鄉村振興背景下促進農民增收與防止耕地“非農化、非糧化”問題研究

陳培

摘要：耕地是糧食安全的基礎，事關民生福祉和國家安全；鄉村振興是國家大戰略，解決農民增收問題，實現鄉村振興，是全面建成社會主義現代化強國的關鍵。文章分析了近年來W市農民收入增長狀況、W市耕地“非農化、非糧化”現狀及其相互關系，并從劉易斯-費-拉尼斯模型入手，剖析了農民增收及耕地“非農化、非糧化”之間的關系，認為在二元經濟結構下，解決這一矛盾的根本辦法就是在保證耕地數量前提下加快農業現代化步伐，實現糧食增產、農民增收。文章著重研究了如何保證農民從事糧食生產時的經濟收益，調動農民的生產積極性，同時也進一步研究了如何延長農業產業鏈，實現一二三產的有效融合，提高農產品附加值，幫助農民獲得更多的土地之外的經濟收益，使農民能擺脫對土地的過分依賴，切實解決農民增收和耕地保護之間的矛盾，本著在保護中開發，在開發中保護的原則，力圖占用較少耕地，取得較大經濟效益，實現農民增收、農村經濟發展和耕地保護相統一。文章提出應當采取加強土地監管、合理利用土地資源、大力培育糧食產業化聯合體、建設一批高質量的農業社會化服務組織、推廣適度規模的耕地輪作模式、積極探索全產業鏈的實現模式等措施。

關鍵詞：農民收入；非農化；非糧化

一、引言

農民收入穩步提升是實現鄉村振興的關鍵，更是扎實推動共同富裕的客觀要求；耕地是保證農業發展特別是糧食產量穩定的基礎，事關民生福祉和國家安全。但由于農業生產特別是糧食種植比較效益低，近年來耕地“非農化、非糧化”現象屢見不鮮，造成大量耕地流失，危及農業發展特別是國家糧食安全。因此，必須找到促進農民增收與防止耕地“非農化、非糧化”的矛盾根源，構建良好的平衡機制。

關于農民增收問題，早在二十世紀六十年代，西方就有學者做過系統研究，美國經濟學家劉易斯（1954）的二元結構模型和費景漢、拉尼斯（1963）兩位經濟學家提出的劉易斯-費-拉尼斯模型都認為通過工業化帶動實現農業現代化是提高農民收入的重要途徑。國內的研究可以分為三個階段。第一階段是20世紀80年代末到1992年社會主義市場經濟體制確立之前。這一時期研究數量不多，研究層次也較淺，基本集中在糧食生產領域。陶懷珠（1987）認為需要采用施肥新技術來增加糧食產量。第二階段是1992年社會主義市場經濟體制確立至十八大召開。這一時期研究的廣度深度不斷加大，學者們開始關注到市場的作用，秦元明（2000）認為農業產業化是農民進入市場、增加收入的有效途徑。第三階段是十八大以后，特別是2017年鄉村振興戰略提出以后，研究范圍進一步擴大，已經從農業生產本身逐漸轉向了農業產業鏈的延伸和新模式、新業態的打造。萬堅、陳鼎玉（2021）認為農民增收需要依靠促進一二三產的融合，提高產業融合度。防止耕地“非農化、非糧化”是耕地保護的重要內容，國外學者主要從耕地保護目標和目的兩個層面進行研究。Olaf Van Kooten，王麗勉（2007）提出耕地保護目標在于維持耕地質量和良好的生態環境。在國內，對耕地保護問題的研究和探討是從1985年開始的，主要觀點包括加強管理、推進耕地總量動態平衡等措施，王思奇（1985）指出要注重土地資源的開發、利用和改良；十八大以后的研究強調綜合運用政策、市場、法律的手段，胡存潤（2019）提出要健全監管體系；喬金亮（2021）則強調了建立農村土地流轉市場的問題。總體來說，已有的研究普遍是從農民增收或耕地保護的單一問題入手，鮮有將兩個問題聯系在一起進行的，而現實中，為提高農民收入而非法占用耕地的現象屢見不鮮，迫切要求我們將農民增收和耕地“非農化、非糧化”問題統籌考慮，切實解決好這一矛盾。本文以W市為例，嘗試通過面板數據分析，找出農民增收與防止耕地“非農化、非糧化”的矛盾根源，從而提出解決方案。

