以高水平開放構建我國國際科技合作新格局

當前，國際形勢紛繁復雜，國際科技合作呈現出新特點。九三學社中央科技專門委員會通過對推進高水平科技合作課題的調研，分析我國對外科技合作中遇到的政策障礙和堵點問題，就推進我國高水平對外科技合作的建議進行了討論。

中共二十大報告指出，要“擴大國際科技交流合作，加強國際化科研環境建設，形成具有全球競爭力的開放創新生態”。當前，國際形勢紛繁復雜，國際科技合作呈現出新特點。應對新挑戰，更應加快推動更高水平的科技開放，塑造與我國國家實力地位和科技發展水平相適應的對外科技合作新格局。2024年，九三學社中央科技專門委員會將推進高水平科技合作作為重點調研方向，分析了我國對外科技合作中遇到的政策障礙和堵點問題，就推進我國高水平對外科技合作的建議進行了討論。

一、具體問題分析

（一）我國國際科技合作項目組織方式不適應實際需求

目前國家重點研發計劃項目中國際合作專項主要包括“政府間國際科技創新合作”重點專項和“戰略性科技創新合作”重點專項，旨在推動國際科技合作與交流，增強中國在全球科技領域的影響力和競爭力。通過調研發現存在如下問題：

一是單項項目經費規模不高，對國外科學家吸引有限。以“政府間國際科技創新合作”重點專項為例，單一項目國撥資金大致在300萬—500萬元人民幣，折算為美元后金額不大，難以吸引外方科學家，尤其是經濟發達國家的資深科學家。

二是項目內容發布方式有待優化，題目敏感容易引起不必要的關注。當前我國科技發展，尤其是各個尖端領域、熱點領域的科技發展，受到一些國家極大關注甚至最大程度的限制。研究課題方向、研究內容過于明確，容易引發其他國家不必要的關注，很多發達國家科學家因此不敢參與課題，最終導致參與項目的國外研究人員存在能力較弱等情況。

三是部分國際合作重點項目缺乏穩定資金支持。共建“一帶一路”聯合實驗室是2017年習近平總書記在“一帶一路”國際合作高峰論壇上提出的。該聯合實驗室是參照國家重點實驗室建設的國家對外科技合作創新最高級別平臺。目前僅依照“戰略性科技創新合作”重點專項給予一次性500萬—800萬元研究經費支持，并未給予后續穩定經費支持。

四是國際合作項目組織及管理方式有待優化。目前多數科技計劃項目的申報指南、申報書等文檔均為中文；項目申報書、驗收材料的體例及格式要求以及項目管理流程較為復雜；政策文件、管理辦法的解讀不到位，外籍科學家或引進回國的國外高端人才不適應這種項目文件的撰寫方式，客觀造成了畏難情緒。同時，國際合作項目也受到財政科技計劃資金難以出境的困擾，研究費用不能撥付到國外，合作科研人員的積極性受到影響。

（二）我國國際組織建設缺乏統籌，對科技外交重視程度不高

全球科技治理體系加速重構，國際科技組織已成為深化全球創新治理的重要力量。中國參與國際組織活動的意愿不斷提升，據統計，我國已與160多個國家和地區建立了科技合作關系，加入了200多個國際組織和多邊機制。與此同時，我國相關機構也在積極推薦專家學者參與國際科技組織負責人競選工作并積極培養國際科技組織人才。但國際組織建設缺乏整體統籌，對科技外交的重視程度有待提高，具體存在以下問題：

一是國際科技組織的制度性保障不健全。一方面，政府間科技合作機制有待進一步深化。政府間科技合作機制對于各類科研合作、科技資源共享等都起到了官方背書和法律保障作用。當前我國政府間科技合作缺乏統籌，由我國主導的國際科技合作項目較少，科技外交在外交總體格局中的位勢尚未得到充分重視。另一方面，國際科技組織的制度體系有待建立健全。設立或參加國際組織的政策文件和實施細則缺位，阻礙了我國科技組織加入國際科技組織的進程。鼓勵參與國際科技組織活動的導向性激勵政策缺少與其配套的能落地的具體政策文件支撐，影響了科學家和科技工作者參與國際科技組織活動的積極性。

二是國際組織管理審批流程較為復雜。國際科技組織在華落地發展存在困難。國際科技組織和活動審批手續煩瑣，國際組織登記管理制度尚未正式確立，一直實行個案審批。國際組織按照社會團體進行管理，執行中國統一會計制度。由于缺乏統一、公開的制度，目前境內發起成立的國際科技組織數量少、進度慢，限制了我國科技組織在國際舞臺影響力的發揮。

