縱向分權、橫向競爭與地方政府支出預算不確定性

李 鑫，鄧淑蓮

(上海財經大學公共經濟與管理學院，上海 200433)

一、引 言

不同于以往的經濟高速增長時期，我國經濟發展已經邁向一個新的階段，即財政收入增速減緩的同時支出規模卻在不斷擴張(1)2021年《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》提到，當前和今后一個時期，財政處于緊平衡狀態，收支矛盾較為突出。。面對這種緊平衡的預算環境，各級政府必須充分發揮公共預算計劃、管理和控制的功能，約束預算行為，提高財政資金使用效率，才能夠提高財政可持續性。政府預算作為政府經法定程序批準的年度財政收支計劃，不僅能夠反映其施政方針和社會經濟政策，還能夠約束其財政收支行為。預算編制是政府預算管理中尤為重要的一個環節，能夠明確政府在預算年度內的工作方向及范疇，并且科學的預算規劃還是政府實施戰略部署的重要參考。政府的財政行為和激勵會影響市場主體的經濟活動，市場主體會根據政府預算判斷政府當年的政策方向并進而制定自己的發展規劃。一旦預算編制行為出現偏差，政府預算便無法準確傳達政府當年的計劃和安排，這會影響市場主體正常的經濟活動，削弱他們的經濟活力，從長期來看不利于經濟發展。除此之外，年初預算編制不準確往往伴隨著頻繁的預算調整，這一行為將挑戰年初預算作為法律工具的權威性，弱化政府的公信力。

既有文獻普遍認為我國在政府預算編制方面存在問題，并且預算編制不準確也是導致我國預決算偏離長期處于高位的重要因素[1][2][3]。目前，學界關于預算編制研究多集中于定性分析，學者們將影響預算編制的因素主要歸納為以下三個方面：編制方法不夠科學[4]、編制依據簡單[5][6]以及監督機制不足[7][8]。然而，導致我國地方政府預算編制的科學性較低的原因還有深層次的制度性因素[9]。財政體制是我國財政成績、風險和問題的天然“放大器”[10]。我國財政分權體制下，中央政府賦予地方政府一定的稅收權力和支出責任，但地方政府在財政收入及財政支出中不具有完全且對稱的自主權[11]。從預算管理的角度來看，中央政府雖然賦予地方政府在預算編制上的自主權，允許其自主決定預算支出規模和結構，但是央地政府之間收入分權與支出分權之間的非對稱性導致地方政府安排預算支出的資金依賴于中央的轉移支付，而且地方政府的財政支出行為還要接受中央政府的績效考核，考核結果決定著地方政府行政官員能否獲得晉升機會。在這一背景下，地方政府的預算編制行為會出現偏差：一方面，我國轉移支付制度尚未成熟，中央轉移支付在分配環節和執行程序等方面十分繁瑣和復雜[12]，導致中央政府提前下達的轉移支付預算指標不夠精確，影響地方政府支出預算編制的準確性；另一方面，地方政府為了在“標尺競賽”中獲得優勝，會在預算編制階段出現策略性行為，通常表現為策略性地低估預算收支[13][14]，這也會影響支出預算編制的準確性。然而，目前學界針對我國財政分權體制的兩種典型特征——財政縱向失衡和橫向政府競爭的研究往往側重于進行單方面分析，少有文獻將財政縱向失衡和橫向政府競爭納入同一個理論分析框架中，同時探討兩者對地方政府預算行為的影響[15][16][17][18][19]。

基于此，本文利用2010—2019年全國30個省份的年初預算數據和調整預算數據構建了支出預算不確定性指標，分析我國財政分權體制下財政縱向失衡和橫向政府競爭對地方政府支出預算不確定性的影響及其作用機制。研究發現：第一，財政縱向失衡和橫向政府競爭均會影響地方政府年初預算編制的準確性，加劇支出預算不確定性。從影響效應的大小來看，財政縱向失衡在地級市層面的影響效應大于省級層面，但橫向政府競爭在省級層面的影響效應更大。第二，財政縱向失衡和橫向政府競爭加劇支出預算不確定性的作用渠道并不相同。其中，財政縱向失衡主要是通過影響地方政府對于轉移支付的依賴程度來影響支出預算不確定性，并且轉移支付的不確定性會加劇這一影響效應；橫向政府競爭加劇支出預算不確定性的作用渠道主要是地方政府對于自有財力的低估行為。

