關于建設祁連山國家公園張掖段入口社區的思考*

摘要：文中結合現地調研結果，分析建設祁連山國家公園張掖段入口社區的可行性及面臨的問題。結果表明，祁連山國家公園張掖段自然人文資源、交通優勢明顯，入口社區已有的基礎設施較為完善，且原住居民對建設國家公園入口社區認同感強烈，在張掖市建設國家公園入口社區具有較強的可行性；但仍面臨以下問題：入口社區發展受行政區劃和區域土地政策制約、整體性的規劃引領缺乏、生態產品價值轉化產業結構單一、支持政策較少。在此基礎上，從統一規劃引領、拓寬發展空間、打造特色品牌優勢3個方面提出張掖市建設祁連山國家公園入口社區示范點的建議，為探索國家公園生態保護和民生改善協調發展新模式提供參考。

關鍵詞：入口社區；區域協調發展；祁連山國家公園；張掖市

中圖分類號：X36；F590"""文獻標識碼：A""文章編號：2096-9546（2024）03-0066-09

DOI： 10.12344/lczcyj.2024.05.07.0001

張純曦，土建雄，葛軍元，等.關于建設祁連山國家公園張掖段入口社區的思考［J］.林草政策研究，2024，4（3）：66-74.

Thoughts on Building the Entrance Community for Qilian Mountain National Park in Zhangye City

Zhang Chunxi¹"Tu Jianxiong²"Ge Junyuan²"Nie Weibo¹"Li Jingchao³"Wang Jingwei²

（1."Zhangye Academy of Forestry， Zhangye 734000， Gansu， China;

2."Zhangye Forestry and Grassland Administration， Zhangye 734000， Gansu， China;

3."Zhangye City Forest Grassland Fire Protection Material Reserve Center， Zhangye 734000， Gansu， China）

Abstract： By field surveys and other methods， this paper analyzes the feasibility and existing issues of building an entrance community for Qilian Mountain National Park in Zhangye City. The results indicate that the Zhangye Section of Qilian Mountain National Park has obvious advantages in natural and cultural resources and transportation， the existing tourism infrastructure of the entrance community is relatively complete， and the original residents have a strong sense of identity for the construction of the entrance community. Therefore， it is highly feasible to build the demonstration site of the entrance community for the National Park in Zhangye City. However， there are still several problems： the development of the entrance community is constrained by administrative divisions and regional land policies; a lack of comprehensive planning guidance; the industrial structure for converting ecological product values is single; and few supporting policies. Based on this， this paper proposes suggestions for the construction of entrance community demonstration site of Qilian Mountain National Park in Zhangye City from three aspects of unified planning and guidance， expanding development space， and creating distinctive brand advantages， which provides a theoretical basis for exploring a new model of coordinated development between national park ecological protection and improvement of people，s livelihoods.

Keywords： entrance community; coordinated development of regions; Qilian Mountain National Park; Zhangye City

國家公園是指為保護國家、國際重要生物地理或生態資源，使其自然進化并受到人類社會最小化影響的一類特殊自然保護地。1832年，喬治·卡特琳在《美國野牛和印第安人處于瀕危狀態》中提出了建立國家公園的設想^［1］。1872年，美國黃石國家公園正式建立，成為世界第1個國家公園；此后，世界各國紛紛效仿該模式。1956年，我國建立第1個國家級自然保護區——鼎湖山國家級自然保護區，開始吸收借鑒國外先進成熟的國家公園建設理念和經驗做法，建設有中國特色的自然保護地體系。2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《建立國家公園體制總體方案》^［2］，提出要“構建統一規范高效的中國特色國家公園體制”；此后，我國正式開啟三江源、武夷山、祁連山等10處國家公園體制試點工作。2021年，三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山5個國家公園正式設立。

