老工業基地振興治理現代化邏輯建構

□文/王世龍

（中共四川省委省直機關黨校 四川·成都）

［提要］ 從老工業基地的存在困境出發，圍繞如何煥發“新活力”，分析振興治理的特征取向，并結合成華區東郊工業基地治理實例解構，提取蘊含的現代化邏輯。研究發現：老工業基地的振興治理存在著“目標引領、機制貫通、模式統籌、環境共生”四位一體框架，其中超越自身的目標更新引領著治理現代化的方向，梗阻環節的貫通機制和增長要素的統籌模式二者共同構成治理現代化的骨干，共生的服務環境對治理現代化發揮著保障作用。研究指出，老工業基地振興進程中需堅持系統觀念，穩妥推進治理。

一、問題提出

城市振興與鄉村振興，是實現中國式現代化的基本空間構成。國務院《關于“十四五”特殊類型地區振興發展規劃的批復（國函［2021］98 號）》指出，支持老工業城市等特殊類型地區開拓振興發展新局面。新時期，就城市振興而言，直面和化解老工業基地的現存問題挑戰，是推進治理現代化的基本要求。

在我國多個老工業基地，傳統業態主導和粗放型增長特征凸顯。科技革命浪潮下，伴隨平臺經濟等增長模式迭代，新興主體相繼涌現，極大改變了地區結構資源配置和競爭格局。在新競爭格局中，特別是在土地資源約束和環境保護剛性前提下，老工業基地的過往傳統發展方式，譬如或依靠土地要素規模擴增、或依靠勞動力稟賦低廉的單維作法，維持增長已顯乏力，甚至難以為繼，一些舊工廠搬遷及倒閉留下的辦公樓、工廠車間、倉庫等閑置率高，已屬現實。老工業基地發展窘迫中，承載著振興治理的迫切性，拷問著未來增長的出路在哪里。推進增長邏輯轉換，在“騰籠換鳥”中實現經濟轉型升級和現代化轉向，成為了老工業基地振興的重要路徑選擇。

二、老工業基地振興治理特征取向

對老工業基地而言，現代化中的要素及其配置結構，是內在聯系和有機交織在一起的，其振興治理指向著一種系統整體的新存在。

（一）場地空間的低效利用及閑置，指向著對管理邏輯的層級超越。老工業基地的物理空間利用率不高，場地閑置甚至撂荒。特別是近些年來，人才流失，工業企業搬遷，留下了眾多的閑置場所以及工廠車間和倉庫等遺存，空間利用低效、閑置現象廣泛存在。這種物理空間利用率不高及閑置等現象，折射出其場所空間中所生產的產品服務，并沒有精準匹配于旺盛的市場需要，所指向的是應對需求和供給、結構和總量、市場與政府等關系的地區調整。在現代化進程中，老工業基地的振興治理，既要看到本地場所空間利用的低效，又要在經濟社會發展大勢中看到差距所在和前進方向，以一種對地區治理的層級超越來審視低效空間的利用，促進場地的項目管理轉向市場的區域治理。這并不是輕而易舉、一蹴而就的，而是涉及觀念桎梏的打破，要求高、難度大。有研究提出，地區治理要維護公平競爭秩序，不符合老工業基地的既有落伍實際，屬一種管理邏輯，亟待轉向為一種對管理邏輯超越的地區治理邏輯。

（二）初級經濟門類主導的粗放發展，指向著新業態培育的環節貫通。老工業基地初級經濟門類主導發展，傳統業態的粗放型特質凸顯，具體而言，如輕紡鋼鐵等工業初級產品，其技術及產能落伍，在科技革命浪潮和新興技術沖擊下，從過去高盈利水平快速下降，低附加值凸顯粗放型態勢。這種粗放發展，呼吁著新舊業態的交替更迭，培育高附加值的新業態。但傳統經濟門類所適應下的條塊分工體制，對這種新業態培育產生了巨大阻力。譬如，條塊分工下的投促部門、土地管理部門、財稅部門、教育部門等之間相互獨立、分工負責，在招商引入新業態項目時，就應對企業高管個稅返還補貼、高管孩子中小學擇校讀書等訴求而言，單個投促部門、或單個教育部門、或單個財稅部門的響應性十分有限，直接限制著新業態項目的招引入駐，不利于新業態的培育，需與投促部門與財稅部門、教育部門等的無縫貫通、協同聯動，方能突破政策藩籬，全面暢通環節梗阻。有研究從治理分工出發，在理論上提供了治理主體分工協同的方式方法，這指向著老工業基地的新舊業態更迭，正轉向為一種條塊環節貫通的協同治理。

