公共項目與政策績效評價：關(guān)鍵績效指標應(yīng)用

劉用銓 黃京菁

【摘要】我國公共項目與政策績效評價中實行統(tǒng)一的“百分制評分法”， 設(shè)計哪些具體績效指標以及每一項具體績效指標的權(quán)重設(shè)定， 是“百分制評分法”的兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前我國公共項目與政策績效評價中的績效指標越來越多， 但每一項績效指標權(quán)重越來越小， 不夠突顯關(guān)鍵績效指標的戰(zhàn)略地位。因此， 針對我國公共項目與政策績效評價， 本文建議構(gòu)建關(guān)鍵績效指標的體系， 并將“成本有效性（Cost-Effectiveness）”指標作為公共項目與政策績效評價的特別關(guān)鍵戰(zhàn)略績效指標， 設(shè)立“一票否決”制度。同時， 以S區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策績效評價為例， 比較傳統(tǒng)績效評價指標體系和關(guān)鍵績效指標體系下公共服務(wù)政策績效評價結(jié)果的差異。

【關(guān)鍵詞】關(guān)鍵績效指標；居家養(yǎng)老服務(wù)政策；成本有效性；績效評價

【中圖分類號】 F235.1? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2024）03-0096-4

一、 引言

當(dāng)今管理學(xué)界越來越重視數(shù)字化與績效指標考核。然而“過猶不及”， 過度數(shù)字化、 濫用指標考核也將對經(jīng)濟社會發(fā)展造成負面影響。杰瑞·穆勒（2020）在其《指標陷阱》一書中指出， “過度量化”可能會威脅當(dāng)今的商業(yè)、 社會和生活。也有研究者認為， 用指標替代戰(zhàn)略的“替代傾向”（Surrogation）相當(dāng)普遍， 將會破壞組織戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)（邁克爾·哈里斯和比爾·泰勒，2019）。我國預(yù)算績效管理也應(yīng)當(dāng)預(yù)防“過度量化”風(fēng)險。

黨的十九大提出“全面實施績效管理”； 2018年9月中共中央、 國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）提出， 力爭用3 ～ 5年基本建成全方位、 全過程、 全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。五年多來我國各級政府各行業(yè)各領(lǐng)域預(yù)算績效管理全面推行， 預(yù)算績效管理體系逐步建立并日趨完善。與此同時， 我國學(xué)者也掀起預(yù)算績效管理研究熱潮。學(xué)者們對高校預(yù)算和項目支出（馬蔡琛和陳蕾宇，2018）、 PPP項目（王澤彩和楊寶昆，2018）、 省級財政（山東省財政廳，2018）的績效評價指標設(shè)計進行了研究。王雍君（2018）認為內(nèi)部成本有效性與外部利益相關(guān)者滿意度是兩個終極評價標準。馬國賢和任曉輝（2018）建議從領(lǐng)導(dǎo)機制、 評價機構(gòu)、 指標體系和信息系統(tǒng)等四個方面全面深化預(yù)算績效管理改革。韓曉明（2018）提出將績效管理融入預(yù)算活動全過程， 再造預(yù)算與績效管理流程。姜宏青和王翔（2020）則認為， 應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)預(yù)算績效管理與政府成本會計信息體系的有效融合。

盡管五年多來我國預(yù)算績效管理理論研究與實務(wù)探索取得長足進步， 但是也呈現(xiàn)一種不良傾向——績效指標越來越多， 每一項績效指標權(quán)重越來越小， 不夠突顯關(guān)鍵績效指標的戰(zhàn)略地位。

二、 公共部門績效評價的“百分制評分法”

一般認為， 私人部門經(jīng)濟活動是“用貨幣打分的世界”（岑科，2021）。然而， 公共部門市場價格機制失靈， 應(yīng)當(dāng)設(shè)計一種非貨幣化衡量的評分方法對所有公共項目與政策的績效進行量化評分。當(dāng)前我國在全面預(yù)算績效管理改革中實行統(tǒng)一的“百分制評分法”， 以構(gòu)建不同行業(yè)不同類型項目與政策績效統(tǒng)一、 可比的量化基礎(chǔ)。

