檢察機關開展民事執行活動全程監督的浙江探索和優化路徑

摘 要：強化檢察機關對民事執行活動的全程監督是黨的二十屆三中全會作出的重要部署。浙江檢察機關通過細化執行實施行為監督、優化執行審查行為監督、深化執行制裁行為監督和強化執行監督履職保障，對民事執行活動全程監督開展了有益探索。針對當前制約檢察機關開展民事執行活動全程監督的制度供給缺失、案源減少、調查核實權效果未彰和人員配置不足等問題，可從加強對外溝通協作、借力數字監督專項、強化一體履職和構建執行監督專業團隊等路徑進行優化。

關鍵詞：民事執行活動監督 全程監督 數字檢察 調查核實

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，“深化審判權和執行權分離改革，健全國家執行體制，強化當事人、檢察機關和社會公眾對執行活動的全程監督”。最高檢在大檢察官研討班上對此作出明確部署，“要跟進健全國家執行體制，研究強化對執行活動的全程監督”。［1］民事執行是司法程序的關鍵一環，關乎人民群眾勝訴權益的及時兌現、經濟社會發展的誠信基礎、司法權威和公信力的有效提升。探索由檢察機關對法院民事執行活動的立案、財產調查、財產保全、強制執行、執行制裁等不同環節開展全程監督，可促進法院依法規范執行程序、助推共同緩解“執行難”“執行亂”問題。近年來，浙江檢察機關認真貫徹落實最高檢部署，積極探索對民事執行活動開展全程監督。2021年至2024年8月，全省共提出民事執行監督檢察建議1.69萬件，法院采納1.64萬件，采納率97%。涉企信用懲戒、網絡司法拍賣等專項監督經驗被最高檢推廣，運用大數據賦能執行監督等做法被轉發。［2］通過剖析浙江實踐，可為檢察機關探索開展民事執行活動全程監督提供思路。

一、浙江檢察機關開展民事執行活動全程監督的實踐圖景

檢察機關對民事執行活動可開展執行實施、執行審查和執行制裁監督。［3］浙江檢察機關堅持以“三個善于”做實高質效辦好每一個民事執行監督案件，借力數字監督專項和專業指導團隊，對上述各環節均開展了有效監督。

（一）細化執行實施行為監督，助力解決“執行難”

執行實施環節包括立案審查和執行實施兩個階段。立案審查主要涉及對執行申請的受理、審查及立案等活動，執行實施包括執行通知、財產調查、查控、評估、處分等活動，均對當事人實體權益影響較大。浙江檢察機關探索以類案監督對法院執行實施中的違法情形開展監督，部署多個監督專項，糾正法院消極執行、不當執行等問題。如針對法院未及時查封扣押被執行人車輛、超標的額查封不動產、凍結股權、未及時解除財產保全措施等行為，在全省部署開展涉車輛、涉不動產查封和涉股權等民事執行監督專項；針對法院在網絡司法拍賣中稅費承擔分配不當，特別是涉虛假帶長租拍賣等問題，部署開展網絡司法拍賣民事執行監督專項，推動法院整改。通過分類細化法院執行實施行為并開展監督專項，切實幫助部分申請執行人發現被執行人所隱匿財產，也保障了部分被法院超標的額查封財產的被執行人的合法權益，在提升法院執行規范性的同時助力協同緩解“執行難”。

（二）優化執行審查行為監督，確保執行程序合法

執行審查是法院審查處理執行異議、復議、申訴等事項的活動。浙江檢察機關堅持將法院超期審查、消極執行或不當終結本次執行程序（以下簡稱“終本”）等問題作為監督重點。如，針對法院未采納當事人執行異議仍裁定終本、終本后應恢復執行未恢復等問題，浙江省人民檢察院（以下簡稱“浙江省院”）部署開展涉終本民事執行監督專項；在民事主體適格性監督專項活動中，針對被執行人已死亡、相關法人已終止且申請執行人提出執行異議但法院未及時審查或變更被執行人的案件，檢察機關強化監督力度，督促法院及時變更、追加被執行人，保障執行程序延續。杭州市蕭山區人民檢察院針對法院未重新組成合議庭審查案外人執行異議，通過個案檢察建議督促整改；紹興市柯橋區人民檢察院推動法院出臺《重大事項集中討論、重大敏感案件請示匯報指引》，維護程序正義的同時提升執行規范性。