三是國際化科技人才隊伍建設滯后。整體上看，國際化科技人才隊伍較實際需求存在較大差距。我國專家學者背景構成單一，對國際形勢、行業規則、文化習俗等多元化知識儲備不足，且缺乏多崗位鍛煉經歷，能勝任高層職位的較少。同時，我國專家學者參與全球性議題設置和規則制定等多邊事務的能力不足，容易錯失在國際舞臺發聲的機會，影響我國參與全球治理的程度和效果。

（三）我國國際科技文化交流渠道不暢通

為貫徹落實國家對于人才國際交流的要求，中共中央組織部等部門制定發布關于《加強和改進教學科研人員因公臨時出國管理工作的指導意見》，鼓勵支持專業人員更廣泛地參加國際學術交流與合作。調研發現，不同地區相關部門對政策解讀存在較大差異，“出國難”現象依然十分嚴重，專業人員參照黨政干部執行因公出國政策的現象仍然普遍。主要問題體現在：

一是政策解讀與落實不深入。科研機構、高校等對文件內容的傳達和理解不充分，落實不到位，管理尺度不統一；部委之間協調機制不健全，“政策打架”情況時有出現；國家對三公經費嚴格管理，存在“國家不鼓勵出國交流”的誤解；相關文件對教學科研機構的學術交流出國（境）團組審批自主權是否下放到基層單位未能明確。

二是審批手續煩瑣不合理。因公出國手續層層審批，數學科研機構等“走程序”往往就需要花費數月（不包括簽證時間），管理要求與科研實際不相適應。例如需提前1年制定出訪計劃，而實際科研工作有時需要隨時開展交流；華人華僑科學家不能作為邀請人，反而其助理等“純外國人”身份可以出面簽署邀請函；出訪時間規定較為嚴苛，部分具有國際影響力的大型學術會議會期較長，我國參會人員往往因為更改行程手續煩瑣而無法參加；在行程安排方面，刻板要求雙休日節假日也要排上公務，而通常國外機構不在休息日辦公，行程安排與實際情況不符。

三是持普通護照出國政策不落地。相關文件規定，科研人員在特殊情況下，可持普通護照出國。但是，目前各類教學科研機構普遍遵守的仍是《關于進一步加強因公出國（境）管理的若干規定》中“嚴禁持普通護照出國執行公務”。相關文件未明確表述持普通護照出境的相關出訪費用是否能以財政經費報銷，造成部分管理人員為避免財務審計的可能風險，對允許以普通護照出國（境）交流的方式欠缺積極性。

四是教學科研人員范圍界定狹窄。相關文件出國相關政策將適用人群限定為教學科研人員，而文化、醫療等領域人員并未被納入，難以享受便利政策。

二、對策建議

（一）優化國際合作科研項目組織方式，分類施策

科技發展是全球科學家的一致理想。為了最大化利用全球科學家資源，需要有針對性地對我國現有科研專項做出改革。提出如下建議：

一是加強國際科技合作項目總體設計。突出重點，合理分配項目經費，既有覆蓋度，又能體現出重點支持方向，并同體量匹配財政經費資助規模。可以通過允許更多子課題方式將盡可能多的外籍科學家納入其中，提升對外籍科學家的吸引力。

二是提高項目指南設計的科學性，合理布局研究方向。提升核心技術攻關方向文字表達的技巧性，或將技術難點的攻關方向最大限度進行拆分細化。提升項目總負責人的統籌集成能力，實現有效任務分解，同時努力保護對我國友善的外籍科學家。

三是對重點國際合作項目進行持續經費資助。可參照國家重點實驗室建設思路，持續撥付“一帶一路”聯合實驗室建設經費及研究經費。采取先行先試，允許部分國際合作項目經費經過審核批準后撥付至國外合作方，以增加國外合作方積極性，并形成示范效應，持續推進高水平對外合作。

四是優化國際合作項目管理方式。加強對國合項目的政策解讀、項目管理的培訓。針對國合項目制定適應外籍科學家或國外高端人才申請的申報書等文檔的體例要求，允許用英文版申報。增加國合項目評審專家中外國專家的比例。加強對國合項目科研管理人員、學術秘書等輔助人員的培養，提高外籍科學家承擔國合項目的便利度。