入口社區一詞起源于英文“Gateway Communities”，最初定義為“門戶社區”或“門戶城鎮”^［3］，是從國家公園角度針對位于國家公園入口附近鄉鎮、社區的總稱，是長期在此生活生產的居民組成的社會群體聚居區域^［4］。入口社區作為國家公園的“前哨陣地”^［5］，是對外展示國家公園形象的重要窗口^［6］，兼具生態旅游、訪客接待、科普宣教、生態體驗、生命康養、移民安置、生態產品價值轉換等功能，對于保護國家公園生態系統、推動區域經濟發展、承載國家公園游憩功能等具有重要意義^［7］。美國國家公園管理局將入口社區定義為“與國家公園或自然保護區相臨近的城鎮，通常為訪客進入國家公園的門戶或必經之地，范圍包括國家公園60英里（約96.56 km）輻射范圍”。Philip等^［8］將入口社區定義為150～25 000人的社區，其距離國家公園邊界16 km內，距離人口普查指定的城市化道路區域24 km外。我國目前尚未對國家公園入口社區作出定義，但2017年我國在《建立國家公園體制總體方案》提出要“引導當地政府在國家公園周邊合理規劃建設入口社區和特色小鎮”^［9-10］。2020年，國家林業和草原局印發的《祁連山國家公園總體規劃（試行）》提出：“在祁連山國家公園周邊鄉鎮設立入口社區，由國家重點扶持和地方政府共建，地方政府進行后續管理，與鄉鎮村相關規劃做好銜接。入口社區主要發展生態旅游與自然教育，提供特色訪客接待服務，實現園內體驗園外服務。”2023年2月，甘肅省林業和草原局正式提出要將祁連山國家公園甘肅片區張掖段肅南裕固族自治縣馬蹄藏族鄉作為國家公園入口社區示范點支持建設。這為張掖市沿祁連山國家公園北麓的民樂縣扁都口及肅南裕固族自治縣康白集鎮、巴爾斯小鎮、馬蹄藏族鄉等社區提升改造帶來了新的機遇。本文將通過分析國內外國家公園入口社區主要特征、基本功能、政策規劃，結合祁連山國家公園張掖段自然資源稟賦和居民、游客調查問卷分析數據，探討張掖市建設國家公園入口社區的可行性及現存問題，并據此提出意見建議，以助力張掖市打造國家公園入口社區樣板示范點，破解國家公園生態保護與民生改善難題。

1"國內外研究現狀

國外入口社區主要具備臨近國家公園邊界、受國家公園輻射影響、為進入國家公園必經門戶、提供訪客接待服務及展示國家公園文化元素5個主要特征。例如，美國黃石國家公園與大提頓國家公園的門戶城鎮杰克遜小鎮距離黃石國家公園及大提頓國家公園分別約20 km及 100 km，其主導產業為旅游業。在國家公園帶動下，其藝術、游憩、娛樂、住宿、餐飲服務和零售業等都較為發達，原住居民利用每年麋鹿遷徙時自然脫落的鹿角搭就了“鹿角公園”這一典型地標性建筑^［4］，吸引大量游客前往。英國諾森伯蘭郡、約克郡河谷、南唐斯國家公園門戶城鎮在為外來訪客提供住宿與游憩服務的同時，也為周邊區域提供了新的就業崗位。這些國家公園的特殊價值有力支撐著周圍社區的經濟發展和社會福祉，入口社區已然成為居民、游客和產業蓬勃發展的中心。國外對于國家公園入口社區的研究主要集中在入口社區生態保護（生態環境承載力、生態系統價值評估）、入口社區經濟發展與社區相關性、社區居民對于入口社區發展態度等方面。Patricia等^［11］通過調查多個國家公園及入口社區，探究了國家公園及周邊生態環境的受威脅程度。Shen^［12］研究指出旅游是入口社區經濟發展的重要選擇和保護激勵，提出通過發揮區域資源優勢、利用旅游服務促進社區經濟發展。Bergstrom等^［13］對美國黃石國家公園入口社區的研究表明，社區的臨近性和居民對黃石國家公園政策的依賴性直接影響社區居民對國家公園的看法，決定著入口社區如何應對發展過程中面臨的挑戰。綜上，入口社區最初只是訪客進入國家公園前必經且短暫停留的地方，后來其功能特征逐漸轉變為吸引游客消費游覽，為訪客提供住宿、餐飲及便利設施的基本服務^［14-16］，并發揮生態保護^［17］等功能。此外，發達國家入口社區法律支撐和制度保障體系較為完善。1930年，加拿大頒布《加拿大國家公園法》，該法的宗旨和原則是推進加拿大國家公園可持續發展；2000年，美國出臺《入口社區合作法》，鼓勵社區居民和管理者參與制定國家公園法律法規和決策，并于2018年及2022年分別通過了《美國入口社區經濟發展和保護法》《入口社區和游憩增強法》，為入口社區經濟發展和保護計劃提供立法支撐^［18］。在入口社區規劃上，美國國家公園管理局于1998年發布了《門戶社區的機遇：一個為農業地區入口社區提供的聯邦項目指導手冊》，系統總結了入口社區政策法規，包括社區規劃、經濟發展、環境保護、自然教育等內容，闡明了政府對入口社區規劃支持的重要作用^［19］；2012年，美國黃石國家公園入口杰克遜小鎮通過了《杰克遜/提頓縣綜合規劃》，該規劃以理想愿景做法闡述了實現小鎮“生態系統”“增長管理”“生活質量”3大核心價值觀的主要途徑。

