市場秩序，尊重市場規律，既不可缺位也不可越位。民眾參與治理可以有效避免治理危機因素的發生。哈爾濱所在區域曾歷史性地成為“共和國長子”，具有堅實的工業基礎，只要市場機制合理有序地充分放開，真正實質性地推進攻堅克難的改革創新，有針對性地出臺務實的系統化政策措施，吸引人才、科技、金融、管理等要素助力產業升級發展，就能有效扭轉“投資不過山海關”的負面輿情，較快實現圍繞相關制造業基礎的產業集聚、換代更迭、數實融合、轉型升級，以及服務業的勃興。

對于哈爾濱來說，冰雪旅游火爆僅是一個開始，充分展示了政府的善治能力和商家市民的高素質，意味著營商環境已經加速優化轉變，以適應外部投資需要，預示著東北二次出發，注定要有一場翻天覆地的變革，重拾昔日的輝煌。

（編輯：余樂）