“百分制評分法”下要考慮以下三個核心問題： 第一， 設(shè)計哪些具體績效指標來衡量公共項目與政策的績效？每一個組織的運行都是將各種資源投入通過組織運作活動或作業(yè)轉(zhuǎn)換成產(chǎn)出， 以滿足社會需求， 實現(xiàn)組織使命（劉用銓，2020）。基于組織投入—產(chǎn)出模型， 績效評價應(yīng)當(dāng)分別衡量投入的經(jīng)濟性（Economy）、 投入轉(zhuǎn)換成產(chǎn)出的效率性（Efficiency）和產(chǎn)出的有效性（Effectiveness）， 三者通常被簡稱為“3E”。因此， “3E”是公共項目與政策績效評價的核心原則。在此基礎(chǔ)上， 再進一步細化設(shè)計具體績效指標。我國公共項目與政策績效評價指標主要包括項目的產(chǎn)出數(shù)量、 質(zhì)量、 時效、 成本， 以及經(jīng)濟效益、 社會效益、 生態(tài)效益、 可持續(xù)影響、 服務(wù)對象滿意度等。第二， 每一項具體績效指標的“滿分值”如何設(shè)定， 即每一項具體績效指標的權(quán)重如何設(shè)定？譬如， 我國單位自評中“預(yù)算執(zhí)行率”具體指標的滿分值為10分， 即權(quán)重設(shè)定為10%。在“百分制評分法”下， 所有具體績效指標的滿分值之和為100分。第三， 如何根據(jù)每一項具體績效指標的實際值換算出“得分率”？一般是先將每一項具體指標的實際值與評價標準進行比較， 再按照規(guī)定的評分方法換算出得分率。而評價標準通常包括計劃標準、 行業(yè)標準、 歷史標準等， 用于對績效指標完成情況進行比較評價。在預(yù)算編制階段， 將績效評價標準設(shè)定為績效目標， 這是預(yù)算績效管理的重要基礎(chǔ)。因此， 績效評價的核心依據(jù)就是預(yù)算編制階段設(shè)定的績效目標。

具體評分方法包括錯項扣分法、 比例換算法等。常用的是比例換算法， 是指按實際值占評價標準的百分比， 等比例或不等比例換算出相應(yīng)的得分率， 每一項具體績效指標的得分=該項指標的滿分值×得分率。譬如， 某地區(qū)“預(yù)算執(zhí)行率”指標得分率設(shè)定為X=1-（100%-預(yù)算執(zhí)行率）/（100%-80%）， 假設(shè)甲預(yù)算單位A項目年初預(yù)算數(shù)為1000萬元。如果實際預(yù)算執(zhí)行數(shù)為1000萬元， 則預(yù)算執(zhí)行率是100%， 該項指標的得分率就是100%， 得分為10（10×100%）分； 如果實際預(yù)算執(zhí)行數(shù)為900萬元， 則預(yù)算執(zhí)行率是90%， 該項指標的得分率就是50%， 得分為5（10×50%）分。

因此， 設(shè)計哪些具體績效指標來衡量公共項目與政策的績效以及每一項具體績效指標的權(quán)重如何設(shè)定， 是“百分制評分法”的兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。公共部門績效評價理論與實踐中通常采用專家評議法、 德爾菲法等定性評價方法和主成分分析法、 層次分析法等定量評價方法， 進行指標體系遴選和指標權(quán)重設(shè)定。

