以國土空間之規 拓鄉村振興之域

在“五級三類”國土空間規劃體系中，鄉村規劃作為最基礎的一級，既是國土空間規劃落地實施的關鍵環節，更是推動鄉村振興戰略實施的重要工具。在我國推進鄉村振興發展的征程中，制定并實施精細化、人性化的村莊規劃，既有助于激發鄉村發展的內生動力，也能夠推動鄉村產業發展，對實現鄉村經濟繁榮與生態宜居并重的美好愿景具有重要意義。文章圍繞基于國土空間規劃的鄉村振興發展展開探討，首先對國土空間規劃、鄉村振興這兩個重要概念進行了闡析，其次論述了國土空間規劃與鄉村振興發展之間的關系，最后提出了基于國土空間規劃的鄉村振興發展策略，旨在為各地探索鄉村振興發展之路提供參考和借鑒。

國土空間規劃與鄉村振興發展

國土空間規劃

國土空間規劃是指在一定區域內對土地資源、生態環境等進行全面而系統的布局設計，以達到經濟、社會和環境協調發展目標的過程。其核心在于通過對不同功能區劃的科學劃分以及用地規模、結構和布局優化調整來促進區域協調發展，以此形成既能支撐經濟發展又能有效維護自然生態系統健康的格局。2019年，中共中央、國務院出臺《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，明確指出分級分類建立國土空間規劃，并且提出編制實施“五級三類”的國土空間規劃體系。其中，五級是指國家、省級、市級、縣級、鄉鎮級，三類分別指的是總體規劃、詳細規劃和專項規劃。依據該意見，要求將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實行“多規合一”。

鄉村振興

隨著城鎮化進程不斷加快以及經濟結構轉型加速推進，部分鄉村地區面臨著人口流失、產業空心化、生態環境惡化等諸多問題，城鄉差距也逐漸擴大，嚴重制約了我國經濟社會健康持續發展。在此背景下，“鄉村振興”戰略作為一項國家戰略在十九大會議上被正式提出，要求各地鄉村在規劃與發展過程中，堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化，實現農村全面進步與繁榮發展。

國土空間規劃與鄉村振興發展的關系

第一，國土空間規劃為鄉村振興提供了戰略指導和空間布局。國土空間規劃將鄉村振興納入國家整體發展戰略，明確了鄉村振興的目標、任務和空間布局，通過對鄉村地區的資源環境承載能力、人口分布、經濟發展基礎等因素的分析，制定出符合鄉村實際情況的發展規劃，為鄉村振興提供了宏觀指導和政策支持。

第二，鄉村振興發展是國土空間規劃的重要內容之一。鄉村振興旨在提高農業生產效率，改善鄉村生態環境，提升鄉村居民生活水平，促進鄉村經濟社會發展，而這勢必有助于實現國土空間規劃中關于優化農業空間、保障生態空間、提高國土空間利用效率的目標。

第三，國土空間規劃與鄉村振興發展相互促進。國土空間規劃通過對農村土地利用、生態環境保護、基礎設施建設等方面的調控，為鄉村振興創造了有利條件。而鄉村振興發展進程的持續推進，有助于提高國土空間利用效率，促進經濟社會可持續發展，助力國土空間規劃目標順利實現。

基于國土空間規劃的鄉村振興發展路徑

堅持生態優先原則，大力發展綠色產業

國土空間規劃作為國家層面的戰略性、基礎性和約束性規劃，在促進生態文明建設、保障生態安全、推動產業發展方面發揮著不可替代的作用。為保護鄉村地區的自然景觀和生態系統，推動鄉村可持續、健康化發展，各地政府在對鄉村地區進行土地空間規劃時，應堅持生態優先的原則，合理劃定生態保護紅線，有效保護廣大村民賴以生存的自然環境，同時要大力發展綠色產業，讓綠水青山真正變成金山銀山，實現經濟效益與環境保護雙贏。

第一，堅持生態優先原則。生態優先原則是指在國土空間規劃和發展過程中，把生態環境保護放在首位，實現經濟、社會和生態的協調發展。我國鄉村地區擁有豐富的自然景觀和生態系統，它們是維持鄉村生物多樣性和生態平衡的關鍵，也是促進鄉村經濟發展的重要源泉。首先，在鄉村地區進行土地規劃時，相關部門要對目標區域的土壤質量、水質狀況、生物多樣性等關鍵生態指標進行監測分析，根據獲取的數據準確識別出需要重點保護的生態敏感區和重要生態功能區，甚至劃定生態保護紅線，以此為后續土地規劃決策提供依據，并確保鄉村生態環境得到有效保護。其次，實施生態修復工程。對于因歷史原因或其他因素導致生態環境退化的地區，相關部門應將此類區域劃為生態環境修復重點區域，引導其他相關部門根據鄉村的實際情況和生態特點，綜合考慮水土保持、生物多樣性保護、污染物治理等多個方面，采取科學合理的措施，恢復生態系統的服務功能。例如，在河流沿岸種植防風固沙植物，以解決水土流失問題、提高鄉村景觀價值等，促進鄉村生態環境得到有效保護與及時恢復，為鄉村經濟發展創造有利條件。