本文的邊際貢獻如下：一是本文立足于我國財政分權體制，從財政縱向失衡和橫向政府競爭兩個視角探討支出預算不確定性的形成機制，為地方政府預算管理研究提供了新的視角；二是鮮有研究將我國財政分權體制的兩個典型現象——財政縱向失衡和橫向政府競爭納入同一理論分析框架中進行探討，本文將二者放在同一理論分析框架中進行分析，豐富了關于我國財政分權模式的理論研究；三是本文通過整理2015—2019年地級市的年初預算數據和調整預算數據，從地級市層面進一步檢驗了我國財政分權體制對地方政府支出預算不確定性的影響。

二、理論分析及研究假說

(一)財政縱向失衡與地方政府支出預算不確定性

財政縱向失衡是我國財政分權體制的一個典型現象。分稅制改革以來，財權上收、事權和支出責任下移致使政府間財政事權和財權不匹配的問題日益凸顯，央地政府間財政縱向失衡現象突出，地方財政壓力日趨嚴峻。在此背景下，轉移支付制度被視作調節政府間財政關系、緩解地方政府財政收支矛盾困境的重要手段[20]。然而，我國轉移支付制度尚未完善，其制度設計還存在許多不合理之處，導致中央政府轉移支付無法在預算周期開始前及時準確地下達地方政府，從而影響地方政府預算編制的準確性。

為了降低這一制度缺陷的影響，提高地方政府預算編制的準確性和完整性，中央政府一般會在前一年的11月份提前下達轉移支付預算指標，但是目前來看中央政府提前下達的轉移支付預算指標依然不夠精準。以2019年為例(2)由于一般性轉移支付和專項轉移支付涉及預算科目眾多，本文選取部分科目進行分析，結果備索。，中央一般性轉移支付提前下達的比例約為80%左右，而專項轉移支付提前下達的比例約為60%，也就是說仍然有20%的一般性轉移支付和40%的專項轉移支付需要經中央預算核實后方能確定，這部分資金無法納入地方政府年初預算中。通常來講，相對準確的轉移支付金額是在當年的4—5月份經過中央預算的再次核定后才會下達地方政府，地方政府根據“多退少補”的原則進行預算調整。預算調整的規模越大意味著預算的不確定性越大。因此，提前下達的轉移支付預算指標不夠精確是造成地方政府支出預算不確定性的關鍵因素。然而，這一現象背后的根源在于地方政府財權與事權的不匹配。財政縱向失衡嚴重的地區，其財政支出高度依賴中央轉移支付，此時地方政府的預算支出安排與中央轉移支付的預算指標高度相關。一旦提前下達的預算指標不夠精確，地方政府的年初預算安排就會出現較大的偏差。基于此，本文提出以下兩個假說：

假說1：財政縱向失衡會加劇地方政府支出預算不確定性。

假說2：財政縱向失衡通過影響地方政府對轉移支付的依賴程度加劇支出預算不確定性。

在我國增量預算的背景下，中央政府會參考以前年度轉移支付執行情況分配當年轉移支付的額度，并在此基礎上確定提前下達的預算指標。轉移支付在年份之間的波動程度會影響這一預算指標的準確性。既有文獻常將變量在年份之間的波動程度稱之為該變量的不確定性，并利用該變量以前年度增長率的標準差來衡量[21][22][23]。根據這一衡量方式，轉移支付不確性越大說明當年轉移支付的下達情況相比以前年度的波動程度較大，可能的原因包括轉移支付分配制度不規范和重大財政政策調整等影響地方政府年初安排預算支出準確性的因素。基于此，本文提出第三個假說：

假說3：轉移支付不確定性會加劇財政縱向失衡對地方政府支出預算不確定性的影響效應。

(二)橫向政府競爭與地方政府支出預算不確定性

橫向政府競爭是我國財政分權體制的另一典型現象。在我國財政分權模式下，中央政府提拔地方官員的權力激發了地方政府間的“標尺競賽”，加劇了地區間的橫向政府競爭[24]。考慮到前景理論模型能夠充分考慮決策者在面臨收益和風險時的心理因素，更加貼合預算決策過程，本文利用這一模型分析地方政府在面臨橫向政府競爭時的支出預算策略。