（三）深化執行制裁行為監督，助力社會信用體系建設

法院的執行制裁包括對被執行人課予罰款、司法拘留等傳統措施，以及近年來廣泛適用的限制被執行人高消費并列入失信被執行人名單等新措施。實踐中，被執行人違反限制消費令乘坐飛機、高鐵甚至參與賭博，法院未予以處罰的情況時有發生，反映出相關監管存在缺失。同時，當被執行人死亡或被執行企業破產但未及時注銷時，存在未及時解除相關自然人或企業法定代表人的信用懲戒措施的情況，一定程度影響司法權威，并對企業及法人申請貸款、重新創業造成阻礙。針對前者，浙江省院于2022年向省法院制發民事執行信用懲戒社會治理檢察建議，推動法院開展自查自糾并出臺規范性文件填補制度空缺。針對后者，浙江省院部署開展涉企業信用懲戒執行監督專項，2023年共辦理相關案件315件，幫助督促刪除企業失信信息276家，有力服務民營經濟發展壯大。建德、慈溪等地針對失信被執行人拒不履行生效裁判且賭博揮霍財產的行為，向法院制發檢察建議督促予以司法拘留，并將線索同步移送公安機關督促以拒不執行判決、裁定罪刑事立案，有力懲戒當事人、助力社會信用體系建設。

（四）強化執行監督履職保障，助推執行全程監督高質效

為推動實現高質效的民事執行活動全程監督，浙江省院不斷完善辦案機制、創新履職方式、強化隊伍建設，為全程監督提供保障。一是針對性梳理法院民事執行活動常見問題，出臺《民事執行監督案件辦理指引》《民事審判程序、執行活動依職權監督工作指南（試行）》等文件，對辦案流程和監督方式進行規范，確保監督質效。二是注重借力數字檢察，開展民事執行監督專項活動。通過激勵各地研發執行監督數字檢察模型，經一地試點成功后再向全省推廣，形成“一域突破、全省共享”監督局面，推動系統治理。近三年，浙江省院先后部署開展司法網拍、社保終本、不動產查封等6個全省性民事執行數字監督專項活動，共提出民事執行監督檢察建議5279件，采納率達99.1%。三是強化專業指導。浙江省院整合全省資源，組建民事執行監督專業指導團隊并設立實踐基地，定期開展理論研討、制定辦案指引、指導疑難案件。團隊自2023年下半年成立以來，多次組織培訓授課，集中研討3次，編發專刊2期，參與并制訂《終結本次執行程序監督辦案指引》，目前正組織編寫《民事執行活動全程監督辦案指引》，將有力推動全省民事執行檢察監督向縱深發展。

二、檢察機關開展民事執行活動全程監督的現實困難

（一）相關法律規范和制度供給尚不充足

針對民事執行檢察監督，目前法律層面僅有《民事訴訟法》第246條作出概括規定。“兩高”曾多次聯合印發司法解釋［4］，最高檢《人民檢察院民事訴訟監督規則》也作出專章規定，為檢察機關依法規范開展民事執行檢察監督提供依據。但當前關涉執行全程監督的相關規定仍不完善，如個案和類案監督的標準、方式不明確；執行檢察建議與改進工作建議易混淆，實踐中部分法院未將前者視同案件進行辦理。［5］同時，調卷、執行信息共享等配套制度的落地情況不理想，制約了執行活動全程監督的深入開展。

（二）民事執行全程檢察監督存在案源困難

當事人申請與依職權啟動監督是民事執行活動全程監督的主要案源渠道。近年來，依申請監督案件量雖不斷增長，但占比仍然不高。以浙江為例，依當事人申請開展民事執行監督的案件數不到監督總量的10%。這其中固然有因案件處于法院執行過程，當事人擔心法院反感而不敢、不愿申請檢察監督等原因，但也反映出民事執行檢察監督的社會認知度不高，與全程監督的要求不相適應。同時，依職權監督存在同類程序性問題監督多、對當事人實體權益影響不大，人民群眾感知度不強等問題。并且，隨著法院裁判文書公開數量減少、執行卷宗調閱難度加大及數據共享通道收緊，依職權監督案源呈現下降趨勢，對民事執行活動全程監督產生影響。

（三）調查核實權效果未彰顯

民事檢察調查核實權是查證被執行人是否有可供執行財產、助力緩解“執行難”、加強深層次監督的重要保障。但從實踐看，調查核實權的效果并未充分發揮。一是保障不夠。因缺乏一定強制性措施，當相關人員拒絕配合調查時，檢察機關無法如同法院對其實施懲戒［6］，調查核實的剛性不強。二是手段不多。如調查中查詢銀行賬戶、不動產等當事人財產信息的渠道不暢，缺乏類似法院執行“一件事”的便捷途徑，導致調查核實工作量大、效率較低。三是運用不充分。部分民事檢察干警尚未從傳統的“坐堂辦案”向“上門辦案”轉變，調查意識、能力存在不足，難以適應監督需要，調查核實權運用尚不充分。