三、 當(dāng)前我國預(yù)算績效管理呈現(xiàn)過度量化不良傾向

當(dāng)前我國公共項目與政策績效評價實踐中產(chǎn)生了一種誤解——“績效指標越多， 評價越全面、 越科學(xué)”“報告字數(shù)越多， 報告質(zhì)量越高”。實際上， 評價指標數(shù)量越多， 越不易于理解和使用， 就越容易造成信息混亂， 做出合理解釋的潛力就越小（王雍君，2018）， 實施成本也就越高， 越不利于推廣實施績效評價。

根據(jù)我國《項目支出績效評價管理辦法》（財預(yù)〔2020〕10號）， 財政和部門評價至少應(yīng)當(dāng)設(shè)置決策、 過程、 產(chǎn)出、 效益等四大方面（一級指標）至少17個三級績效指標。以具體的地方政府專項債券項目為例， 《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》（財預(yù)〔2021〕61號）規(guī)定， 項目主管部門和財政部門專項債券項目資金績效評價應(yīng)當(dāng)設(shè)置項目決策、 管理、 產(chǎn)出和效益等四大方面（一級指標）至少考核28個方面內(nèi)容。又如， 《中央行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理績效考評辦法（試行）》（國管資〔2012〕204號）從資產(chǎn)管理效果、 資產(chǎn)管理規(guī)范和資產(chǎn)管理基礎(chǔ)工作等三個方面設(shè)置了33個評分點， 還設(shè)置了實踐和理論創(chuàng)新情況2個加分項， 大部分評分點的權(quán)重在1% ～ 5%之間， 最大權(quán)重不超過8%。

根據(jù)筆者所參與的一些績效評價實踐， 目前我國公共項目與政策績效評價中通常設(shè)置30 ～ 40個績效指標， 甚至有的設(shè)置將近50個績效指標。在“百分制評價法”中每個指標的權(quán)重在2% ～ 4%之間， 一般不超過5%。所以， 目前我國公共項目與政策績效評價中的指標越來越多， 但每一項績效評價指標的權(quán)重越來越小， 不夠突顯關(guān)鍵績效指標的戰(zhàn)略地位。

四、 我國公共項目與政策績效評價應(yīng)當(dāng)聚焦關(guān)鍵績效指標

公共部門與私人部門都面臨著相似的官僚制委托代理問題， 這是公共部門管理與私人部門管理具有相似性的基礎(chǔ)。進一步追根溯源， 源于公私部門中“人”是一樣的， 都是理性的經(jīng)濟人， 因此， 公私部門中代理人有著與委托人不完全一致的目標函數(shù)， 都產(chǎn)生委托代理問題以及由此衍生的組織X-低效率問題。

緩解公私部門組織中委托代理問題都基于兩種思路——監(jiān)督與激勵。傳統(tǒng)公共部門管理“重監(jiān)督、 輕激勵”。新公共管理越來越重視學(xué)習(xí)并借鑒私人部門目標導(dǎo)向績效掛鉤的激勵機制。激勵管理是促進組織績效提升的重要手段， 而績效評價是組織實施激勵管理的重要依據(jù)。因此， 筆者認為， 組織績效管理與績效評價具有普遍適用的一般規(guī)律。

基于組織績效評價一般規(guī)律， 不論私人部門還是公共部門， 績效評價指標都應(yīng)當(dāng)簡潔精練、 重點突出， 避免過分細化與泛化， 也不應(yīng)過度追求全面性與完整性， 而關(guān)鍵在于聚焦和有效。根據(jù)二八定律——關(guān)鍵的少數(shù)（20%）和次要的多數(shù)（80%）， 80%的績效結(jié)果是由20%的關(guān)鍵核心工作驅(qū)動的， 即20%的關(guān)鍵原因揭示80%的工作成果。因此， 組織績效評價應(yīng)當(dāng)抓住20%的關(guān)鍵核心行為， 設(shè)立關(guān)鍵績效指標（Key Performance Index， KPI）對關(guān)鍵核心行為進行評價， 引導(dǎo)達成關(guān)鍵結(jié)果。2021年8月財政部印發(fā)的《中央部門項目支出核心績效目標和指標設(shè)置及取值指引（試行）》（財預(yù)〔2021〕101號）也明確要求， 績效指標應(yīng)涵蓋政策目標、 支出方向主體內(nèi)容， 選取能體現(xiàn)項目主要產(chǎn)出和核心效果的指標， 突出重點。

