預算績效管理探討

□文/高 寒

（西安石油大學 陜西·西安）

［提要］ 隨著“花錢必問效、無效必問責”等一系列制度和措施的實施，我國預算績效管理的范圍和深度得到顯著提升，以項目支出為核心的全過程績效管理體系也得到有效的完善，但在實踐過程中仍有許多改進空間，需要更加積極地探索和實施。本文首先對預算績效管理等概念進行闡述，對實施項目預算績效管理的重要性進行說明，對我國項目預算績效管理的現狀與薄弱環節進行分析，最后提出提高項目績效管理工作效率的建議，以期提高各單位項目資金使用效益。

近20 年來，中央和地方財政一直在探索事后績效評價，并在2003年的十六屆三中全會上首次提出“建立預算績效評價體系”。隨著時間的推移，預算績效管理的理念也日益成熟。十九大強調，要建立一套完善的、規范透明、科學合理、有力約束的預算制度，并全面實施績效管理，這將使我國的預算績效管理成為一項重大的國家戰略。

一、預算績效管理的概念

預算績效管理是一種將績效理念和方法融入預算管理全過程，以績效目標的實現為導向，以績效運行監控為保障，以績效評價為手段，以結果應用為關鍵的預算管理模式。預算績效管理其本質還是預算管理，把“預算”當作對象來展開的績效管理，其實就是把績效的觀念和管理的方法融入預算的全過程當中，讓預算績效管理與預算編制、預算執行、預算監督一起作為預算管理的重要組成部分，同時對預算支出的效果加以監控。

財政部對預算績效管理的定義為：是政府績效管理的重要組成部分，它是在現有的預算編制、執行、監督中融入績效理念，實現績效管理和預算管理的有機結合。預算績效的管理和績效的評價之間有聯系也有區別，具體來說：績效評價是進行預算績效管理的工具和方法、起點和基礎、重要內容和中心環節，但預算績效管理所涉及的范圍更廣，包括事前、事中和事后的管理過程，同時更強調系統以及機制的作用。

項目支出績效評價是部門整體支出績效評價和政策評價工作的基礎。在預算申請、執行和決算的流程中，每個項目都有其獨特的財務管理和項目管理流程。而通過有效的預算績效管理，項目資金可以得到更為有效的利用，這對于項目涉及的多個組織機構，包括財政部門、預算主管部門和項目單位均大有裨益。因此，在預算績效管理過程中，按照“先易后難”的基本準則，應優先進行項目支出績效管理，并將其擴展到整個部門的支出績效評價，最后目的還是提高預算績效管理的效率。目前，我國已經開始全面推行預算管理一體化，各地對于項目支出績效評價也已有一定程度的實踐，但總的來說，項目支出績效評價經驗明顯不足。

二、實施項目預算績效管理的重要意義

（一）提高部門預算績效管理實效。項目預算管理是對項目資源的配置制定具體的預期目標，從而保證包括項目資金在內的各項公共資源的供給。采取項目預算績效管理的措施，可以有效地規范項目資金的使用，并且有助于協調預算管理的控制，從而大大提高項目預算的約束力。通過引入項目績效評價機制，我們可以更加有效地控制和管理項目預算，從而更好地分析和控制項目資金的使用情況，優化項目資金的分配，提高項目資金的使用效率，從而有助于提升財政資金使用的科學性和有效性，為進一步改善預算管理打下良好的基礎，有力地提高部門預算管理實效。

（二）提高部門預算分配效率。根據業務部門的項目支出需求，各部門單位應當合理安排資金，以確保預算編制的有效性和準確性。采取傳統的預算編制方式進行預算資金規劃雖然比較容易，但卻不能確保有效地使用預算資金。部門預算資金的使用無法得到有效控制則會導致項目資金的使用更加低效。業務部門為了追求自身的工作成效與項目完成的效果而不擇手段地大量投入資金；而財務部門則一味考慮資金的支出進度與使用規劃。因此，這種做法會必然阻礙業務部門和財務部門之間的有效溝通，從而導致無法有效地實施項目預算管理，進一步影響項目的績效評價結果，既降低了項目預算管理效率，又影響部門預算管理效果。采用項目預算績效管理，可以有效地確定部門內部的支出目標，使得財務部門能夠統籌安排部門預算內的各項項目資金，從而使資金的配置更加合理，預算資金的流動也更加高效，從而大幅提升單位內部部門預算資金配置的效率。