1.模型假設。(1)地方政府預算資金。地方政府安排預算支出的資金主要來源于三個方面：地方政府自有財力re_s、政府債券re_d以及上級轉移支付re_t(3)根據《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，屬于地方的財政事權原則上應該由地方通過自有財力安排，對地方政府履行財政事權、落實支出責任存在的收支缺口，除部分資本性支出通過依法發行政府性債券等方式安排外，主要通過上級政府給予的一般性轉移支付彌補。。其中，地方自有財力和政府債券的獲得都需要付出相應的成本，而轉移支付作為上級補助資金，具備“公共池”資源的特點，獲得時地方政府來并未付出對等的稅收成本[25]。故本文假設地方政府獲得中央轉移支付的成本為0，而獲得一單位自有財力和發行一單位政府債券需要付出的成本分別為C_s和C_d。簡便起見，令C_s=C_d=C。另外，從收益上看，財政轉移支付的主體為一般性轉移支付(4)《中華人民共和國預算法》(下文簡稱《預算法》)第十六條規定，財政轉移支付包括中央對地方的轉移支付和地方上級政府對下級政府的轉移支付，以為均衡地區間基本財力、由下級政府統籌安排使用的一般性轉移支付為主體。，與地方政府自有財力以及政府債券一樣都由地方政府負責統籌安排。本文假設地方政府將一單位自有財力、政府債券和轉移支付收入用于消費能夠獲得的預期社會福利是等同的，均為R。

(2)地方政府年初編制預算的策略。根據我國的預算實踐，中央政府會在地方政府編制年初預算之前提前下達轉移支付和政府債券預算指標，盡管這一提前下達的預算指標并不精確，但絕大多數地方政府都會直接將該預算指標納入年初預算中。因此，地方政府在面臨橫向政府競爭的壓力時難以策略性地變動轉移支付和政府債券的金額。然而，與中央轉移支付和地方政府債券不同，地方政府在預測轄區內自有財力收入方面擁有自主權，此時地方政府在年初會面臨兩個策略：低估自有財力和不低估自有財力。

(3)預算邊際調整。考慮到目前我國采用的是增量預算的編制模式，即當年的預算是在以前年度的預算基礎上進行的邊際調整，為了簡化模型，本文假設地方政府據實編制自有財力收入的邊際調整率為βh，低估自有財力時的邊際調整率為βl，且βh>βl>0。根據“收支平衡”的原則，支出預算的邊際調整率也存在不低估和低估兩種策略，且二者出現的概率分別為P和(1-P)。當地方政府選擇據實編制自有財力時會面臨兩種情況：一是沒有完成預期收入及相應的支出，假設此時實際邊際調整率為βl；二是實現了預期收入并安排相應的支出，即實際邊際調整率為βh。同理，當地方政府選擇低估自有財力時也會面臨兩種情況：一是實現了預期收入并安排相應支出，即實際邊際調整率為βl；二是超額完成預期收入，假設此時實際邊際調整率為βh。對于地方政府來說，無論是否低估自有財力，自有財力邊際調整率為βh和βl的概率均為1/2。關于地方政府預算編制的具體情形見圖1，其中xi(i=1，2，3，4)為各情形的相應收益。

圖1 地方政府預算編制的四種情形

地方政府在選擇據實編制自有財力時會面臨實際收入低于預期收入的風險，一旦出現“少收”現象，地方政府就會給中央政府留下懶政怠政的形象，產生相應的晉升成本。而當地方政府選擇低估自有財力時，根據《預算法》規定，“超收”收入只能納入預算穩定調節基金(5)《預算法》第六十六條規定，各級一般公共預算年度執行中有超收收入的，只能用于沖減赤字或者補充預算穩定調節基金。，不能在當年自由支配，在此情況下，地方政府會損失re_st-1(βh-βl)R的社會福利，但可以獲得相應的晉升收益。晉升收益與晉升成本都與地方政府橫向競爭程度高度相關，地方政府競爭越激烈，地方政府行政官員受到“少收”或者“超收”現象的影響就會越大。假設一單位“少收”或者“超收”帶來的晉升成本或晉升收益為l，l越大，橫向政府競爭程度越高。