2017年9月財政部發(fā)布的《管理會計應(yīng)用指引第601號——關(guān)鍵績效指標法》要求， 關(guān)鍵績效指標應(yīng)含義明確、 可度量、 與戰(zhàn)略目標高度相關(guān)。每一層級績效管理中， 包括組織級、 部門級、 崗位（員工）級， 其關(guān)鍵績效指標一般不超過10個。單項關(guān)鍵績效指標權(quán)重一般設(shè)定在5% ～ 30%之間， 對于特別重要的指標可適當(dāng)提高權(quán)重。對于特別關(guān)鍵、 影響組織整體戰(zhàn)略目標的指標即“特別關(guān)鍵戰(zhàn)略績效指標”， 可以設(shè)立“一票否決”制度， 即如果某項特別關(guān)鍵戰(zhàn)略績效指標未達成， 無論其他指標是否達成， 均視為未達成績效目標。

但是， 公共部門與私人部門的運營目標和運營環(huán)境存在根本區(qū)別。因此， 公共績效管理中關(guān)鍵績效指標的設(shè)置應(yīng)當(dāng)有別于私人部門關(guān)鍵績效指標（劉用銓，2020）。王雍君（2018）認為， 公共項目與政策績效評價應(yīng)當(dāng)采用兩個終極指標——成本有效性（Cost-Effectiveness）和相關(guān)者滿意度， 分別基于內(nèi)部（供給側(cè)）視角和外部（需求側(cè)）視角。

在私人部門“組織投入—產(chǎn)出模型”中， 投入、 產(chǎn)出主要采用財務(wù)指標衡量， 量綱（單位）一致， 采用“相減方法”即根據(jù)“盈虧=成果-成本”來衡量績效。在公共部門“組織投入—產(chǎn)出模型”中， 大多數(shù)情形下政府組織產(chǎn)出應(yīng)當(dāng)采用非財務(wù)指標衡量， 因此， 公共部門組織投入與產(chǎn)出的量綱（單位）不一致， 采用更加復(fù)雜的“相除方法”即根據(jù)“成本有效性=成果/成本”來衡量績效， 比如計算“治安犯罪率下降的百分點/項目投入”“當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)率提高的百分點/項目投入”等指標。

借鑒企業(yè)杜邦分析法邏輯，可將公共項目與政策績效評價中成本有效性指標進行如下分解：

成本有效性=成果÷成本×100% =投入/成本×產(chǎn)出/投入×成果/產(chǎn)出×100%? ? =經(jīng)濟性×運營效率性×有效性

上述關(guān)系式用英文表示如下：

Cost-Effectiveness=Economy×Efficiency×Effectiveness

因此，成本有效性指標充分融合公共項目與政策績效評價的“3E”核心原則。

筆者建議， 應(yīng)當(dāng)將“成本有效性”指標作為公共項目與政策績效評價的特別關(guān)鍵戰(zhàn)略績效指標， 并將其權(quán)重設(shè)置為10%以上， 也就是說， 公共項目與政策如果無法達到成本有效性指標， 將不可能被評定為“優(yōu)”等級， 在其他同等條件下， 將導(dǎo)致評定等級下降一級， 從“優(yōu)”降為“良”或者從“良”降為“合格”。此外， 還可以將“成本有效性”指標設(shè)定為“一票否決”指標， 即當(dāng)“成本有效性”指標低于目標值的x%時， 無論其他指標是否完成以及完成情況如何， 相關(guān)公共項目與政策都會被評為“差”等級。

