北極航道環境治理的法律挑戰與制度因應

[摘要] 北極航道作為歐亞大陸和北美大陸各商業港與主要經濟發達區域之間的航道，自開通以來飽受爭議。爭議內容主要是北極航道的法律地位。在全球變暖的大背景下，北極航道環境的脆弱性愈加凸顯，法律地位不明給航道環境治理帶來了極大阻礙。出臺《國際極地水域船舶操作規則》旨在統一航行規則，并為環境保護提供依據。加拿大與俄羅斯的國內立法與該規則的沖突不僅對航行造成阻礙，也不利于環境治理的開展。《國際極地水域船舶操作規則》自身重技術而輕環保的立法特征也在一定程度上使北極航道的環境治理缺少具有約束力的規則指引。為應對北極航道環境治理所面臨的法律挑戰，在制度路徑上，中國應以北極理事會北極海洋環境保護工作組與國際海事組織為參與北極事務的重心，完善重油與黑碳排放防治機制，并逐步厘清《聯合國海洋法公約》“冰封區域條款”的相關爭議，為后續更為深入參與北極航道治理打下堅實的理論基礎。

[關鍵詞] 北極航道" 環境治理" 國際海事組織" 《聯合國海洋法公約》"" “冰封區域條款”

[基金項目] 本文系國家社會科學基金項目“提升中國參與極地治理體系的法律外交能力研究”（編號為18CGJ014）及武漢大學國家領土主權與海洋權益協同創新中心科研培育項目“提升中國北極漁業治理參與能力的法律途徑研究”（編號為413000070）的階段性成果。

[作者簡介] 章成，武漢大學中國邊界與海洋研究院副教授，研究方向為北極航道法律與政策、北極環境治理、國際法以及全球治理;楊嘉琪，武漢大學中國邊界與海洋研究院研究助理，研究方向為北極航道法律與政策。

[中圖分類號] DF935

[文獻標識碼] A

[文章編號] 1008-7672（2024）06-0135-11

一、 問題的提出

北極航道指穿越北冰洋，連接大西洋與太平洋的航道。北極航道分為西北航道、東北航道與穿越北極點的中央航道。中央航道也被稱為“穿極航道”，因常年冰封而不具有適航性，但東北航道與西北航道適航性較好。東北航道與西北航道位于俄羅斯與加拿大沿岸，兩國也分別成為東北航道與西北航道的最大管控國。大航海時代雖然結束了，但是探險家們開辟新航路的愿景從未消失。在探尋海外市場的目標驅動之下，英國始終是探尋北極西北航道與東北航道的先驅。英國于1880年將西北航道的管轄權移交加拿大。俄羅斯對東北航道的開拓最早追溯到16世紀。18世紀的“北方大考察”成為有明確目標指向的國家行為。在東北航道的主權和管轄權問題上，俄羅斯的態度強硬。俄羅斯將大部分北極東北航道的航段稱為“北方海航道”，依照俄羅斯的國內立法進行管控。當前全球變暖程度的加深，不僅加劇了北極地區的氣候變化，令北極航道的適航性顯著增強的同時，也將環境治理爭議問題置于國際視野的聚焦之下。本文探討的北極航道環境治理問題，于地理范圍層面框定在東北航道與西北航道，中央航道由于不具有現實通航條件，其環境暫未受到北極航運開通所帶來的影響，所以不屬于本文討論范圍。

北極航道自開通以來所受到的爭議主要是北極航道的法律地位不明以及使用航道帶來的環境風險較高。在全球變暖的大背景下，北極航道環境的脆弱性被進一步放大，以統一有效的法律規則和機制推進對北極航道環境風險的治理，其必要性和緊迫性愈加凸顯。但北極航道的法律地位不明，對實施北極航道環境治理規則帶來了極大障礙。當前與北極環境保護主題相關的國際文件的約束力有限。出臺的《國際極地水域船舶操作規則》（下文簡稱《極地規則》）旨在統一南北極水域的航行航運規則，并為極地航運提供環境保護層面的具體指引。但作為北極西北航道和東北航道的兩大沿岸國，加拿大與俄羅斯國內的北極航運立法不僅與《極地規則》的內容有沖突，阻礙北極航道治理規則的統一，而且也阻礙北極航道環境治理層面的工作開展。《極地規則》自身重技術而輕環保的立法特征，也在一定程度上使北極航道的環境治理缺乏明確的規則指引。