（三）提高部門財政資金管理水平。通過開展項目預算績效管理工作，不僅可以建立項目管理內部自我約束和調整機制，還能夠有效地實施問責制度，以確保項目的有效實施。制定并采用科學合理的項目預算績效評價指標體系，可以清晰地界定項目實施單位內部業務部門和財務部門各自的職責，促使他們更加認真負責地執行各方任務，改善財務管理，優化項目資金使用，共同實現項目的目標，使得預算績效管理成為單位內部財務管理的核心，大大提高了單位內部的財政資金管理水平。

三、項目預算績效管理現狀及不足

（一）對預算績效管理尚未形成科學共識。盡管我國預算績效管理工作已經開始發展，但仍然較為滯后，各地方財政部門、項目主管單位、基層財務部門和業務部門之間尚未達成有效共識，明顯體現在于預算績效管理制度的建立存在著許多不足。全面推進項目預算績效管理，有利于部門整體預算績效管理的開展。為了更好地進行部門預算績效管理，應將項目預算績效管理理念貫穿于整個項目管理過程中，從項目立項到項目入庫、從預算資金安排到項目實施、從項目驗收合格到項目事后績效考核評價，形成一個科學的管理體系，以實現項目預算的有效編制、有效執行、有效評價、有效反饋和有效應用。這就要求項目預算編制所涉及的各地方財政部門、項目主管單位等各個層級必須對預算績效管理形成統一有效的科學共識。

（二）項目預算績效管理理念認識不夠深刻。項目預算績效管理理念要落到實處主要還在于項目的具體執行層面，而目前大部分基層項目績效管理人員對項目預算績效管理工作的目的、意義都缺乏系統性的認識，還停留在預算管理的思維模式，認為申報的項目能爭取到預算安排資金、等資金落實到位后將項目落地落實、預算安排的資金能用出去就算完成了項目的預算績效管理。特別是業務部門和財務部門在編制項目績效目標時沒有將預算管理及績效管理的理念有機結合，導致設定項目績效目標不夠明確清晰，導致后續項目資金利用效率不高，項目預算績效評價工作功能難以發揮作用。

（三）項目績效目標編制標準化難以形成。從各地執行預算績效管理的情況來看，各個單位內部的預算績效管理過程中不同部門協作程度不夠。顯然，業務部門更加重視項目的實施，并且著重于如何確保項目的績效達到預期目標，以完成單位內部對于業務部門的成效考核，而財務部門則更加關注預算資金的使用、支出進度和合法性與合規性。這一現象直接導致本應共同進行項目預算績效目標編制的雙方信息溝通不暢，項目實施目標不一致，致使項目績效目標編制缺乏標準化，單位預算資金無法在各個項目間統籌安排，各項目績效目標設置隨意，后期一系列標準化操作規范難以形成。

（四）項目績效管理審核不夠科學。由于缺乏標準化操作規范，本身基層項目預算績效編制過程質量就參差不齊，項目預算績效目標的設置也存在不同程度的偏差，導致績效目標審核時難度更大，在審核項目績效目標時，更需要格外關注項目績效目標的設置情況和項目資金使用情況。目前大部分地區預算績效管理審核還是在于當地財政部門，而審核項目預算的財務管理人員受自身專業技能的限制，對于各行業各部門項目的業務工作開展根本無法進行深入認識，對于項目所需要達成的目標以及實現的績效也難以完全了解，甚至可能出現完全不了解的情況。因此，對于項目預算支出的效果、項目實現的目標和績效方面就更加容易忽略。在完成項目績效管理審核后，仍可能出現項目績效目標設置不準確、與項目產出關聯不密切等情況，項目預算績效審核的科學性及合理性無法得到保證，這同時也增加了后期執行監督及績效評價的難度。

（五）項目績效管理執行環節監控不到位。部分地區在項目執行過程中，事中監控意識較為薄弱。一般來說，在全面推行預算管理一體化的趨勢下，事中監控工作均是由各地財政部門展開，同項目績效管理審核工作一樣，由于進行事中監控工作的財務管理人員自身專業原因的局限性，普遍存在重預算執行進度的監控、輕績效目標實現程度的監控的現象。項目績效目標執行監控的手段也相對較為欠缺，一般為項目實施單位先填寫項目績效執行監控表，后與預算管理一體化中的支出進度相比對。但在實際項目預算實施過程中，由于項目業務部門和財務部門的溝通不暢，導致業務部門不關注項目績效管理執行監控環節，而財務部門則一味關注項目資金支出進度，因此常常在監控過程中不能及時發現項目資金使用和管理以及項目執行過程中的薄弱環節，績效目標偏離時沒有及時糾偏，導致事后發現問題已難以補救，或支出進度及項目進度滯后致使整體績效目標實現難度增加等問題發生，無法實現項目績效管理執行環節進行事中監控的作用。