（三）傳統的增長驅動工具愈加乏力，指向著增長范式轉換的要素統籌。老工業基地傳統的量變式增長工具，諸如以往單靠場所土地資源擴增、或勞動力愈加豐沛的做法，越來越多的遭遇瓶頸，越來越難以促進當地產品線、企業、園區等可持續增長，其驅動愈加乏力，訴說著勞動密集或資源密集的要素稟賦結構呈落伍狀態。這種落伍的要素稟賦結構，倒逼勞動資源密集的增長范式轉換為技術資本密集的增長范式，追求著一種要素驅動結構的質變。從人才、政策、資金、土地等方面入手推動增長范式轉換的治理，不僅從目標調整、理念創新方面著手，還需從方式轉變、手段完善方面改進地區發展，總體上作為一種要素統籌布局而存在，形成治理的統籌合力。有研究指出應有明確的產業功能定位，指向著勞動資源密集的傳統稟賦結構升級變遷為技術資本密集的新型稟賦結構，揭示出了一種要素統籌的驅動治理。

（四）“官本位”遺風遺留的危害加深，指向著企業全生命周期支持的環境共生。老工業基地“官本位”遺風多有留存，消減著地區營商吸引力，使得匯聚要素資源乏力。特別是近年來高新區、經開區等新區建設，吸引和匯聚了大量的人才、資金等要素資源；相比之下，老工業基地在同這些新區競爭中，在政策優惠補貼力度不及新區前提下，處于下風。這種“官本位”遺風遺留，漠視著產業生命周期，扭曲了企業拉動地區經濟、地區涵養企業發展的生態關系。對老工業基地而言，“企業”與“城市”的關系是共生一體的，企業衰落倒閉、搬遷撤離則城市日益衰敗，企業匯聚成長、壯大擴張則城市不斷煥發新活力。有研究指出，項目招商引資體制機制有強大的組織動員能力，彌補了地區經濟發展固有短板，推動了老工業基地的經濟大繁榮，這肯定了項目招商引資的重要性，也指向著地區環境對企業后期發展、壯大、擴張等多階段的服務支持，訴求著一種“企業全生命周期支持”的環境治理。

三、老工業基地振興治理實例解析

從老工業基地振興治理的現代化轉向出發，借助于成都市成華區老工業基地振興治理實例，來解析其煥發新活力的實際歷程，為治理現代化提供事實經驗支撐。成華區東郊老工業基地，曾先后聚集了三線建設200 余家大中型企業，為我國電子、機電工業發展創造了輝煌業績。隨著時代變遷和產能轉移，遺存了多處工廠、倉庫等，16 處點位列入成都市中心城區工業文化遺產保護點位，經陸續騰挪出的可開發用地超3，000 畝，多位于市區繁華地段或交通優良地段。為推進老舊工業遺產的再利用，成華區多措并舉“騰籠換鳥”，帶動完美世界、今日頭條等項目落戶。成華老工業基地煥發新活力的治理架構如下：

（一）目標方面，打造“工業文明”名片，牽引出對場地運營超越的層級治理。隨著成華城區規模擴大，對原有工業用地的功能置換、拓展空間迫在眉睫，近年來成華區準確把握形勢發展需要，面向全球公開征集策劃，相繼編制《東郊文化創意產業功能區總體規劃》等，依托老舊工業遺產著手打造“工業文明”名片，確立了老工業基地的新演進方位，從場地運營的管理上升到了片區方位的治理，實現著一種層級超越。

（二）機制方面，制定實施獎勵補貼政策，生成出服務協同的貫通治理。2017 年成華區出臺《東郊文化創意集聚區產業促進政策》（成華委發2017-10 號），支持國際、國內文化創意產業領軍人物和文化創意產業高層次人才在集聚區范圍內開辦文化創意企業，產業規劃方案經區政府批準且運營成效達到約定要求的，每年給予100 萬元運營補貼，補貼期限5 年；支持國際、國內文化創意產業領軍人物和文化創意產業高層次人才在集聚區內設立工作室，給予一次性開辦獎勵100 萬元，并每年給予20 萬元運行補貼，補貼期限5 年。這些優惠政策的出臺，促進著老工業基地的文創業態培育及活力激發，其背后是經濟、人才、財政等多部門的有機協同，以政策服務推進了人才引進、園區運營、項目招引等環節貫通。

（三）模式方面，成立處級管委會推進東郊片區發展，蘊育出增長驅動的統籌治理。為深化東郊工業遺產再利用，設立處級機構“東郊文化創意集聚區管委會”，委派企業服務經驗豐富、具備文創產業工作專長的干部出任管理層，內設項目促進部、綜合管理部等部門，搭建起“全層級聯動、全方位協同”項目投資促進和發展服務格局，統籌要素推動整個片區的項目建設工作，強力促進著東郊老工業基地發展的增長合力形成。

（四）環境方面，“兩圖一表”構建產業生態圈，不斷養成著“片區-企業”共生治理。成華區堅持產業發展生態環境優化，東郊管委會強化樹立全景式思維，執行“兩圖一表”掛圖作戰（產業鏈全景圖、產業生態發展路徑圖、重點企業和配套企業名錄表），健全生態圈支持，構建企業全生命周期的“市場化、便利化、法制化”營商服務體系，分階段“規劃圖”不斷轉化為增長“實物量”，引領著老工業基地片區的活力釋放。