五、 我國公共項目與政策績效評價中關(guān)鍵績效指標應(yīng)用案例

人口老齡化是現(xiàn)代社會發(fā)展的重要趨勢， 也是人類文明進步的體現(xiàn)， 還是今后較長一段時期內(nèi)我國的基本國情。人口老齡化會給現(xiàn)代社會養(yǎng)老帶來壓力與挑戰(zhàn)。在家庭養(yǎng)老功能日益弱化、 機構(gòu)養(yǎng)老無法滿足全部需求的情況下， 發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)是尊重老年人情感和心理需求的現(xiàn)實選擇， 也是當(dāng)前解決社會養(yǎng)老問題的一條有效途徑。

本文以S區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策為例展開分析。S區(qū)開展居家養(yǎng)老服務(wù)政策改革， 為全區(qū)60周歲以上“三無老人”向社會養(yǎng)老機構(gòu)購買居家養(yǎng)老服務(wù)。所謂“三無老人”， 是指居民中無勞動能力、 無生活來源、 無贍養(yǎng)人和撫養(yǎng)人， 或者其贍養(yǎng)人和撫養(yǎng)人確無贍養(yǎng)或撫養(yǎng)能力的60周歲及以上老年人。

為了進一步提升S區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策的績效， 發(fā)現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)政策執(zhí)行中存在的問題， 改進居家養(yǎng)老服務(wù)政策管理， S區(qū)財政部門通過設(shè)計“居家養(yǎng)老服務(wù)政策績效評價指標體系”開展公共服務(wù)政策績效評價。該指標體系由“政策設(shè)計”“政策執(zhí)行”“政策效果”等三個一級指標構(gòu)成， 指標權(quán)重分別設(shè)置為30%、 30%、 40%。其中： “政策設(shè)計”由“目標科學(xué)”“項目協(xié)同”“對象全面”“標準合理”等四個二級指標構(gòu)成； “政策執(zhí)行”由“實施對象精準”“政策調(diào)整及時”“護理服務(wù)執(zhí)行質(zhì)量”“執(zhí)行機制同向”等四個二級指標構(gòu)成； “政策效果”由“區(qū)域均衡性”“對象公平性”“對象滿意度”“居家養(yǎng)老服務(wù)政策執(zhí)行效果”等四個二級指標構(gòu)成。具體見表1。

二級指標中， “實施對象精準”又由“縣級民政部門是否按政策要求準確統(tǒng)計三類對象清單”“同一政策受益對象是否同時享受多項護理補貼”“政策受益對象清單年度變動是否及時準確”“政策受益對象獲得感是否與政策預(yù)期匹配”等四個三級指標構(gòu)成。以其中“縣級民政部門是否按照政策要求準確統(tǒng)計三類人員對象清單”指標為例， 其具體評價過程見表2。

在S區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策實施過程中， 實施單位發(fā)生嚴重失誤， 錯將實施對象從“60周歲以上‘三無老人’”拓展至“60周歲以上老人”， 導(dǎo)致該項公共服務(wù)政策預(yù)算資金從2000萬元增加至6000萬元， 增加到原規(guī)模的3倍。

按照目前S區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策績效評價指標體系， 在該項公共政策績效評價中， 只是“縣級民政部門是否按政策要求準確統(tǒng)計三類人員對象清單”明細項扣了2分， 其他指標得分率都不低， 因此， 該項公共服務(wù)政策績效評價總分為90分以上， 被評為“優(yōu)”等級。當(dāng)?shù)刎斦块T認為該績效評價結(jié)果非常不合理， 沒有真實地反映該項公共服務(wù)政策的績效。