(4)地方政府的前景價值。根據Tversky和Kahneman提出的前景理論，博弈主體在不確定下進行決策時所依據的并不是期望效用值，而是自身對策略價值的感知[26][27]。前景理論模型能夠充分考慮地方政府在面臨收益和風險時的心理因素，更真實地刻畫預算決策過程。假設地方政府的感知價值能夠通過前景價值進行衡量，其大小由價值函數v(Δx)和權重函數w(p)共同決定：

Vi=∑v(Δxi)*w(pi)

(1)

2.模型構建與假說提出。基于上述假設，圖1各情形的最終收益xi如下：

(2)

其中，K=(re_st-1+re_dt+re_tt)R，M=(re_st-1+re_dt)C，Δβ=βh-βl。

地方府選擇不低估自有財力時能夠獲得的總收益為：

將x0作為參照點，地方政府選擇低估自有財力時的前景價值為：

(3)

由于C和R并非固定值，本文根據C和R的大小構建了以下三種情景(R>2C、R=2C和R<2C)，并且分別計算不同情景下地方政府選擇低估自有財力時的前景價值。為了分析我國財政分權體制下橫向政府競爭對地方政府年初預算編制行為的影響，分別對不同情景下的前景價值公式求l的導數。本文發現，不論C和R如何變化，當地方政府間橫向競爭增加，即l增大時，地方政府低估當年自有財力的前景價值都會有所增加，即橫向政府競爭會助長地方政府低估自有財力的意愿(6)限于篇幅，此處未報告詳細的分析步驟，作者備索。。基于上述理論分析，本文提出第四個假說：

假說4：橫向政府競爭會助長地方政府低估當年自有財力的意愿，影響年初預算編制的準確性，加劇地方政府支出預算不確定性。

三、實證策略、變量與數據

(一)模型設定

為了分析我國財政分權體制的典型現象——財政縱向失衡和橫向政府競爭對地方政府支出預算不確定性的影響，本文以支出預算不確定性作為被解釋變量，財政縱向失衡和橫向政府競爭為核心解釋變量建立以下回歸模型：

DEV_budit=α0+α1VFIit+α2COMit+γControlsit+μi+λt+εit

(4)

其中，α0表示常數項，i和t分別表示省份和年份；DEV_budit衡量i省在t年時政府支出預算不確定性程度；VFIit代表i省在t年的政府財政縱向失衡程度，COMit表示i省在t年的橫向政府競爭程度；Controlsit為控制變量；μi和λt分別控制省份固定效應和年份固定效應，εit為隨機擾動項；α1和α2為對應解釋變量的系數。

(二)變量的選取

1.被解釋變量。年初預算數是對未來財政收支情況的計劃，但是在預算執行過程中可能會出現預算編制時未預期的、確實需要調整預算的情況，此時政府可以編制預算調整方案并按規定的程序向人大申請調整預算，經人大審查批準預算調整后的新預算數為調整預算數。預算調整在很大程度上是對年初批準的預算數的合法修正，兩者之間的差異直接反映了年初預算編制的準確性[28]。故本文利用年初預算數與調整預算數之間的偏差程度反映政府支出預算不確定性，具體衡量方式為：

(5)

2.核心解釋變量。(1)財政縱向失衡。財政縱向失衡能夠反映各級政府的財力與其承擔的支出責任之間不匹配的程度，既應涵蓋收入分權又應包括支出分權。故本文借鑒Eyraud和Lusinyan(2013)以及儲德銀和邵嬌(2018)的方法對財政縱向失衡進行衡量[15][29]。該變量數值越大，說明財政縱向失衡程度越大。(2)橫向政府競爭。考慮到“晉升錦標賽”是目前解釋橫向政府競爭最有影響力的假說，以及經濟發展水平是地方政府進行“標尺競賽”的標準，本文借鑒繆小林等(2017)的構建方法，利用臨近省份人均GDP和全國范圍內省份最高人均GDP為標尺構建橫向政府競爭指標[30]。

3.中介變量。根據理論分析，本文以轉移支付依賴程度和自有財力收入偏差作為中介變量進行分析。其中，轉移支付依賴程度利用轉移支付規模占地方政府當年財政支出的比重來表示。自有財力收入是指地方政府本級財政收入，故自有財力收入偏差為地方政府當年本級收入決算數與年初預算數之間的差異，具體衡量方式為：