（二）重視并加強國際組織建設，全面提升科技外交能力

為穩妥積極地發起成立和吸引國際科技組織，提升我國國際科技組織的管理和服務水平，持續加強國際科技組織人才培養能力，提出如下建議：

一是加強國家層面對科技外交總體戰略規劃布局，加強科技外交的體系化設計。持續深化政府間科技合作機制，發揮政府科技合作的引領作用，提升科技外交在國家總體外交布局中的地位。充分發揮國際組織的作用，推動與重點國家的政府間科技合作，主動謀劃由我國主導的國際科技合作倡議。充分發揮民間科技外交的作用，突出科技外交在超越文明隔閡中的作用。完善與主要國家、重要國際組織的多邊合作機制。

二是建立健全國際組織管理與服務的制度體系。不斷建立完善在華設立、落戶、參與國際科技組織的規章制度，為國際科技組織在華發展營造良好的法治環境。加快出臺國際科技組織在華注冊登記細則，優化在銀行、稅收、法律保護等方面的相關政策。明晰國際科技組織在華落戶的管理歸屬與權責。

三是積極推動國際組織工作，參與國際事務。鼓勵發起成立國際組織，或在中國設立秘書處工作；鼓勵積極加入重要國際組織。積極參加國際組織相關活動和重要國際會議，對“一帶一路”沿線國家發起的國際組織給予更多的長期穩定支持，共建共享并有效利用多邊合作交流平臺。

四是加強國際化人才隊伍建設。目前我國國際化人才儲備不足問題凸顯，需要有計劃地培養、充實人才梯隊，加快培養外交、溝通、管理等領域的高素質復合型人才，以勝任在國際組織中擔任重要職務，從而逐步推動中國在國際組織中發揮主導作用。

多部門應協同制定適合當前新形勢的人才培養計劃，加強后備人員到國際組織實習工作。同時，及時關注國際科技組織重要崗位人員空缺動態，并依據職位特點，多渠道加大對具有競爭優勢候選者的宣傳及推送力度。

（三）健全完善相應因公出國管理模式，改善國際交流軟環境

教學科研人員國際交流關乎我國科技創新發展。健全完善相應因公出國管理模式，優化審批流程，為開展國際學術交流工作提供便利條件，是保障我國科技創新活力的重要舉措。為此，提出如下建議：

一是加強文件解讀與落地。政策制定部門應重視文件的解讀與宣講工作。結合新形勢，以支持國際學術、科技、文化交流為總體原則，明確要求各地、各單位出臺實施細則，鼓勵教學科研等業務人員開展國際交流合作；探索以國撥經費支付通過普通護照因公出國（境）的方式方法，打消科研和管理人員關于財務風險的顧慮；做好部門間協調，避免互相推諉，以鼓勵支持出國交流為原則，為教學科研人員出國（境）交流研討提供便利。

二是簡化手續，放寬因公出國管理政策。更加靈活地管理國際學術交流，在出訪計劃、時間、行程、有關材料等方面，充分考慮實際工作需要與國外工作環境，如能夠提供真實依據與合理理由，可放寬管理限制，以支持鼓勵為總體原則，簡化審批程序，優化報批程序，為開展深入、高質量國際科技互學互鑒提供便利條件。

三是鼓勵各級各類業務人員開展國際交流。

進一步放開國際學術交流政策，除了教學科研人員之外，鼓勵文化、醫療、體育等多個領域專業人員開展國際交流合作，傳播中國文化，唱響中國聲音，學習國際先進技術。對于院士等高層次人才、“雙肩挑”人員、管理人員，在充分考慮安全、保密等政策的前提下，視同教學科研人員管理。鼓勵業務人員與國際組織加強合作交流，在國際組織有任職的人員，在出國次數、天數等方面不設上限，以更好履行全球治理職責，助力共建人類命運共同體。

世界潮流風云變幻，但開放合作的大勢不可阻擋。國際環境越復雜，我們越要敞開胸懷、打開大門，統籌開放和安全，在開放合作中實現自立自強。在新的起點上，以全球視野謀劃和推進科技創新，以高水平開放構建國際科技合作新格局，譜寫國際科技合作新樂章。

（宋坪為九三學社中央科技專門委員會副主任兼秘書長，中國中醫科學院西苑醫院副院長；齊娜為九三學社中央科技專門委員會委員，中國科學技術信息研究所科研處處長）

責任編輯：王卓