我國入口社區發展具有較長歷史，主要伴隨風景名勝區、自然保護區的產生而逐步發展^［20］，多以緩解人類生產生活與自然資源保護之間的矛盾為出發點。2018年和2019年先后印發了《三江源國家公園社區發展和基礎設施建設專項規劃》和《武夷山國家公園社區發展專項規劃》，這是我國國家公園發展歷史上最早針對入口社區發展的專項規劃，重在強調入口社區發展類型和規模調控。但總體而言，我國的入口社區專項規劃多為宏觀管控建議，缺乏能夠體現入口社區特點及優勢的詳細規劃，在入口社區具體建設過程中，很難依靠專項規劃合理利用國家公園優勢資源來界定入口社區發展方向及產業定位。

2"研究方法

本文借助現地調研、調查問卷、查閱文件資料和遙感影像判讀等方法總結分析入口社區建設現狀、可行性及存在問題。課題組分別于2023年5月和10月，前往祁連山國家公園張掖段肅南固族自治縣馬蹄藏族鄉、大河鄉巴爾斯小鎮，民樂縣扁都口，山丹縣大馬營鎮等23個入口社區開展調查。本次調查共設計針對居民和游客的2套調查問卷，發放時間60余天，共收回調查問卷2 171份。其中，居民調查問卷內容涉及本地具備的資源優勢、對國家公園入口社區建設態度、參與入口社區建設意愿、愿意為訪客提供的服務類型，游客調查問卷涉及入口社區能夠吸引游客的方面及游客希望在入口社區能夠體驗到的活動等。同時，采用單因子評價的方式對入口社區醫療、住宿、商業、餐飲服務體系完善程度等指標進行公共服務能力評價，計算公式為：

W_i=C_i/S_i"。（1）

式中：i表示公共服務類別，如醫療、住宿、商業、餐飲等。W_i表示i因子在整體公共服務評價體系中的相對重要性程度，范圍通常在0～1。若W_i值=0，表示該因子是在評價過程中完全不被考慮；若W_i值=1，則表示該因子是唯一重要的因素，其他因素可以忽略不計。C_i表示i服務能力實際數據。S_i表示i服務能力標準值。

3"結果與分析

3.1"張掖建設祁連山國家公園入口社區的可行性

3.1.1"旅游資源分布特征

本次調查結果顯示，祁連山國家公園張掖段范圍內共有以巴爾斯雪山、康樂草原為主的自然資源景點38處，以金塔寺、明代長城為主的人文資源景點13處；國家公園外圍有以張掖七彩丹霞5A級景區為主的自然資源景點37處、以馬蹄寺4A級景區為主的人文資源景點60處，其中絕大多數已具備旅游基礎，保留了大量珍貴的佛教文化、少數民族（游牧）文化、紅色文化，及書院、地質遺跡等資源遺產，形成特有的“祁連山文化圈”，成為了解中華民族形成、融合與發展的歷史活教材。空間分布上，除張掖黑河濕地資源外，其他自然人文資源基本在國家公園內外富集（圖1）。