四、項目預算績效管理工作效率提升建議

（一）建立健全項目預算績效管理機制。根據財政部近年來出臺的一系列制度文件以及對于全面實施預算績效管理的一系列工作部署，全面推進項目預算績效管理工作迫在眉睫。而建立健全項目預算績效管理機制是推行項目預算績效管理的堅實基礎，要強化項目經費支出責任和效率意識，就必須建立健全與項目管理相匹配的預算績效管理機制。項目管理本質是對一些成功地達成一系列目標相關的活動進行整體監測和管控，而項目預算績效管理則要求預算績效管理貫穿于整個項目管理過程中，包括項目策劃、進度計劃、項目績效目標編制、項目實施、項目事中監控等形成項目活動全生命周期。因此，在建立項目預算績效管理機制、實施項目績效管理過程中，制度的建立既要體現項目管理的特點，又要包含預算績效管理的實質。

（二）提高項目預算績效編制水平。部門預算績效管理水平要得到提高，其中一個重要因素在于預算績效目標的編制準確性與科學性，而按照從局部到整體的原則，首要加強的是項目預算績效目標的編制。要提高項目預算績效編制的水平，從根本上還是要提高基層工作人員對于項目預算績效管理工作的水平。首先，要加強各個層級對項目預算績效管理工作的重視程度，改變現有的預算工作思維方法，從項目立項時，預算績效管理思維就要貫穿整個項目生命周期。其次，在制定項目預算績效目標時，要多方合作，業務部門要深入了解項目所要達成的目標與效果，對項目匹配資源的分配進行一個合理的規劃，財務部門則需要參與全過程，通過多方了解項目實際情況，綜合考慮項目的產出、成本、經濟效益、社會效益、生態效益等，制定出科學合理并可以落地落實的項目預算指標。當然，最必不可少的還是加強對績效管理人員業務能力的培訓，在全面推行預算績效管理之初，對于績效管理工作人員而言，本身也是一種全新的要求與挑戰。只有不斷提高項目預算績效管理人員的業務水平，才能充分發揮預算編制的前瞻性和科學性，切實提高預算編制質量，確保預算績效目標編制的科學性、精準性和規范性。

（三）加強項目預算績效管理執行能力。加強項目預算績效管理執行能力是保證項目順暢運行、資金有效使用的重要舉措。在科學合理的設置了績效目標后，往往對于項目的職責劃分也得以明確。項目預算績效目標的填報主體同時對項目管理的全生命周期進行監控。不管填報主體是業務部門還是財務部門，在項目執行過程中，都應該跨部門做好人員溝通，隨時隨地充分了解項目實施進度以及項目資金支出的具體情況。而項目預算績效管理的責任主體則還是項目所在單位本身，按照“花錢必問效，無效必問責”的管理制度，加強項目預算績效管理執行能力才是保證項目實施的有效手段。

（四）建立項目預算績效管理執行過程中的監控機制。有效的監督機制是促進項目預算績效管理實績的一種有力措施，按照當前慣有的事中監控模式，大部分事中監控均只實現了對項目資金支付進度的監控，對于項目執行進展并沒有一個有效的監控方式，也導致項目管理與預算績效管理無法進行有機結合，也無法通過這種監控手段來達到推進項目預算績效管理工作的目的。編制項目預算績效目標的初衷就是為了實現資源合理有效配置，在預算編制與執行的整個環節都離不開監督考核機制。一方面通過有效的監控手段降低目標制定失誤的概率；另一方面在項目實施過程中及時糾偏，發現問題及時改正或修正項目績效目標，最終推進項目的有力有序完成。按照我國現有的一系列項目績效管理政策，各地財政部門均已經設立績效管理中心，并普遍開始引入第三方績效評價公司對各實施單位進行項目績效評價考核。同時，各個單位內部也紛紛按照當地財政部門要求，開展項目績效自評等相關工作。一系列系統性的績效考核政策的運用，起到了潛移默化的監控作用。但項目實施單位仍然需要建立完善有效的項目預算績效管理監控機制，嚴格執行預算流程，按既定的項目資金支出用途和時間執行，保證項目工作開展的效率和質量。在預算執行過程中，通過隨時監控與定時定點的事中監控方式相結合，充分控制風險，及時發現項目執行過程中的偏差，并進行分析對比，加以完善。

綜上，預算管理的改革是一個長期堅持的過程，而預算績效管理更需要通過不斷實踐摸索、積累經驗。項目的順利實施是保障單位正常運轉的基礎，因此只有項目預算績效管理行之有效，部門整體預算績效管理才能發揮出真正的效果。