第二，大力發展綠色產業。鄉村綠色產業主要是指依托鄉村資源優勢，以綠色、環保、可持續為理念發展起來的一系列產業，涵蓋現代農業、生態旅游、綠色能源等產業，它們普遍具有低能耗、低污染、高效益等特點，既符合當前社會經濟發展趨勢和要求，也是實現鄉村振興發展的重要支撐。因此，各地在制定土地空間規劃時，應充分考慮鄉村產業發展需求，合理劃分產業功能區，確保農業生產、鄉村旅游、綠色能源等產業擁有充足的發展空間。同時，以土地空間規劃為依托，通過對不同產業的合理布局，實現不同產業之間的協同發展，提高鄉村產業整體效益。例如，在對鄉村土地進行規劃布局時，可以將農業生產區域與鄉村旅游區域相結合，共同打造集采摘、觀光娛樂為一體的休閑農業園區；抑或是將綠色能源區域與農業生產區域相結合，通過綠色能源為農業發展提供支持和保障，以達到清潔能源開發、減少農業資源投入等目的，以此避免由于產業盲目擴張導致的土地浪費或環境污染問題，實現鄉村經濟與環境保護協同發展的良好局面。

發展特色鄉村產業，推動產業融合升級

每個鄉村的自然環境、歷史文化、資源優勢都各不相同，只有根據自身的實際情況，合理制定土地空間規劃，科學劃分產業區域，并制定適合自己的發展策略，才能真正實現鄉村振興。因此，各地在對鄉村區域進行空間規劃時，應秉承因地制宜的原則，從長期發展的角度出發制定合理可行的土地空間規劃，發展適合當地的特色產業，并大力推動鄉村產業融合發展，助力鄉村振興。

第一，科學規劃土地空間，確保資源高效利用。因地制宜是鄉村區域空間規劃的基本原則之一。各地應在綜合考慮自身地理條件、資源稟賦、文化特色等因素的基礎上，制定符合當地實際情況的土地空間規劃。首先，進行深入調研分析。在制定土地空間規劃前，各地相關部門應對當地的自然環境、社會經濟狀況、人口結構等進行全面深入地調研和分析，了解當地的優勢和劣勢，為制定空間規劃提供依據。其次，明確發展定位。各地相關部門需要根據調研結果，結合國家和地方的發展戰略，明確鄉村的發展定位和發展目標，在此基礎上確定主導產業和發展方向。例如，對于風景優美且生態環境良好的山區，可考慮重點發展生態旅游、特色農業等產業；對于一望無際的平原地區，可考慮重點發展規模化種植、農產品深加工等產業。通過精準定位、科學規劃，確保每一寸土地都能得到最合理的利用和發展，實現鄉村資源與產業發展的完美契合。

第二，發展特色產業，激發鄉村經濟活力。特色產業是鄉村經濟的支柱和核心，是實現鄉村產業興旺的重要支撐。各地應根據自身的資源優勢和市場需求，合理制定土地空間規劃，助力鄉村培育和發展具有地方特色的產業，如農產品深加工、手工藝品制作、民俗文化旅游、鄉村電商等產業，提高鄉村產業競爭力和附加值。例如，2024年9月22日正值農歷秋分，甘肅省蘭州市榆中縣李家莊村舉辦了“2024年中國農民豐收節”，主題為“學‘千萬工程’禮贊豐收中國”。這一次農民豐收節特色活動眾多，甘肅特色農產品展銷、鄉村工匠名師表演吸引了大量游客前來參加，有力帶動了當地住宿、餐飲等行業發展。

第三，推動產業融合，構建多元化發展體系。單一的產業結構難以支撐鄉村長期發展，也難以真正實現鄉村振興。因此，各地鄉村在科學規劃國土空間的同時，要增強融合發展意識，著力推進當地農業生產與第二、第三產業緊密結合，以此構建相互關聯、協同發展的產業體系，推動鄉村產業整體化、集約化發展，使鄉村綜合競爭力大幅提升。例如，甘肅省天水市秦安縣王鋪鎮以當地特色農業為基礎，進一步延伸產業發展鏈條，有力推動了當地產業整體化、鏈條化發展。王鋪鎮的地理位置優越，當地的洋芋、胡麻、菜籽的品質優良，以往這些農作物大多以初級農產品的形式流入市場，農民收益較低。而現在當地政府立足于王鋪鎮的地理優勢，建成了占地70畝（約0.047平方千米）的王鋪鎮農產品加工產業園，在合理規劃國土空間的過程中高度實現了產業融合。產業園涵蓋了馬鈴薯一二三產融合發展區、馬鈴薯粉條、胡麻油農特產品加工、雜糧面粉掛面廠等，進一步提升了農產品的附加值，不僅提高了農民群眾收益，還增加了大量就業崗位。