3.1.2"公共服務能力

就公共服務體系和產業經濟而言，主要呈現沿張掖黑河流域集中分布特征（圖2）。公共服務能力單因子評價結果中，醫療服務W_i值為0.4，住宿服務、商業服務、餐飲服務W_i值均為0.2。4項評價因子權重合計為1，表明祁連山國家公園張掖段入口社區醫療、住宿、商業、餐飲公共服務相對完善，其中醫療服務貢獻最大，綜合評價祁連山國家公園入口社區較為宜居。結合遙感影像分析，祁連山國家公園張掖段可進入國家公園的道路共有27條。其中，國道1條，省道10條，縣道2條，鄉鎮村道14條（圖3）；此外，道路能夠直接到達的社區有6個，道路從周邊穿越的社區有17個，交通通達性良好。

3.1.3"居民和游客滿意度

針對居民的調查問卷主要包括居民對建設入口社區的態度、居民認為本地具備的優勢、居民認為建設入口社區帶來的有利影響、居民參與入口社區建設意愿。其中，居民對建設入口社區態度的問卷結果顯示，76.87%的居民對建設祁連山國家公園入口社區持認同態度，16.21%的居民認為一般，6.45%的居民持反對態度，0.47%持其他意見。居民認為本地具備的優勢方面，65.02%的居民認為本地的種植養殖農產品較好，61.14%的居民認為本地旅游與景觀資源較好，54.60%的居民認為本地生活環境舒適宜居（圖4）。建設入口社區帶來的有利影響方面，79.24%的居民認為可以增加本地居民就業機會，76.79%的居民認為能夠促進本地經濟發展，62.27%的居民認為能夠提高本地知名度（圖4）。居民愿意參與入口社區建設意愿方面，85.31%的居民愿意參與國家公園入口社區建設發展，13.93%的居民不愿意，0.76%的居民持其他意見。

針對游客的調查問卷主要包括入口社區能夠吸引游客的方面及游客希望在入口社區能夠體驗到的活動。其中，入口社區能夠吸引游客方面，84.54%的游客認為入口社區最吸引自己的是國家公園自然風光，選擇歷史文化的游客為60.26%，選擇美食的游客為48.25%，選擇民風民宿的游客為41.33%，而17.49%的游客認為吸引自己的是其他因素，如自然教育、文創產品等。游客希望在入口社區能夠體驗到的活動方面，71.39%的游客選擇民風民俗，66.04%的游客選擇特色美食，55.64%的游客選擇休閑康養，48.12%的游客選擇特色民宿，37.43%的游客選擇自然教育，1.73%的游客持其他意見。

基于以上祁連山國家公園周邊社區旅游資源分布、公共服務能力、居民和游客調查問卷分析評價結果，認為建設祁連山國家公園入口社區具備良好的區域發展優勢和潛力；同時，社區居民高度的地域認同感及國家公園多元化的資源優勢，可進一步推動實現入口社區產業轉型發展。依據交通可達性，可將祁連山國家公園張掖段23個社區劃分為6個進入型社區和17個穿越型社區。按照經濟產業種類可將23個社區劃分為3種類型：一是以旅游接待業為主導產業的社區，如馬蹄藏族鄉；二是以社飼養殖為主導產業的社區，如大河鄉巴爾斯小鎮；三是以油菜、青稞等農業為主導產業的社區，如山丹馬場。

3.2"現存問題

3.2.1"受行政區劃和區域土地政策制約

國家公園入口社區往往跨多個行政區劃，每個行政區劃的利益訴求不同，現行的土地政策缺少彈性。在國家公園建設用地緊縮的前提下，入口社區周邊的行政區域用地得不到釋放，國家公園內外一致的土地政策致使地方生態保護和經濟發展的權利不平衡，不利于國家公園區域協調發展。就祁連山國家公園張掖段來說，馬蹄藏族鄉的馬蹄寺4A級旅游景區大部分位于祁連山國家公園、祁連山國家級自然保護區、馬蹄寺風景名勝區和馬蹄寺森林公園4類自然保護地交叉重疊區域，部分建設用地緊縮，而位于自然保護地外的建設用地因受行政區劃的制約并沒有得到釋放和置換，影響了馬蹄寺4A級景區的整體發展。景區外圍及景區入口與民樂縣毗鄰，肅南裕固族自治縣和民樂縣為發展旅游業均設立了馬蹄寺風景名勝區訪客接待中心，出現了重復建設的情況，沒有形成合力。