四、老工業基地振興治理現代化邏輯建構

結合上述實例解析發現，老工業基地煥發“新活力”，是在“目標、機制、模式、環境”體系中產生的，孕育出了振興治理的現代化邏輯。

（一）目標更新是治理現代化的出發點和歸宿點。經濟轉型升級的產生、形成、發展、消亡總是在一定的環境系統中進行的，時代改變了，要求經濟治理的目標也要隨環境變化進行新的調整，從而實現對自身的超越式發展。如從上述實例解析發現，曾經三線重鎮成華區樹立“發展文創產業、打造工業文明名片”目標，是對環境變化所做出的戰略調整。對老工業基地振興而言，新的愿景既是煥發“新活力”的社會共識，又是把各方關聯資源協調聯動起來的紐帶，更是治理現代化的內涵要求。在新的戰略目標牽引下，地區發展是一種質的飛躍，而非量的累加，這中間需要謹防“管理慣性”的陷阱，因這種慣性會使發展停滯在傳統資源的聚集上，讓治理主體難以從管理慣性中抽身出來，無力實現從資源管理到地區治理的轉向。

（二）環節貫通是治理現代化的功能動脈。老工業基地新舊業態更替迭代中，種種環節梗阻關系到人才流、信息流、物流、資金流等能否流通，是一個新業態能否“活下來”的關鍵。在目標奮進過程中，對于新業態的項目招引培育，需立足各梗阻、障礙，以環節掛鉤的機制，提供貫通式服務。如，成華東郊集聚區出臺補貼辦法和優惠政策，通過多部門的協同，以政策精準服務促進人才補貼、項目招引、園區運營等環節共振，有效消除著項目入駐的梗阻，實現了新業態培育和項目集聚。在構建環節的貫通機制之際，這中間需要謹防“治理環節的碎片化”陷阱，因這種碎片化陷阱會把戰略目標同項目招引、干部考核、人才激勵等隔離開來，造成權責混淆不清，帶來部門各自為政的小山頭局面。

（三）要素統籌是治理現代化的神經中樞。老工業基地振興發展，作為一種增長驅動的過程，包含著所需生產要素的重構配置。實踐中，要素供給的已存短板，訴求著調動多方力量進行要素配置的變革，建構起現代化統籌模式。成華區在東郊工業遺產聚集區設立處級管委會、選用善于開展文創運營的專業化干部，搭建起與要素統籌變革的匹配框架。在老工業基地的要素結構治理中，統籌模式充當著神經中樞角色，這中間需要謹防“多中心治理的核心缺位”陷阱。該陷阱以要素分布結構為理由、片面強調多中心治理的重要性，弱化了領導核心在治理中的決策引領，相當于在一定程度上對增長驅動產生了偏離，削弱著發展合力，形成著一種去組織化傾向的低效或無效治理。

（四）共生環境是治理現代化的營養保障。老工業基地振興煥發“新活力”的最后一公里，是地區環境對企業發展支持的端口服務，關乎著治理現代化的可持續成效。在這個層面上，環境服務演變成為地區賦能經濟良性發展的營養液。結合前述實例解析發現，成華東郊管委會“兩圖一表”掛圖作戰和構建企業全生命周期支持體系，深深地把服務嵌入在生態環境中，以激發人才活力和集聚招引項目。這種重環境服務的做法，其實質是一種從行政邏輯到共生邏輯的跨越，旨在構建項目招引入駐、建設運營、擴張壯大、拓展創新的企業全生命周期支持，促進城市與企業一體發展。在老工業基地“騰籠換鳥”過程中，需謹防“重招引、輕服務”陷阱，因“輕服務”做法易使招引進來的項目推進實施緩慢、甚至停滯和再次流失，制約著地區經濟的健康發展和活力可持續激發。

綜上，老工業基地振興煥發“新活力”，作為一種生產方式的轉換，是一種新的增長邏輯。通過研究發現，老工業基地振興治理中，存在著一種新的增長邏輯；其中，超越自身的目標更新引領著治理現代化方向；梗阻環節的貫通機制作為功能動脈、增長要素的統籌模式作為神經中樞，二者共同構成了治理現代化骨干；共生的服務環境對治理現代化發揮著營養保障作用。老工業基地振興治理，是一項基于對過往困境重塑的新活力激發工作，作為一種開創型事業，要求著既承接起歷史、又結合自身狀況，在因地制宜、與時俱進中不斷推進實踐創新。面向未來，深化老工業基地治理變革，建議堅持系統觀念，持續發力推進“目標、機制、模式、環境”有機耦合，同時需謹防各類陷阱，穩妥推進空間治理，實現老工業城市良性發展的秩序塑造。