加強(qiáng)行政事業(yè)單位專(zhuān)項(xiàng)資金管理的思考

摘要：文章闡述行政事業(yè)單位開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)資金管理的必要性，分析行政事業(yè)單位專(zhuān)項(xiàng)資金管理目前存在的問(wèn)題，包括專(zhuān)項(xiàng)資金管理意識(shí)不足，專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算控制不嚴(yán)，專(zhuān)項(xiàng)資金管理制度不健全等，并從增強(qiáng)意識(shí)，加強(qiáng)預(yù)算管理和制度建設(shè)等方面提出建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；專(zhuān)項(xiàng)資金管理

DOI：10.12433/zgkjtz.20243328

專(zhuān)項(xiàng)資金泛指行政事業(yè)單位具有專(zhuān)門(mén)用途或指定用途的特定資金，該資金要求行政事業(yè)單位部門(mén)單獨(dú)進(jìn)行核算，且該資金不可挪作他用，需要單獨(dú)完成上報(bào)結(jié)算。在相關(guān)制度中，對(duì)于基層行政單位專(zhuān)項(xiàng)資金有不同名稱(chēng)，例如專(zhuān)項(xiàng)支出、專(zhuān)項(xiàng)專(zhuān)款等。在具體內(nèi)容上，不同稱(chēng)呼有一定差異，但宏觀(guān)內(nèi)容以及含義基本一致。專(zhuān)項(xiàng)資金具有三大特點(diǎn)：首先，專(zhuān)項(xiàng)資金來(lái)源于財(cái)政或單位；其次，用于特定事項(xiàng)；最后，必須進(jìn)行單獨(dú)核算。對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)資金的構(gòu)成，我國(guó)學(xué)術(shù)界尚沒(méi)有統(tǒng)一界定，但就目前的使用情況而言，在日常核算中對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金通常采用扣除界定法，即扣除經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)以外的，由財(cái)政安排或追加上級(jí)單位撥付的財(cái)政資金。

一、行政事業(yè)單位開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)資金管理的必要性

行政事業(yè)單位專(zhuān)項(xiàng)資金管理十分必要，具體包含以下三點(diǎn)：

其一，以發(fā)揮政府職能為責(zé)任，積極推進(jìn)專(zhuān)項(xiàng)資金管理工作有序化。政府是國(guó)家運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行速度穩(wěn)中向好，在穩(wěn)定宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)背景下，持續(xù)改善民生福祉，加大對(duì)于民生領(lǐng)域以及相關(guān)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度。基層行政事業(yè)單位的多數(shù)專(zhuān)項(xiàng)資金都與我國(guó)民生具有非常密切的聯(lián)系，是充分發(fā)揮政府職能的有效途徑之一。加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)資金的支出管理工作對(duì)于政府專(zhuān)項(xiàng)資金的使用效率具有較大影響，可以提升專(zhuān)項(xiàng)資金的使用效率，確保政府能夠進(jìn)一步發(fā)揮自身職能。

其二，以提質(zhì)加速為重點(diǎn)，積極推動(dòng)基層行政事業(yè)單位健康發(fā)展。當(dāng)前，部分基層行政事業(yè)單位的專(zhuān)項(xiàng)資金管理還存在一些問(wèn)題。部分基層行政事業(yè)單位對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)資金的管理缺乏重視，現(xiàn)行的管理制度無(wú)法符合單位的發(fā)展需求。因此，需要從專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算申請(qǐng)?jiān)搭^著手解決問(wèn)題，強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)設(shè)置，保障專(zhuān)項(xiàng)資金發(fā)揮出應(yīng)有的作用。例如，可以在省市一級(jí)成立專(zhuān)項(xiàng)資金領(lǐng)導(dǎo)小組，制定并出臺(tái)專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法，降低專(zhuān)項(xiàng)資金在管理過(guò)程中存在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)預(yù)防和控制工作，實(shí)現(xiàn)基層事業(yè)單位的健康發(fā)展。

其三，以統(tǒng)籌兼顧為宗旨，積極推進(jìn)專(zhuān)項(xiàng)資金使用常態(tài)化。政府對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)資金的投入力度較大，涉及范圍也較廣，因此項(xiàng)目資金的使用效果較強(qiáng)，但對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)資金的管理，還存在較大難度。目前，部分行政事業(yè)單位的專(zhuān)項(xiàng)資金管理模式還有待完善，需要重視專(zhuān)項(xiàng)資金的管理工作，通過(guò)加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)資金的管理，提升專(zhuān)項(xiàng)資金的使用效率。