（四）基層院面臨干警力量配置不足困境

大部分民事裁判作出在基層、執行在基層，基層院是民事執行檢察監督的主要力量，但當前大量基層院面臨“民行公”三檢合一設置、民事檢察部門人員配備不足等問題。以浙江為例，大部分基層院僅有1至2名專職民事檢察的檢察官，且干警從事民事檢察業務年限較短。民事檢察人員配置尚未擺脫量少質弱、流動頻繁等問題。［7］同時，基層院還需開展生效裁判、虛假訴訟、審判程序監督、支持起訴等民事檢察業務，監督工作范圍廣、專業性強，現有人員配置難以滿足民事執行活動全程監督的現實需求。

三、檢察機關高質效開展民事執行活動全程監督的優化路徑

（一）以加強對外溝通協作和對內辦案指引推動完善工作機制

針對民事執行檢察監督法律規范不完備的問題，檢察機關積極研究推動立法完善時，應以檢察實踐為立法積累充足素材。對外應注重加強與法院的溝通協商，以兩院工作交流會商會等為契機，推動不斷完善民事執行檢察監督和法院接受監督工作機制，為立法完善打好基礎。省級檢察院可加強與省級法院溝通協商，對執行信息共享、檢察建議回復等關鍵問題達成共識，并建立聯席會議和日常磋商等機制。如浙江省院與省法院于2019年聯合印發會議紀要、建立機制，對全省民事執行監督工作起到較好推動作用。同時，檢察機關可探索與公安、金融監管、不動產管理等行政機關建立健全執行配套機制，為獲取監督數據、相互移送線索奠定基礎。浙江省院牽頭省公安廳建立涉車輛執行協作機制，有效破解涉車輛“執行難”問題。對內可結合辦案實際持續完善工作指引，如省級檢察院可梳理歸納法院民事執行各節點常見問題，對辦案流程、監督標準和方式等予以規范，進一步提升民事執行活動全程監督的規范性和實效性。

（二）以數字監督專項以點帶面放大監督成效

當前，全國法院已充分依托互聯網平臺開展執行活動，如利用淘寶網拍賣被執行人財產、在中國執行信息公開網公布失信被執行人名單并聯合相關部門限制其高消費。檢察機關可利用各類公開數據信息研發數字監督模型，借助大數據、人工智能批量挖掘監督線索，破解民事執行監督案源線索偶發性、零星化問題。［8］可探索將數字檢察和專項監督活動結合，通過多角度解析個案、多維度構建模型、多渠道獲取數據，構建可推廣的民事執行監督數字模型。當模型初具成效后，通過制定專項監督活動實施方案和辦案指南，實現全域推進，充分發揮大數據賦能民事執行檢察監督的作用。如浙江麗水司法網拍監督模型被推廣至全省后，2022年助力全省提出相關領域執行檢察建議346件，挽回損失3300余萬元，取得突出成效。

（三）以一體履職和協作調查強化調查核實權行使

充分行使民事檢察調查核實權可增強執行監督的實效和權威，可從發揮一體履職優勢和強化外部調查協作兩方面破解調查核實權效果不彰問題。一是推動民事檢察與刑事檢察、檢察偵查、檢務技術等部門一體履職、綜合履職，探索由民事檢察部門辦理拒不執行判決、裁定罪和虛假訴訟罪，民事檢察干警通過辦理刑事案件可提升訊問、詢問、取證等調查能力，針對存疑事實還可協同刑事檢察、自偵和技術人員自行開展補充偵查，通過集成審查、調查、偵查手段，增強調查實效性。如浙江省院于2022年印發民事訴訟監督“審查、調查、偵查”辦案規定，極大增強民事檢察調查核實的力度和專業性。二是注重加強與公安機關的偵查協作，通過公安刑事偵查手段和專業優勢突破當事人口供，借助司法鑒定獲取關鍵書證，并與職務犯罪偵查部門深挖職務犯罪線索，提高調查剛性。如浙江檢察機關在開展司法網拍執行監督專項活動中，將發現的犯罪線索移送公安立案并引導訊問，最終查處一批執行人員瀆職案件。

（四）以推動法檢交流和構建專業團隊提升干警能力

高質效開展民事執行活動全程監督需要干警具備較強的執行理論和實踐水平，可從隊伍建設和專業指導上予以重視。一是積極推動基層法檢人員輪崗交流。當前多地基層院已具有一定數量的有法院執行工作經驗的干警，對隊伍“傳幫帶”、提升民事執行監督質效具有較強推動作用。二是整合全省資源構建專業團隊，通過集中研討、培訓授課、實地督導、個案指導、編寫辦案指引等不斷補強檢察干警專業能力不足短板，促進各地形成“尊重人才、活用人才”的良好氛圍。如浙江民事執行檢察監督專業指導團隊對于全省干警執行業務水平和能力的提升及監督辦案起到較好推動作用。