完善鄉村基礎設施，助力鄉村持續發展

鄉村基礎設施建設是鄉村振興和民生改善的重要支撐。但是我國鄉村的基礎建設現狀存在著設施配套不完善、建設標準低、維護管理不到位等問題，既不利于滿足廣大村民的生活及工作需求，也影響了鄉村經濟的可持續發展。為解決以上問題，各地政府在對鄉村地區進行土地空間規劃時，應堅持長遠利益與短期效益相結合，在綜合考慮當地村民生產生活需求、產業發展需求的基礎上，從布局和完善交通、供水、供電、通信等基礎設施出發，合理規劃項目選址，確保各類基礎設施項目實施后能夠有效服務廣大農民群眾，推動鄉村經濟發展。

第一，改善居民居住環境。鄉村地區的居住條件往往相對落后，有些地區存在著房屋老舊破損、基礎設施不足等問題，既不利于保障村民的居住安全，也難以滿足村民日益增長的居住需求。因此，在鄉村建設過程中，當地政府應結合實際情況制定合理的土地利用規劃，科學劃分住宅區域，通過新建或改造部分老舊危房，提升整體居住環境，增強鄉村的宜居性。同時，各地鄉鎮政府應加強對村莊環境衛生管理，通過建立垃圾分類回收站、污水處理系統等措施，營造一個干凈整潔的鄉村居民空間。此外，各地政府還可以通過綠化美化工程增加公共綠地面積，為村民提供更多休閑娛樂場所，增強村民的歸屬感與自豪感。

第二，優化道路交通網絡。道路是連接城市與鄉村、鄉村與鄉村之間的紐帶，但是一些鄉村特別是偏遠地區存在著道路狹窄、道路單一等問題，影響了鄉村經濟發展。為此，各地在推進鄉村振興時必須重視道路建設工作，一方面要加大對鄉鎮公路的投資力度，打通“最后一公里”，實現村村通硬化路，為村民進出、鄉村產品進出提供便利；另一方面則需要加快構建以高速鐵路、高速公路為骨架的綜合交通運輸體系，縮短城鄉之間以及不同區域之間的時空距離，便于農產品快速流通至全國各地乃至海外市場，帶動鄉村農產品加工、鄉村旅游等產業發展，加快農業產業化進程。

第三，建設與維護水利設施。水利是農業生產的基礎，對于保障糧食安全具有重要意義。目前，部分鄉村存在灌溉用水不足或者水質差等問題，當地政府及相關機構應當采取有效措施加以解決。具體來講，政府可以通過新建或修復蓄水池塘壩、渠道等灌溉工程，提高蓄水能力；通過推廣滴灌、噴灌等節水灌溉技術，減少水資源浪費，促進農業生產，保證農作物正常生長發育，進而保障糧食安全穩定供給。此外，各地政府應加強對現有水利設施的維護管理，確保其長期有效運行，為鄉村產業發展提供持續支持和可靠保障。

第四，改造升級鄉村電網。電力供應是否充足可靠直接影響到鄉村地區的生產生活。為了實現鄉村振興發展并使鄉村適應現代化建設需求，各地鄉鎮政府應加快推進新一輪農網改造升級工程，通過增容擴建變電站、升級輸配電線路、實施智能化管理系統等措施，保證鄉村輸電的持續性與穩定性，實現安全穩定供電。此外，各地政府可以結合當地土地空間規劃及鄉村發展規劃，引入分布式光伏發電項目，減少對化石能源的消耗，保護鄉村自然生態環境。

第五，完善信息通信設施。隨著“互聯網+”時代的到來，信息技術成為推動經濟社會全面發展的重要驅動力量。然而由于地理位置偏遠等因素限制，不少鄉村仍然面臨著寬帶普及率低、移動信號覆蓋不全等問題。因此，在實施鄉村振興過程中，各地政府應將信息化作為重要突破口之一，通過鋪設光纖入戶工程、增設4G/5G基站等措施，擴大無線網絡覆蓋面，讓每個家庭都能享受到高速穩定的上網體驗，為鄉村電商產業發展、鄉村旅游產業發展等提供大力支撐，同時促進鄉村治理成效大幅提升。

合理有效的土地空間規劃對于推動鄉村經濟社會發展、改善人居環境質量、提升鄉村治理成效等具有重要意義。但是在以土地空間規劃驅動鄉村振興發展的過程中，各地政府務必要堅持“以人為本”的原則，充分尊重農民意愿，確保其能夠從發展中獲益，同時要注重長遠利益與短期目標之間的平衡，強調在追求經濟增長的同時保護和治理生態環境，實現鄉村經濟與環境保護的協同發展。

（作者單位：甘肅省自然資源規劃研究院）