二、行政事業(yè)單位專(zhuān)項(xiàng)資金管理存在的問(wèn)題

（一）專(zhuān)項(xiàng)資金管理意識(shí)不足

一是很多行政事業(yè)單位認(rèn)為資金管理及使用，都是財(cái)務(wù)人員的職責(zé)，尤其是具有專(zhuān)款專(zhuān)用特征的專(zhuān)項(xiàng)資金，部門(mén)之間沒(méi)有溝通意識(shí)，經(jīng)常發(fā)生項(xiàng)目部門(mén)只顧使用、不跟財(cái)務(wù)部門(mén)對(duì)接交流，財(cái)務(wù)部門(mén)只顧撥付、不清楚項(xiàng)目具體進(jìn)度等情況，容易造成部門(mén)間工作相互影響、資金支付進(jìn)度跟不上項(xiàng)目進(jìn)度、資金截留或資金使用效率不高等情況。

二是有些財(cái)務(wù)部門(mén)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金的使用及管理意識(shí)不強(qiáng)，認(rèn)為只是單純的記記賬即可，不知道將專(zhuān)項(xiàng)資金的撥入、撥付等資金情況與實(shí)際項(xiàng)目聯(lián)系起來(lái)。只是機(jī)械地根據(jù)項(xiàng)目部門(mén)的要求單純進(jìn)行撥付專(zhuān)項(xiàng)資金的動(dòng)作，僅僅是進(jìn)行簡(jiǎn)單的會(huì)計(jì)核算，沒(méi)有和項(xiàng)目的實(shí)際進(jìn)度相聯(lián)系，也沒(méi)有跟蹤專(zhuān)項(xiàng)資金的后續(xù)使用情況，績(jī)效觀(guān)念缺乏，監(jiān)督管理的內(nèi)控意識(shí)薄弱。

（二）專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算控制不嚴(yán)

一是大部分的行政事業(yè)單位在預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的工作都不夠到位，普遍存在預(yù)算編制時(shí)間較短、預(yù)算編制前期科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目尚行哉撟C缺乏、嚴(yán)格預(yù)算編制的意識(shí)和能力欠缺、預(yù)算執(zhí)行發(fā)生偏離等問(wèn)題。

二是相關(guān)人員專(zhuān)業(yè)知識(shí)有限、對(duì)單位有關(guān)情況不夠熟悉、不能掌握和準(zhǔn)確預(yù)測(cè)未來(lái)項(xiàng)目的需求，這導(dǎo)致對(duì)單位整體資金的宏觀(guān)把控能力欠缺，預(yù)算編制可能會(huì)出現(xiàn)不夠合理和不夠全面等情況，使預(yù)算本身喪失了原有功能；對(duì)預(yù)算執(zhí)行的差異沒(méi)有進(jìn)行深入分析，沒(méi)能找出差異產(chǎn)生的原因，對(duì)后期工作指導(dǎo)性不夠。

（三）專(zhuān)項(xiàng)資金管理制度不健全

一是很多行政事業(yè)單位既沒(méi)有制定專(zhuān)門(mén)的、符合單位自身實(shí)際情況的專(zhuān)項(xiàng)資金管理制度，造成資金分配不科學(xué)、資金使用盲目等現(xiàn)象，又沒(méi)有根據(jù)每個(gè)項(xiàng)目的特定情況制定針對(duì)性的資金使用方案，資金使用缺乏合理性，資金效用得不到提升。

二是專(zhuān)項(xiàng)資金管理體系的建立和流程完善方面的工作缺乏或不足。資金使用的無(wú)序化、隨意性明顯，項(xiàng)目審批不嚴(yán)格、責(zé)任分工不明確、開(kāi)支范圍不清晰、項(xiàng)目分配不公等問(wèn)題數(shù)見(jiàn)不鮮。因制度不健全，導(dǎo)致落實(shí)不到位、部分資金流失、沒(méi)有將專(zhuān)項(xiàng)資金用于特定用途的現(xiàn)象司空見(jiàn)慣。

（四）專(zhuān)項(xiàng)資金使用不規(guī)范

一是資金使用方向不明確。存在混用、占用、挪用、基本支出和項(xiàng)目支出分界不清晰、將項(xiàng)目支出用于彌補(bǔ)公用支出資金缺口等情況，模糊了專(zhuān)項(xiàng)資金本該發(fā)揮效用的領(lǐng)域，影響了專(zhuān)項(xiàng)資金應(yīng)有價(jià)值的體現(xiàn)。

