城市土地利用的問題思考

城市土地是人們生產生活的物質載體，是經濟發展的保障。自我國改革開放以來，城市需求不斷提高，城市用地擴張的態勢未得到轉變。與此同時產生無序利用土地、亂占耕地資源等一系列問題，所存在的問題制約了土地進一步開發和科學配置。在當前時代下有必要對城市土地利用進行研究，轉變傳統低效、粗放的利用模式，建立更加精細化、合理的利用體系，促進城市土地實現合理利用。

相關概念

城市土地作為城市發展的基礎，也是各項城市經濟活動開展的載體。由于城市土地面積具有有限性、稀缺性等一系列特點，城市土地顯得較為重要。從經濟學視角來看，城市土地利用要高度關注資源利用要素投入，對土地開發、建設規劃環節中所產生的各類生產要素、非生產要素進行科學控制和協調，從而達到提高城市土地利用率的目標。

城市土地利用的問題

第一，未形成城市土地利用的總體思路。在城市土地利用環節要形成具體的總體思路，明確城市土地管理工作各階段工作規劃。但是當前部分城市在城市土地利用環節還未形成良好的思路對各類活動控制，產生了城市土地利用環節各維度活動無法得到全面統籌、協調的問題。

第二，未落實產業一體發展的要求。在產業一體化發展環節要高度關注各產業之間的協同，充分重視高端產業的發展。但是當前部分地區在城市土地利用時還存在產業相對較為落后，大量落后產能使城市土地要素閑置、低效等問題產生。

第三，城鄉融合進度相對較慢。合理實施城鄉融合有助于推進城市土地目標得到實現，但是部分地區不重視城鄉融合的要求，各項生產要素難以實現高效流轉，使得土地利用效率下降。

城市土地利用的建議

城市土地利用的總體思路 在我國市場經濟發展背景下，社會轉型的壓力在不斷加大。在城市土地利用環節我國相繼出臺了一系列政策規定，明確了具體規范并取得一定成效。但是在當前城市土地利用效率低下和粗放情況普遍。長期以來受到經濟利益的驅動，地方政府快速推進經濟一體化進程，但是部分政策存在同質性，對不同發展階段的城市缺乏初步指導等問題。因此未來為促進城市土地高效率應用，要基于現有政策對各類要素進行分析基礎上，全面關注城市土地利用要求，促進城市土地得到高效率利用，充分發揮城市土地對土地利用的撬動作用，結合我國經濟實際特點以及市場發展現狀構建更加符合市場特征的城市土地利用體系。考慮到當前城市土地發展的實際情況，要從區域一體化對城市利用效率的影響進行分析，高度關注產業一體、城鄉融合、空間關聯三方面要素全方位聯動，達到促進城市土地利用效率得到提升的目標。另一方面，充分關注土地配置效率。在城市土地建設環節要對各類土地資源進行配置，充分考慮到城市經濟發展實際情況，結合城市具體情況合理挖掘土地供應結構，實現差異化的土地，利用政策及差異化土地管理政策，合理開展工業用地、商業用地等方面用地建設，促進土地不能浪費的同時，提高土地利用效率。在土地使用環節要充分倡導社會參與監督的要求，對土地管理流程中的各類活動進行控制，充分調動不同地方主體參與到土地利用環節中，達到縮小各地區之間經濟差距及實現協同發展的目標。

實現產業一體化 第一，發揮產業多樣化的作用。從長期城市規劃來看，建立科學的監督約束機制有助于實現對產業的合理配置，并推動產業實現專業化、多樣化聚集，推進區域一體化和城市土地實現高效率應用。首先，為提升城市產業專業化聚集水平，借助一系列先進的高新技術產業技術園區、科技園等主體，提供優良的基礎設施、廉價土地、技術援助等，建立良好的發展環境，并通過提高產業專業化水平和城市土地產出績效的方式，達到提升土地利用效率的目標。同時，高新區建設應該高度關注向工業基礎薄弱的城市傾斜，平衡不同地區發展，讓城市在發展中構建更加完善的發展格局，以豐厚的稅收創造收入。其次，在產業發展環節要結合城市集群情況，因地制宜推進多元化、專業化發展。區域地方政府要重點扶持中小企業，讓中小企業和大型企業協同發展，并且政府要加快二、三產業的融合，進一步促進城市群產業集聚水平得到提升。通過優化產業要素配置，構建符合當地實際情況的內部聯動、外部共享機制，在盤活存量的同時控制增量。

第二，推進產業一體化發展。在當前經濟發展背景下，要通過全方位轉變各方面流程，提高土地利用率。首先，積極推進產業一體化建設，促進各類土地實現開發與利用。例如通過設立土地開發基金的方式，讓資金向具備產業的地區傾斜，并制定一系列配套措施和利益分配機制，促進土地在開發、規劃等環節更加科學。其次，在地區發展環節要優先培育高新技術產業共同體，重視土地集約效應的形成，在對空間等數據因素考慮基礎上，依托地理優勢充分關注構建聯動發展的格局，實現城市群產業的優勢互補。再次，在城市土地管理環節要高度關注城市土地高質量發展和增長能力，形成更加現代化的發展模式。最后，考慮到產業一體化發展在不同規模城市的效應存在差異，在產業發展環節要高度關注城市規模效應最大化，充分重視產業引進來和走出去之間相互結合的要求，推進城市實現高質量發展，建立多元、平衡、互助、共贏的城市發展模式。