(6)

4.調節變量。調節變量為轉移支付不確定性。根據以往研究的做法，采用移動標準差來測度波動情況，即利用當年以及前兩年的轉移支付增長率的標準差來衡量當期轉移支付不確定性[21][23][31]。為了剔除價格因素的影響，本文先將名義轉移支付平減為實際轉移支付，然后計算各期轉移支付增長率，并在此基礎上計算當年以及前兩年的轉移支付增長率的標準差。

5.控制變量。結合已有文獻關于政府預決算偏離影響因素的研究[28][32][33]，本文考慮以下控制變量：(1)人均地區生產總值，用各地區生產總值與年末常住人口比值的對數表示；(2)經濟增長率，根據各省統計年鑒中公開數據整理而來；(3)市場化指數(7)市場化指數的相關數據來源于Wind數據庫。；(4)《預算法》在2014年經過第一次修正后于2015年1月1日正式實施，因此本文設置虛擬變量，并將2015年以前取值為0，2015年及以后取值為1；(5)經濟預測水平，本文利用實際經濟增速與計劃經濟增長目標之間差值的絕對值表示。

表1匯報了計量模型中涉及變量的描述性統計。

表1 變量的描述性統計

(三)數據來源

本文選取全國30個省份(除西藏和港澳臺地區)作為研究對象，時間跨度為2010—2019年，剔除西藏的原因在于其各項數據嚴重缺失。各省份的政府調整預算數據來源于《中國財政年鑒》，政府年初預算數據根據各省公開的年初預算報告及報表中的支出數據整理而來(8)《中國財政年鑒》中的預算數實為在預算執行過程中經過調整后的調整預算數。。經濟增長率來源于各省統計年鑒，其他控制變量數據主要來源于《中國財政年鑒》以及Wind數據庫。

四、實證結果及分析

(一)基準回歸結果

表2匯報了式(4)的回歸結果，其中列(1)—列(3)僅控制時間和省份固定效應，不考慮其他控制變量。列(1)的核心解釋變量只有財政縱向失衡，列(2)的核心解釋變量為橫向政府競爭，列(3)同時考慮財政縱向失衡和橫向政府競爭的影響，列(4)控制了其他相關變量。根據列(1)—列(4)的回歸結果，不論在何種情況下，財政縱向失衡和橫向政府競爭均顯著影響支出預算不確定性，且兩者對于支出預算不確定性的影響效應都是正向的。具體而言，表2列(4)顯示，財政縱向失衡程度每增加1個單位，支出預算的不確定性會增加0.965個單位；橫向政府競爭平均每加劇1個單位，支出預算不確定性會增加0.033個單位。這一結論驗證了理論分析中的假說1和假說4。

表2 基準回歸結果

(二)穩健性檢驗

本文主要從以下幾方面解決模型的內生性問題：首先，改變被解釋變量的衡量方式。其一，參照既有研究，將式(5)分母中的年初預算數改為年初預算數和調整預算數的均值[33]；其二，將支出預算不確定性重新定義為調整預算數與年初預算數之間的比值。其次，增加控制變量，包括官員特征和經濟政策不確定性。再次，剔除特殊省份，即分別剔除少數民族自治區和直轄市。此外，為避免存在反向因果關系，借鑒相關文獻的做法，分別選取財政縱向失衡和橫向政府競爭的滯后一期作為工具變量[34][35]，采用二階段最小二乘法做進一步檢驗。最后，本文還選擇兩個核心解釋變量當期與滯后一期的均值作為新的核心解釋變量(財政縱向失衡_1和橫向政府競爭_1)[12]進行回歸。上述穩健性檢驗結果顯示，核心解釋變量的符號和顯著性與基準回歸結果一致，證明了基準回歸結果的穩健性(9)限于篇幅，本文未報告第四部分穩健性檢驗、異質性檢驗以及第六部分進一步分析的結果，作者備索。。

(三)異質性檢驗

1.轉移支付類型異質性。考慮到中央政府對一般性轉移支付和專項轉移支付提前下達的預算指標的要求有所差異，財政縱向失衡對于支出預算不確定性的影響效應可能會因為地方政府依賴的轉移支付類型的不同而存在差異。基于此，本文以各年度專項轉移支付占比的全國均值作為分界點，高于當年均值的視為高度依賴專項轉移支付的地區，反之則為依賴程度較低的地區。回歸結果顯示，在高度依賴專項轉移支付的地區，財政縱向失衡對于支出預算不確定性的正向影響更大。這一結論再次證實了假說1。