二是撥付進(jìn)度遲緩。影響了項(xiàng)目竣工期，資金使用效率低，結(jié)余率高，資金在賬戶(hù)“睡大覺(jué)”，長(zhǎng)期處于“躺平”狀態(tài)，沒(méi)有發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)資金應(yīng)有的效用。

三是重投入、輕效益。只注重?fù)芨顿Y金，但對(duì)其所創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)效益不關(guān)注，沒(méi)有做到物盡其用，造成專(zhuān)項(xiàng)資金的浪費(fèi)，這與高層決策的意圖相悖。四是未實(shí)行單獨(dú)核算。很多行政事業(yè)單位沒(méi)有做到將專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行單獨(dú)核算的要求，經(jīng)常跟其他經(jīng)費(fèi)類(lèi)型混淆，這與專(zhuān)項(xiàng)資金的使用原則相背離，也難以真實(shí)地反映專(zhuān)項(xiàng)資金的實(shí)際使用情況。

（五）專(zhuān)項(xiàng)資金監(jiān)督不到位

一是內(nèi)部監(jiān)督缺乏或不足。沒(méi)有建立專(zhuān)項(xiàng)資金內(nèi)控機(jī)制對(duì)單位專(zhuān)項(xiàng)資金的制度建設(shè)預(yù)算執(zhí)行、會(huì)計(jì)工作等方面進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督不到位甚至缺乏；單位內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)督力量薄弱，對(duì)單位情況和人員缺乏全面了解與掌握，對(duì)一些問(wèn)題的處理尺度把握不準(zhǔn)，監(jiān)督力度不夠。

二是外部其他部門(mén)的監(jiān)督不到位。雖然行政事業(yè)單位的專(zhuān)項(xiàng)資金受到紀(jì)檢、財(cái)政、審計(jì)等多部門(mén)的監(jiān)督和檢查，但這種對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金的外部監(jiān)督也存在不到位的情況，各部門(mén)之間協(xié)調(diào)效率低，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金的管理要求經(jīng)常出現(xiàn)不一致的情況，在監(jiān)督環(huán)節(jié)常常出現(xiàn)漏洞。

（六）專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)不重視

一是有些行政事業(yè)單位往往關(guān)注資金數(shù)量，積極向上級(jí)或同級(jí)相關(guān)部門(mén)爭(zhēng)取更多的專(zhuān)項(xiàng)資金，而不注重專(zhuān)項(xiàng)資金的管理和專(zhuān)項(xiàng)資金實(shí)際取得的效用，沒(méi)有建立完善的專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系，不能對(duì)預(yù)算實(shí)施情況進(jìn)行全程跟蹤和監(jiān)管。部分開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的單位，也存在評(píng)價(jià)指標(biāo)不夠量化、評(píng)價(jià)方式缺乏彈性和針對(duì)性、評(píng)價(jià)體系不夠科學(xué)等問(wèn)題。

二是有些單位即使開(kāi)展了績(jī)效評(píng)價(jià)工作，對(duì)評(píng)價(jià)的結(jié)果不夠重視、認(rèn)可度較低，忽視績(jī)效評(píng)價(jià)的意義和作用。主要表現(xiàn)在沒(méi)有根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)指出的問(wèn)題提出相對(duì)應(yīng)的建議，制定合理有效的整改方案，并對(duì)整改方案的落實(shí)進(jìn)行監(jiān)督，更好地指導(dǎo)以后的工作；沒(méi)有將評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算申報(bào)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，不利于預(yù)算工作質(zhì)量提升。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位專(zhuān)項(xiàng)資金管理的建議

（一）增強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)資金管理意識(shí)

一是行政事業(yè)單位應(yīng)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金的重要性及特殊意義有足夠的認(rèn)識(shí)，尤其是管理層，應(yīng)從自身意識(shí)培養(yǎng)方面做功課，增加對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金相關(guān)國(guó)家政策的熟知，增進(jìn)自身作為領(lǐng)導(dǎo)層面對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金管理的了解和重視。同時(shí)也應(yīng)該在單位內(nèi)部通過(guò)制定相關(guān)制度規(guī)則、組織培訓(xùn)學(xué)習(xí)有關(guān)政策文件或宣傳報(bào)道等途徑，讓單位所有人員都了解專(zhuān)項(xiàng)資金，明白專(zhuān)項(xiàng)資金的重要性，知曉專(zhuān)項(xiàng)資金管理的必要性。