3.2.2"缺乏整體性的規劃引領

目前我國的10個國家公園（含體制試點）中，三江源和武夷山國家公園均編制完成了社區發展專項規劃，但其社區發展專項規劃多以宏觀建議為主，未見專門針對入口社區編制的控制性詳細規劃。這也導致入口社區目標定位、風貌設計、空間布局、產業發展、生態產品挖掘、傳統文化保存等缺乏系統性，且開發利用水平參差不齊、同質化現象突出，國家公園優勢資源很難轉化為發展動力。就祁連山國家公園張掖段而言，肅南裕固族自治縣大河鄉巴爾斯小鎮沒有編制入口社區發展規劃，社區空間布局、景觀風貌設計上沒有明確要求，社區居民為接待服務國家公園生態體驗訪客而修建現代化民宿等接待設施時沒有嚴格控制建筑高度，導致國家公園自然景觀被部分遮擋；此外，在實施禁牧和草畜平衡政策后，飼草價格逐年飆升，社區傳統畜牧業面臨失傳的風險，但一直沒有制定明確的解決辦法。

3.2.3"生態產品價值轉化產業結構單一

我國國家公園大部分入口社區沒有核心動力產業支撐，主要以單一旅游業發展為主，存在環境教育與展示能力不足、生態體驗項目缺失、基礎設施條件差、景區吸引力不足的問題，規劃的生態體驗、休閑康養、休閑農業、民宿接待、自然教育、旅游服務等大多都變為旅游接待場所，國家公園豐富的人文和自然資源轉化為高端生態產品的途徑不多。祁連山國家公園張掖段同樣存在此類問題，即國家公園品牌很難為地方帶來實實在在的發展機遇，地方政府依然處于“保護即是包袱”的困惑之中。

3.2.4"支持政策較少

雖然《建立國家公園體制總體方案》中提出了建設入口社區和特色小鎮的要求，但采用怎樣的規劃與管理方式才能更益于國家公園保護和社區居民發展，如何扶持入口社區發展綠色產業，打造經濟、生態、社會效益有效統一的生態經濟區等方面還沒有明確的激勵性政策。目前國內入口社區發展也未打造出樣板示范區可供借鑒，且國家公園法尚未式出臺，在法律保障上缺乏政策支撐國家公園入口社區建設。祁連山國家公園張掖段雖編制完成了入口社區總體規劃，對入口社區生態環境保護、產業發展方向、特許經營制度落實等方面提出了要求；但規劃尚未頒布實施，入口社區產業扶持也缺乏政策引導和專項資金扶持。

4"結論與建議

4.1"結論

目前，國內外關于國家公園入口社區沒有統一的表述，本文提出入口社區的概念為位于國家公園外部、擁有一定的社區原住居民人口規模、產業與社會經濟發展具有一定基礎與規模、社區發展具有一定韌性的鄉村或城鎮社區。同時，在距離國家公園距離上，因地理條件差異，不同國家公園入口社區存在差異。入口社區功能一般具備臨近國家公園邊界、受國家公園輻射影響、開展特色訪客接待服務、提供科技支撐、展示國家公園文化元素、為原住居民提供保障6個主要特征，這與吳承照、劉玭璐等^［4，19］的研究結論不完全相同。本文通過調查問卷、遙感影像判讀等方法，分析了祁連山國家公園張掖段入口社區建設可行性，認為祁連山國家公園張掖段自然人文資源、交通優勢明顯，國家公園周邊社區已有的旅游基礎設施較為完善，且原住居民對建設國家公園入口社區具有強烈的認同感；因此，在張掖市建設祁連山國家公園入口社區示范點具有較強的可行性。但同時，國家公園入口社區發展仍存在4個方面的問題：受行政區劃和土地政策制約，發展各自為政；缺乏統一規劃引領，導致各社區盲目發展；以旅游業為主，發展模式單一；仍缺乏相關政策支撐。

4.2"建議

基于上述分析，從統一規劃引領、拓寬發展空間、打造特色品牌優勢3個方面提出張掖市建設祁連山國家公園入口社區示范點的建議，以期為我國國家公園生態保護與民生改善協調發展提供經驗參考。