二、近三年W市農民收入增長狀況及其影響因素

（一）近三年W市農民收入增長情況

1. W市農民收入絕對值穩步增長，收入結構略有變化

2019-2021年間，W市農村常住居民人均可支配收入（以下簡稱“農民收入”）絕對值和結構變化具體情況如下（見表1）：

三年來，W市農民收入從總量上穩步增加，增幅呈波動上升態勢；從結構上來看，工資性收入占比最高，財產凈收入占比最低。就四類收入占比的變化而言，工資性收入占比略有下降，轉移凈收入占比略有提升，轉移凈收入中絕大部分為外出務工寄回或帶回收入，轉移凈收入占比的提升，顯示適齡勞動人口中外出務工的比例在增高。經營凈收入占比略有波動，說明W市農民來自家庭經營的收入較為穩定。

２. W市農民收入與周邊城市比較仍有差距

2019-2021年間W市農民收入絕對值和增幅與周邊城市比較（見表2）：

四個城市中，W市的農民收入增幅一直處于第二位，但從絕對量上看，仍低于馬鞍山市，且與常州、湖州兩市差距還在進一步拉大。特別值得注意的是，馬鞍山和湖州的GDP總量都低于W市，但農民收入卻高于W市，特別是湖州市，遠超W市，因此，增加W市農民收入仍然是一項緊迫的任務。

3. 2019-2021年間W市農民收入結構和周邊城市的比較

W市農民收入結構和馬鞍山、常州及湖州市的比較（見表4）

以上數據顯示，工資性收入占比越高的地市，農民收入也越高，說明工資性收入對于農民收入的增加至關重要。湖州市的GDP低于W市和常州市，但農民收入在四個城市中一直是最高的，一個重要的原因是農業的產業化水平高，因而工資性收入成為農民增收最直接、最穩定的推動力。W市農民收入中占比最大的也是工資性收入，但工資性收入占比在下降，而轉移凈收入占比在提升，說明W市農民外出務工收入增加對總收入提升的貢獻大于在本地務工的收入；經營凈收入近幾年穩步提升。因此，提高W市農民收入水平，除了增加農民本地務工的機會以外，還需要千方百計增加農民的經營性收入。

（二）影響W市農民收入增長的主要原因

W市農民整體收入水平高于全國平均水平，但與周邊地區相比仍然有不小的差距，突出體現在工資性收入和經營凈收入偏低。原因主要有以下幾點：

1. 農業生產產業化程度不高

農業產業化的發展需要農業產業化聯合體、各種股份經濟合作社、專業合作社、龍頭企業等新型農業經營主體起引領帶動作用。2021年11月23日，安徽省農業農村廳發布的安徽省343示范農業產業化聯合體名單中，W市一共有26家上榜，其中糧食種植類產業化聯合體3家，總體上來說數量不多，規模不大。這跟目前W市實力強、科技含量高，發展潛力大的龍頭企業較少，不能充分發揮其在產業化聯合體中的牽頭作用有一定的關系；同時各類合作社組織在實際運行過程中，出現不規范甚至并未發揮任何作用的問題，影響了整個產業鏈作用的發揮。另外既有的聯合體本身也存在著制度建設不完善，利益分配不合理等問題。很多聯合體沒有與農民建立長期穩定的利益聯結機制，導致農戶無法從農業產業化經營中分享收益，提高收入。

2. 農業生產組織化程度不高，相關服務欠缺

當前W市農業社會化服務組織數量不多，能力不強、領域不寬、服務質量不高、引導支持力度不夠，相關服務欠缺，整個農業生產組織化程度不高，很多家庭農場和種植大戶在經營中都面臨著資金、技術、人才等方面的瓶頸，導致種植成本上升且農產品質量不高，嚴重影響了農民收益。

3. 耕地輪作模式欠完善

正確的耕地輪作方法可以有效保持和恢復土壤肥力，提高耕地質量的提高，保證高產優產，這也是保證糧食安全和防止耕地“非農化、非糧化”的最重要目標。當前W市耕地輪作模式呈快速多樣化發展態勢，具體耕地輪作模式的面積和收益情況如表5所示：其中麥稻輪作面積最大，菜稻面積最少。從畝均收益來看，菜稻收益最高，麥稻、油稻和雙季稻最少。也就是說，輪作面積最大的幾種模式恰恰是畝均收益最少的，而收益最高的輪作模式目前面積最少。

4. 糧食品牌建設落后，農業生產利潤空間較小，不利于農民經營性收入和工資性收入的提升

2015年，“W大米”這個區域公共品牌就已經申請注冊成功，2020年開始試點推廣智慧“W大米”種植，已獲得農產品地理標志稱號并入選了全國名特優新農產品目錄，但是，該品牌在全國的知名度并不高，品牌建設任務依然任重道遠。

5. 在本地就業人數少，外出務工人數較多

W市農民收入構成中，工資性收入與周邊城市相比偏少，而轉移凈收入偏多。轉移凈收入高，顯示適齡勞動人口中外出務工的比例高，留在本地就業的人口少。因此，提高農業產業化水平，給農民提供更多本地就業的機會顯得尤為重要。