二是單位內(nèi)部要加強(qiáng)溝通交流、協(xié)調(diào)配合，尤其是業(yè)務(wù)聯(lián)系緊密的相關(guān)部門(mén)。不但相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)之間需要重視對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金相關(guān)情況的及時(shí)對(duì)接和溝通，不同部門(mén)的分管領(lǐng)導(dǎo)之間，也必須多溝通、多協(xié)調(diào)，從宏觀(guān)角度掌握專(zhuān)項(xiàng)資金的有關(guān)情況，為下一步的科學(xué)決策提供有力保障。

三是單位財(cái)務(wù)部門(mén)要改變單純進(jìn)行會(huì)計(jì)核算即可的意識(shí)，要通過(guò)培訓(xùn)、學(xué)習(xí)有關(guān)政策文件等方式，充分認(rèn)識(shí)專(zhuān)項(xiàng)資金的特殊性及重要性，高度重視專(zhuān)項(xiàng)資金管理的迫切性。

（二）嚴(yán)格專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算控制

嚴(yán)格專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算控制，必須從預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行等多方面著眼。

首先，單位在編制專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算時(shí)，需要結(jié)合上一年度相關(guān)項(xiàng)目實(shí)施及完成情況、本年度項(xiàng)目預(yù)測(cè)情況以及專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果等內(nèi)容，與相關(guān)部門(mén)進(jìn)行聯(lián)合會(huì)商，充分深入討論、做足做實(shí)可行性論證，力求完整、合理地編制本年度專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算。

其次，在專(zhuān)項(xiàng)資金的后期預(yù)算執(zhí)行中，應(yīng)實(shí)時(shí)跟進(jìn)，研究、分析專(zhuān)項(xiàng)資金執(zhí)行偏差出現(xiàn)的原因，提出改進(jìn)措施及方案，避免偏差進(jìn)一步擴(kuò)大，盡量減少甚至消除偏離情況，并以此為鑒，為今后工作提供經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)。

最后，注重提高對(duì)預(yù)算控制作用的認(rèn)識(shí)和重視，提升相關(guān)部門(mén)及人員的專(zhuān)業(yè)水平的同時(shí)，增加其對(duì)單位整體情況及相關(guān)資金情況的了解，避免工作毫無(wú)頭緒、無(wú)從下手的局面。

（三）健全專(zhuān)項(xiàng)資金管理制度

行政事業(yè)單位必須重視并加強(qiáng)單位專(zhuān)項(xiàng)資金管理制度的建設(shè)，制定具有針對(duì)性的、符合單位自身情況的規(guī)范性文件等，明確專(zhuān)項(xiàng)資金使用范圍，規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)資金審批、使用等流程，確保專(zhuān)項(xiàng)資金的使用透明化、標(biāo)準(zhǔn)化，減少尋租行為。適當(dāng)增加日常公用經(jīng)費(fèi)，做到專(zhuān)項(xiàng)資金使用“不擴(kuò)面、不擠占、不挪用”，減少資金使用的盲目性和隨意性。值得注意的是，每個(gè)項(xiàng)目的實(shí)際情況不盡相同，行政事業(yè)單位在制定制度時(shí)，應(yīng)通過(guò)召集各參與方聯(lián)合會(huì)商等辦法，著眼于單位和項(xiàng)目的實(shí)際情況和特點(diǎn)，“因地制宜”“對(duì)癥下藥”，提高制度的針對(duì)性，保證單位制度的制定適合各具特征的眾多項(xiàng)目，并注重在后續(xù)使用過(guò)程中不斷進(jìn)行完善和修改，提高專(zhuān)項(xiàng)資金的使用效率。