1） 提級管理，統一規劃入口社區。成立國家公園入口社區建設委員會，由張掖市政府分管領導擔任負責人，入口社區所在縣區和鄉鎮主要負責同志為成員，形成市級統籌，市、縣、鄉、村四級聯動的強大合力。同時，組建專家團隊，對張掖市23個國家公園周邊社區發展進行論證和高標準統一規劃，明確發展方向和產業功能定位，并分階段實施。第一階段以馬蹄藏族鄉、巴爾斯小鎮等具有入口服務能力的社區為主，該類社區作為國家公園形象對外展示的重要窗口，是打造國家公園入口社區的重點，規劃中應明確建筑物高度、風貌、用材等要求，確保與國家公園風貌協調一致；同時，主要以發展生態旅游業為主，具備國家公園生態體驗和交通中轉等職能。第二階段以山丹馬場等具有科技支撐能力的社區為主，該類社區為國家公園野生動物主要棲息地和遷徙通道，分布有天然草原等國家公園重要自然資源，入口社區規劃應突出生態保育特性，同時具備國家公園自然教育職能。第三階段以周邊社區協同發展為主，該類社區為國家公園生態產品價值實現的主要陣地，規劃應著重制種、小雜糧等特色種植產業和畜牧產業發展。

2） 出臺政策，拓寬入口社區發展空間。入口社區作為承載國家公園生態保護需求和訪客需求的服務供給地，是一個結構功能完善的社區。首先，甘肅省應出臺相關土地政策，緊縮國家公園內的建設用地指標，適當釋放公園外用地指標，應用差別化的土地政策拓寬國家公園入口社區發展空間，為提檔升級公共服務體系、開展國家公園自然教育與社會體驗等預留空間。其次，張掖市政府應有針對性地出臺入口社區基礎設施提檔升級政策，改善入口社區教育條件、提升師資力量、開展技能培訓等，從根本上提升入口社區物質資本和人力資本，引導國家公園生態搬遷移民轉產就業，在提升社區原住居民獲得感、幸福感、安全感的同時，打造功能完善、方便快捷的游客接待設施，為訪客提供住宿餐飲、科普咨詢、生態文明教育、生態體驗等服務，提升訪客的體驗感、舒適度和滿意度。最后，張掖市政府應該出臺相關產業扶持政策和招商引資政策，吸引社會資本和外界科研力量投入入口社區建設，提升傳統產業的科技含量和產品質量，擴寬生態產品價值，發展生態教育、生物科技、生命康養“三生”活力產業，激發傳統社區產業活力，擺脫單一的旅游發展模式，把自然資源優勢轉化為地方發展的競爭優勢，建立既能彰顯國家公園品牌特色又獨具區域特色的生態價值轉化集中區和生態價值轉化區，走一條可持續發展的人與自然和諧共生之路。

3） 弘揚地方文化，打造特色品牌優勢。入口社區是國家公園形象的首要感知載體，承擔著生態文明建設理念的展示、教育、傳播、體驗、解說等功能，既要展示國家公園的生態形象，又要具有高品位的文化形象。張掖市建設國家公園入口社區過程中應保持國家公園生態系統完整性和景觀風貌的有機融合，保持建筑風貌同周邊環境相協調，深入挖掘紅色文化、民族文化、歷史風情等地域文化特色，將入口社區建設為具備展演展示、生態體驗、科普宣教、學術研究、會展交流等功能的多領域特色文化參觀交流研學平臺和集“養”“游”“教”“研”為一體的民生綜合體。

5"結束語

祁連山國家公園入口社區的合理規劃建設，對于保護祁連山生態系統原真性和完整性，帶動民族地區經濟綠色轉型高質量發展，承載國家公園游憩和祁連山生態搬遷移民轉產就業等具有關鍵作用。本研究有助于豐富和完善國內國家公園與入口社區協同發展研究理論，補充以國家公園為主體的自然保護地體系理論研究的不足。本文沒有對國家公園入口社區發展中居民面臨的生產風險和轉產就業困難等問題進行調研分析并提出切實可行的意見。在今后的研究中，將重點關注國家公園入口社區建設中居民的生計資本狀況的評價，為入口社區的可持續發展提供理論支撐。

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