三、近年來W市耕地“非農化、非糧化”情況及原因

近年來，耕地總面積總體呈減少態勢，耕地流失情況較嚴重。如表6所示，2009-2019年10年間，W市耕地凈流失62.05萬畝，2020年又減少3.86萬畝，耕地流失情況較嚴重。耕地流向主要是農用地和建設用地。如表7所示，耕地流向園地等農用地的占比較高，達82.84%；其余流向城鎮工礦、交通運輸等建設用地和未利用地。

近年來，W市耕地“非糧化、非農化”現象較突出，主要原因一是農民增收的迫切需求，迫使農民主動調整農業生產結構，減少糧食種植面積，選擇效益較高的種植和養殖活動。二是生態退耕減少耕地面積及城市建設發展需要。三是有關部門防止“耕地非農化、非糧化”的工作不夠到位。總體上來說，W市耕地非農化非糧化的形勢不容樂觀，耕地保護工作還存在一些不足。

四、二元經濟結構是農民增收和防止耕地“非農化、非糧化”的矛盾根源

美國經濟學家劉易斯指出，發展中國家會出現城市現代化工業和農村傳統農業同時并存的現象，稱為二元經濟結構。費景漢和拉尼斯兩位經濟學家對這一理論進行了進一步修正，并提出了新的模型，指出一個國家在工業化發展過程中，應當重視農業和工業協調發展，如果一味地向工業部門轉移農業資源，則會造成土地的撂荒、農村的空心化，導致農產品短缺，價格上揚，最終也會阻礙城市工業發展。所以，只有加快農業發展、提高農業生產效率、提高農民收入，才能繼續轉移農村剩余勞動力，促進城市工業進步。應當在工農業之間合理配置資源，使發展相協調，并最終實現城鄉經濟一體化。我國當前二元經濟特征非常明顯，工業和農業之間利潤的差距導致大量農村勞動力向城市轉移，這是我國農民收入構成中工資性收入占比較高的主要原因，W市農民收入也呈現這樣的結構特征。同時，糧食種植相對于其他農業生產活動收入又更低，這就迫使農民選擇種植有更高收益的作物，從而造成耕地“非農化、非糧化”。在二元經濟結構下，農民增收及防止耕地“非農化、非糧化”之間的矛盾不可避免，解決這一矛盾的根本辦法就是加快農業現代化步伐，盡快實現城鄉經濟一體化。但是，農業生產的特殊性及農產品特別是糧食的準公共產品性質決定了其價格無法完全市場化，農民增收不能完全靠市場行為，耕地的保護更是無法依靠農民的自覺，解決這一矛盾需要依靠政府和市場共同發力，在確保十八億畝耕地紅線，保證國家糧食安全的前提下尋求解決農民增收的辦法，本著在保護中開發，在開發中保護的原則，力圖占用較少耕地，取得較大經濟效益，實現耕地保護、農民增收和農村經濟發展相統一。

五、多措并舉，統籌兼顧W市農民增收與防止耕地“非農化、非糧化”的關系

根據W市目前的情況，具體來說，需要做好以下幾項工作：一是要合理利用土地資源，切實防止耕地“非農化、非糧化”。需要加強土地監管、合理利用土地資源，建立起土地資源從規劃到批前審查、批后監管、日常管理、挖掘潛力五個環節的全鏈條監管機制，還需要強化占用耕地論證，保證耕地的占補平衡。另外，要特別加強對工商資本下鄉的監管，建立起租賃農地風險保障金制度。二是抓好糧食生產，增加種糧農民收入。這就需要大力培育糧食產業化聯合體、建設一批高質量的農業社會化服務組織，同時加強農田基礎設施建設，加快高標準農田建設，提高糧食產能，降低生產成本；還需要推廣規模適度、結構合理的耕地輪作模式；同時大力支持糧食類家庭農場的發展，產生規模效益；最后要加強“W大米”的品牌建設，拓寬銷售渠道。三是積極探索全產業鏈的實現模式，做強鎮域經濟，促進非農領域增收。首先要通過組建農業產業化聯合體，加快一二三產融合發展，通過訂單農業、集聚區就業等多種利益聯結機制，把產業鏈增值收益留給農民；其次要做強鎮域經濟，為農民在家門口就業提供載體。其三通過各種激勵措施，吸引外出務工人員返鄉就業創業。

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＊基金項目：1、2022年蕪湖市行政決策重點研究課題，項目編號：WHYJ001；2、2022年蕪湖市委黨校校級課題，項目編號WHDXKT20225。

（作者單位：中共蕪湖市委黨校）