筆者也認為， 該項公共服務(wù)政策績效評價結(jié)果不合理， 其主要原因是當(dāng)前S區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策績效評價指標體系過于細化， 未能聚焦關(guān)鍵績效指標， 難以與該項公共政策的戰(zhàn)略目標保持一致。因此筆者建議， 改進該項公共服務(wù)政策績效評價， 應(yīng)當(dāng)按照“3E”原則， 構(gòu)建關(guān)鍵績效指標體系， 尤其是構(gòu)建“特別關(guān)鍵戰(zhàn)略績效指標”——成本有效性。將該指標權(quán)重設(shè)定為10%， 并將成本有效性低于目標值的50%作為“一票否決”情形。假設(shè)成本有效性指標的目標值為Y， 實際值為X， 則該項指標得分公式設(shè)定見表3。

假設(shè)某項公共服務(wù)政策的成本有效性指標只達到預(yù)期目標的80%， 即X/Y=80%， 那么該項指標得分為6分［10-2×10×（1-80%）］。

按照改進后的居家養(yǎng)老服務(wù)政策績效評價體系， 該項公共服務(wù)政策執(zhí)行結(jié)果（成效）幾乎可以達到滿分， 但實施成本比計劃增加3倍， 成本有效性只達到預(yù)期目標的1/3。因此， 該項公共服務(wù)政策績效評價中“成本有效性”指標得分為“0”， 且不論其他指標完成與否以及完成情況如何， 該項居家養(yǎng)老服務(wù)政策都直接被評定為“差”等級。改進的績效評價結(jié)果才能較為真實地反映該項公共服務(wù)政策實施過程中的嚴重失誤。

六、 小結(jié)

在我國公共項目與政策績效評價實踐中， 應(yīng)當(dāng)糾正“績效指標越多， 就越全面、 越科學(xué)”的誤解。不論企業(yè)還是政府部門， 績效評價指標都應(yīng)當(dāng)簡潔精練、 重點突出， 避免過分細化與泛化， 也不應(yīng)過度追求全面性與完整性， 關(guān)鍵在于聚焦和有效。按照《管理會計應(yīng)用指引第601號——關(guān)鍵績效指標法》， 關(guān)鍵績效指標一般不超過10個。單項關(guān)鍵績效指標的權(quán)重一般設(shè)定在5% ～ 30%之間。在此基礎(chǔ)上， 筆者建議， 根據(jù)公共部門的運營目標和運營環(huán)境等重要特征， 應(yīng)當(dāng)將成本有效性指標作為公共項目與政策績效評價的特別關(guān)鍵戰(zhàn)略績效指標， 并將其權(quán)重設(shè)置為10%以上。還可以將成本有效性指標設(shè)定為“一票否決”指標。

【 主 要 參 考 文 獻 】

財政部．管理會計應(yīng)用指引第601號——關(guān)鍵績效指標法．財會〔2017〕24號，2017-09-29．

杰瑞·穆勒著．閭佳譯．指標陷阱——過度量化如何威脅當(dāng)今的商業(yè)、社會和生活［M］．上海：東方出版中心，2020．

劉用銓．政府績效評價中關(guān)鍵績效指標設(shè)計及其難點——基于與企業(yè)績效評價比較視角［ J］．商業(yè)會計，2020（24）：20 ～ 22．

邁克爾·哈里斯，比爾·泰勒．別讓指標毀了你的公司［ J］．銷售與管理，2019（15）：118 ～ 123．

王雍君．全面績效管理：框架拓展、技術(shù)集成與管理機制構(gòu)造［ J］．地方財政研究，2018（6）：4 ～ 9．

【基金項目】福建省社會科學(xué)基金基地重大項目“財政績效管理研究——構(gòu)建公共部門績效評價與激勵管理融合機制及傳導(dǎo)機制”（項目編號：FJ2020JDZ067）

【作者單位】1.廈門國家會計學(xué)院， 廈門 361005；2.廈門國家會計學(xué)院預(yù)算績效與政府會計研究中心， 廈門 361005；3.中亞區(qū)域經(jīng)濟合作學(xué)院， 烏魯木齊 830000