2.市場化水平異質性。市場化水平與地區自有財力之間存在著緊密聯系。地方政府競爭主要作用于地方政府自有財力，因此在不同的市場化水平下，橫向政府競爭對支出預算不確定性的影響會存在差異。基于此，本文以各年度市場化指數的全國均值為節點，高于當年均值的地區視為高市場化水平地區，反之則為低市場化水平地區。回歸結果表明，橫向政府競爭對于支出預算不確定性的正向影響在高市場化水平地區比較顯著，在低市場化水平地區并不顯著，假說4得以驗證。

五、機制分析

(一)財政縱向失衡影響地方政府支出預算不確定性的作用渠道及調節機制

理論分析中提到，財政縱向失衡嚴重的地區，其財政支出會高度依賴中央轉移支付。在此情況下，地方政府安排年初預算支出的主要依據就是中央轉移支付提前下達的預算指標，如果該指標不夠精確，地方政府的預算支出安排便會受到很大影響，導致年初支出編制存在較大偏差。因此，本文認為財政縱向失衡加劇支出預算不確定性的前提是財政縱向失衡會顯著影響地方政府的轉移支付依賴程度。為了驗證這一關系，本文以地方政府轉移支付依賴程度作為被解釋變量，財政縱向失衡為核心解釋變量進行回歸，具體回歸結果如表3列(1)所示。根據這一回歸結果，財政縱向失衡與地方政府轉移支付依賴程度之間呈現出顯著的正向關系，驗證了假說2。

表3 機制檢驗：作用渠道和調節效應

轉移支付制度自身的缺陷是造成轉移支付不確定性的重要原因之一[23]。轉移支付的不確定性意味著地方財政收入的不穩定，而地方政府對轄區內財政收入沒有穩定性預期往往會導致政府預算編制的不準確。基于此，本文將財政縱向失衡和轉移支付不確定性的交互項引入模型進行分析，具體回歸結果如表3列(2)所示。根據回歸結果，財政縱向失衡以及財政縱向失衡與轉移支付不確定性的交互項均顯著為正，表明財政縱向失衡與支出預算不確定性之間存在顯著的正向影響，并且轉移支付不確定性會加劇這一正向影響，驗證了假說3。

(二)橫向政府競爭影響地方政府支出預算不確定性的作用渠道

根據“量入為出”的編制原則，地方政府對于預算收入的預估會影響當年的預算支出安排。在前景理論模型中，在橫向政府競爭的壓力下，相比于高估預算支出帶來的社會福利的增加，地方政府更愿意接受“超收”帶來的晉升機會。因此，本文認為橫向政府競爭會助長地方政府策略性低估財政收入的意愿。由于轉移支付額度和政府債券均主要取決于中央政府，橫向政府競爭主要影響地方政府對自有財力的預測。

考慮到一般公共預算收入預算及決算情況表中當年的收入合計數即為地方政府當年的自有財力收入預決算數據，本文利用收入合計數的決算數與預算數差額構建地方政府自有財力收入偏差指標。該指標越大，說明地方政府對于自有財力的低估程度越高。表3列(3)為橫向政府競爭對地方政府自有財力的影響效應，回歸結果顯示橫向政府競爭與自有財力收入偏差之間呈現出顯著的正相關關系，這就意味著橫向政府競爭確實會助長地方政府低估自有財政收入的意愿，驗證了本文的假說4。

六、進一步分析

根據《預算法》的規定，各級政府負責編制本級政府預算(10)《預算法》第二十四條規定，縣級以上地方各級政府編制本級預算、決算草案；向本級人民代表大會作關于本級總預算草案的報告。，也就是說不同層級的政府在本級預算編制中均有一定的自主權。然而，囿于基層政府預決算公開的力度不夠，既有文獻在進行經驗分析時多從省級層面分析地方政府的預算行為，少有文獻針對地級市展開經驗分析。由于地級市層面的預決算數據公開并不全面，尤其是2015年之前的數據缺失嚴重，本文根據政府網站或者財政局網站公開的預算報告及報表、預算調整方案及報表搜集并手工整理了2015—2019年地級市預決算的相關數據，并進而在地級市層面上探討財政縱向失衡和橫向政府競爭對地方政府支出預算不確定性的影響。