第三，推進產業實現升級。在經濟發展環節要解決經濟發展協調性不足的問題，就要在各地城市中發揮自身優勢，調整產業結構、就業結構，促進經濟實現發展的目標。例如在經濟發展環節中要通過對各地區經濟實現全面轉型，讓各城市能充分發揮自身的優勢，實現對生態農業、生態旅游業等方面創新，并實現對產業的多元化轉型。同時要重視基礎設施建設，在社區建設中通過對舊城改造、道路拓寬、健全社會治理體系、完善公共服務設施、改善人口吸納能力等一系列方式，促進平衡發展，避免由于城市之間的發展水平差異過大導致經濟發展環節所產生的各類風險。

促進城鄉融合 第一，優化國土空間規劃。國土空間規劃作為生態文明建設的關鍵，科學、合理城市用地規劃，對高效利用各類土地有重要意義。要通過合理配置各類用地空間布局及做好國土空間開發、利用、保護等活動，統籌好生產、生活、生態空間。

第二，推進商品要素實現市場化改革。為提高城市土地利用率，要站在促進區域協調發展維度搭建提升城市土地利用率的框架。在城市土地利用環節要關注我國市場經濟體制改革要求。首先，政府要將市場改革重點放在推進城鄉要素互動方面，積極推進資本在各類資源配置方面的活力。其次，打造全方位統籌發展的格局，加快產業梯度發展，并在此過程中積極推進公共服務設施建設以及商品物流網絡建設，建立城鄉共同發展的格局。再次，加大人力資源市場的發展。最后，為促進城市土地利用率得到提高，要降低土地開發、利用、交易過程中的一系列風險，最大程度實現同地同價目標，形成完善的土地價值交易監管體系。

第三，推進城市群城鄉融合。促進城市群城鄉融合是在一體化發展的背景下，推進不同地區實現協同發展的重要因素。首先，處理好政府和市場的關系。在推進一體化進程環節，政府要向市場松綁，推進城鄉各類要素實現平等交換、自由流動，達到優化公共資源配置體系，促進經濟實現多元化發展的目標。其次，要依托長江經濟帶建設、西部大開發等建設要素，推進城鄉綜合協調發展的同時，建立更加適應現代化發展的土地集約利用效應。再次，城市土地使用環節要合理確定各城市群發展具體策略，明確經濟轉型和基礎設施建設的要求，重點關注經濟發展質量的控制，在提升城鄉建設水平同時促進經濟在發展過程中形成充裕的資金支持。最后，未來在城市土地利用環節要進一步加大對智慧城市的發展，提高城市管理能力、智慧化程度。例如通過政策引導的方式，讓基建設施得到全方位優化。

重視空間關聯 第一，加強技術、人才的流動。在城市集群建設過程中，有助于促進城市土地得到高效率應用。

為了讓城市土地利用率得到進一步提升，要促進各類要素實現有序流動，促進技術和人才高效流動的同時，建立更加適應市場化發展的交易機制。在對市場相關要素進行配置環節要充分激發國內市場潛力以及發揮市場在整合技術、人才等各方面的作用，破除區域經濟對人才、技術等方面地方性保護的問題。通過加快市場之間合作，構建深度融合的措施，發揮各城市群在城市土地利用環節中的作用。

地方政府要對城市功能進行準確定位，明確城市土地利用率控制要求的基礎上，逐步消除行政壁壘，優化城市土地利用模式。各城市群要根據自身情況優化資源投入機制，激活土地潛力。通過最大限度減少投入，合理配置資源，鼓勵土地利用模式得到優化和升級。

第二，充分重視國內與國際市場之間的聯動。自改革開放以來，市場經濟體系在不斷發展，國內初步形成了完善的市場。通過投資、消費、出口、政府支出拉動，促進市場實現發展、完善，并讓各地之間基礎設施得到了全方位建設，促進技術、勞動、資本等各類要素之間實現統一、聯動，在釋放市場需求和潛力的同時，促進經濟實現發展。但是在國內國外市場建設環節中，還沒有充分關注各類資源要素的管理。

在未來為進一步提升城市土地利用率，強化產品進出口的管理，按引進來和走出去相結合戰略統籌產業管理，并建立符合國際化的產銷體系和運輸體系，讓各城市群在相互交流和積極溝通基礎上形成對區域空間聯動管控機制，探索更加適應現代化發展的區域產業合作機制，從而達到對國內外各類市場進行無障礙融合的目標。與此同時要加大對市場空間的聯動利用，在國內國外市場聯動環節積極利用聯合監管、交叉監管等一系列措施，推進土地得到高效利用，破除傳統對土地粗放利用的路徑。

（作者單位：北京市通州區規劃和自然資源綜合事務中心）