（四）規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)資金使用

第一，對(duì)單位專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行單獨(dú)核算，由專(zhuān)人管理，做到專(zhuān)門(mén)保管、專(zhuān)戶(hù)核算、專(zhuān)項(xiàng)使用，真實(shí)反映專(zhuān)項(xiàng)資金的實(shí)際使用情況。第二，嚴(yán)格按專(zhuān)項(xiàng)資金的規(guī)定進(jìn)行使用。不混用、占用和挪用，嚴(yán)格基本支出和項(xiàng)目支出的界限，嚴(yán)禁將項(xiàng)目支出用于彌補(bǔ)公用支出資金缺口等情況的發(fā)生，保證專(zhuān)項(xiàng)資金在規(guī)定的領(lǐng)域體現(xiàn)應(yīng)有的價(jià)值。第三，根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度推進(jìn)資金撥付進(jìn)度。項(xiàng)目部門(mén)與財(cái)務(wù)部門(mén)等相關(guān)各部門(mén)之間應(yīng)加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，增強(qiáng)各部門(mén)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況的整體了解，相互配合，提高效率，減少工作過(guò)程中互相“拖后腿”“卡脖子”等問(wèn)題，做到項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度與資金撥付進(jìn)度協(xié)調(diào)一致，不滯留、不卡頓，充分發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)資金的保障作用，加快推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，更好達(dá)到利民惠民目的，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（五）加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)資金監(jiān)督管理

專(zhuān)項(xiàng)資金的監(jiān)督管理，應(yīng)從增強(qiáng)內(nèi)外監(jiān)督著手。一是提升內(nèi)部監(jiān)督水平。建立專(zhuān)項(xiàng)資金內(nèi)控機(jī)制，定期或不定期開(kāi)展內(nèi)部監(jiān)督檢查，把制度建設(shè)、預(yù)算執(zhí)行、會(huì)計(jì)工作等列入檢查范圍，把檢查結(jié)果作為工作考核內(nèi)容之一。加強(qiáng)內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)督力量建設(shè)，提高紀(jì)檢隊(duì)伍質(zhì)量。及時(shí)全面地掌握單位情況，充分溝通，爭(zhēng)取被監(jiān)督對(duì)象積極配合，避免沖突，保障內(nèi)部監(jiān)督通暢運(yùn)行，確保監(jiān)督檢查結(jié)論客觀(guān)公正。內(nèi)部監(jiān)督還應(yīng)注意根據(jù)不同的目的，采取不同的方式方法，以保證監(jiān)督檢查的質(zhì)量和效率。二是強(qiáng)化外部監(jiān)督。紀(jì)檢、財(cái)政、審計(jì)等監(jiān)督單位必須加強(qiáng)橫向配合與關(guān)系協(xié)調(diào)，注重互用監(jiān)督檢查結(jié)果，形成監(jiān)督合力，力求面面俱到，不留監(jiān)管死角。同時(shí)要加強(qiáng)宣傳，增強(qiáng)公眾對(duì)國(guó)家政策、項(xiàng)目規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)資金等方面的知曉度，拓寬公眾監(jiān)督渠道，降低公眾監(jiān)督門(mén)檻，從而提升專(zhuān)項(xiàng)資金多層面管理水平。三是充分利用外部監(jiān)督的成果。正確認(rèn)識(shí)監(jiān)督的作用和意義，對(duì)照監(jiān)督檢查的問(wèn)題，有針對(duì)性地進(jìn)行整改和完善，增強(qiáng)自身的專(zhuān)項(xiàng)資金監(jiān)管能力。

（六）注重專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)

行政事業(yè)單位要建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金使用效果的跟蹤和評(píng)價(jià)，注重量化評(píng)價(jià)指標(biāo)，不同類(lèi)型的項(xiàng)目具有不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)，不能單純將目標(biāo)值作為績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，注重評(píng)價(jià)方式的彈性和多樣性，設(shè)計(jì)科學(xué)合理且富有針對(duì)性的評(píng)價(jià)指標(biāo)，完善單位專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系。注重對(duì)績(jī)效考核結(jié)果的剖析，分析問(wèn)題出現(xiàn)的原因，并提出完善的整改措施，以更好地督促專(zhuān)項(xiàng)資金效益的不斷提升。正確運(yùn)用評(píng)價(jià)結(jié)果，將責(zé)任落實(shí)到崗、任務(wù)落實(shí)到人，建立激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)單位各部門(mén)員工的積極性，促使其不斷地學(xué)習(xí)和實(shí)踐，提高工作效率和質(zhì)量，間接提高資金的使用效率。相關(guān)人員應(yīng)樹(shù)立全流程績(jī)效觀(guān)，將績(jī)效考核和評(píng)價(jià)貫穿資金使用的全過(guò)程。

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（作者單位：遼寧省鐵嶺市銀州區(qū)財(cái)政和政府債務(wù)管理服務(wù)中心）