值得注意的是，與省級政府的情況不同，地級市政府的調整預算數既有高于年初預算數的年份，也有低于年初預算數的年份，此時支出預算不確定性指標有正有負。根據前文的理論分析，財政縱向失衡和橫向政府競爭越大，地方政府低估年初預算數的意愿越高。結合支出預算不確定性的定義，不論支出預算不確定性是正是負，如果財政縱向失衡和橫向政府競爭均與支出預算不確定性呈現出正相關關系，即如果財政縱向失衡和橫向政府競爭的系數顯著為正，說明本文的結論依然成立。

地級市層面的回歸結果與省級層面的結論一致，財政縱向失衡和橫向政府競爭都會顯著加劇支出預算的不確定性。對比二者在省級層面和地級市層面影響效應的大小發現，財政縱向失衡在地級市層面的影響系數為1.007，略高于省級層面的影響效應，但兩者相差不大。不難理解，中央轉移支付要經由省級政府下達至各地市，相比省級政府，地級市政府面臨更大的不確定性，故對于轉移支付依賴程度越高的城市，其年初預算編制的不確定性越大。

與財政縱向失衡不同，橫向政府競爭每增加1個單位，省級層面和地級市層面支出預算不確定性變動程度分別為0.033和0.01個單位。根據這一結論，地方政府競爭在地級市層面的影響效應要小于省級層面，且兩者之間的差異較為明顯。原因在于，省級政府在編制年初預算時要考慮轄區內所有地區的經濟發展狀況，這種不確定性也為他們提供了策略性行為的空間，而地級市政府的經濟體量較小，且相對穩定，留給他們發揮的空間并不大，故在地級市層面橫向政府競爭對年初預算編制準確性的影響較小。

七、結論及政策建議

本文利用2010—2019年省級層面數據從理論和實證的角度探討了財政縱向失衡和橫向政府競爭對地方政府支出預算不確定性的影響效應及潛在機制。研究發現：第一，財政縱向失衡和橫向政府競爭都會影響地方政府年初預算編制的準確性，加劇支出預算不確定性。在經過一系列穩健性檢驗后結果依然穩健。第二，機制檢驗發現，財政縱向失衡主要是通過地方政府對于轉移支付的依賴程度來影響支出預算不確定性，并且轉移支付的不確定性會加劇財政縱向失衡對于支出預算不確定性的影響效應；而橫向政府競爭加劇支出預算不確定性的作用渠道主要是地方政府在面臨晉升壓力時對自有財力的策略性低估行為。第三，本文從轉移支付的類型和市場化水平進行異質性分析發現，專項轉移支付依賴程度較高的地區，財政縱向失衡對支出預算不確定性的影響效應更大；在市場化水平較高的地區，橫向政府競爭對于支出預算不確定性的影響更為顯著。第四，從影響效應的大小來看，財政縱向失衡在地級市層面的影響效應高于省級層面，但橫向政府競爭在省級層面的影響更大。

根據理論分析和實證結果，本文提出如下政策建議：第一，加快政府間財政關系立法工作，合理劃分央地之間的財權、事權與支出責任，建立財權、事權與支出責任相匹配的財政體制，從根源上解決地方政府財政收支困境，避免預算行為偏差；第二，改善地方政府績效考核指標，將官員晉升機會同轄區居民生活品質聯系到一起，科學引導與不斷規范地方政府間橫向競爭，充分發揮地方政府間支出競爭優化公共服務供給與提升經濟增長質量的積極效應；第三，優化轉移支付制度，提高轉移支付管理的規范性、科學性、合理性，確保轉移支付能夠及時足額地下達基層政府，與此同時完善財政資金直達機制，減少財政資金的下達時滯，確保預算編制的準確性；第四，“增量預算”模式賦予了地方政府出現策略性行為的空間和機會，應該繼續推進零基預算改革，提升預算編制的準確性；第五，規范預算調整過程，加強對預算調整的審查，削弱地方政府在年初策略性低估預算的動機，確保預算行為得到有效約束。