針對北極航道環境治理的上述法律挑戰議題，學界分別從北極航道所面臨的生態環境挑戰、北極航道水域環境保護的國際法體系、北極航道航行自由與環境保護的平衡問題、北極航道航運的具體法律管控措施等方面展開了研究。針對北極航道環境治理所面臨的客觀生態環境挑戰，學者們根據層次分析法得出北極航運對航道生態影響風險最高的三項活動分別為廢氣排放、廢水排放和燃油/有毒化學物質泄漏①;有學者指明黑碳是造成全球變暖和影響北極航道環境的重要影響因子，且目前缺少規則規制，并提出降低船速和降低船級以及使用低硫燃料可以有效減少黑碳排放②。針對北極航道在治理規則層面的環境挑戰，有學者認為北極航道環境評價機制中的規則缺失、缺乏執行力等是北極航道所面臨的重大挑戰問題③;有學者認為《極地規則》文本存在重安全而輕環保、技術規范有余而法律賦權不足、執行機制缺乏而執行效果待定等問題，并指出《極地規則》中環保規則的缺失可以通過立法進行彌補①;學者們指出《極地規則》中環境保護措施的不全面問題在重油禁令出臺后已經得到解決，并肯定了分階段執行重油禁令的安排②;目前的重油禁令不能一勞永逸地解決北極航運中由重油所引起的所有風險問題，重油的替代性燃料（餾分燃料和液化天然氣）也會造成溫室氣體排放，不利于長遠脫碳目標的實現;北極水域缺少港口國控制的合作制度也是不利于北極航道環境治理的原因之一，并指出北極水域港口國控制的合作可以通過巴黎備忘錄和東京備忘錄來進行。③④此外，北極航道的環境治理離不開《聯合國海洋法公約》（下文簡稱“UNCLOS”）第234條、國際海事組織以《極地規則》為中心的治理規則以及沿岸國國內立法規則的三重法律規則的體系化規制。對前述規則的梳理研究，為北極航道的環境治理明確了規則適用基礎。有學者深入研究了《聯合國海洋法公約》第234條“冰封區域條款”的解釋問題、加拿大與俄羅斯對北極航道的國內立法問題，指出《聯合國海洋法公約》第234條規則存在多種解釋的可能性⑤;加拿大與俄羅斯的國內立法采用的是不同目標導向的立法模式，這也為未來北極航道航行規則的統一增加了阻礙⑥。

總體而言，目前北極航道環境治理領域的研究內容缺少對國際海事組織2029年重油禁令完全執行之前的治理狀況研究，對北極航道重油、黑碳排放進行規制的進一步措施有待從研究層面繼續細化。同時，目前北極航道環境治理的研究內容也缺少有關軍艦航行對北極航道的環境影響分析。有關文獻將北極航道航運活動納入環境評價機制的構想，也忽略了環境評價的現實基礎。為落實《北極環境保護戰略》（Arctic Environmental Protection Strategy）所確定的“羅瓦涅米進程”，北極理事會通過了《北極環境評價指導綱要》。⑦其中的第11章即是以1991年《跨界環境影響評價公約》（下文簡稱《埃斯波公約》）為基礎的北極跨界環境影響評價制度。然而，美國至今不是《埃斯波公約》的締約國，俄羅斯和冰島雖然簽署了《埃斯波公約》，但是事后并未批準此公約。北極航道的航運活動不能歸入《埃斯波公約》中的17種活動類型，北極航運更為注重的是其對環境的“累積效應”。前述研究文獻有關吸納俄羅斯與加拿大等的國內立法，以補足《極地規則》中有關環保規則缺失的構想，未考慮這些國家即為阻礙黑碳與重油管制規則落地的既得利益者的實際情況。

綜上所述，本文的論述重點將從制度分析的角度著重關注國際海事組織2029年重油禁令完全執行之前的北極航道環境治理議題，試圖通過分析《聯合國海洋法公約》等國際法規中的相關條款，為北極航道環境治理規則體系的構建作出貢獻。

二、 北極航道的環境治理現狀

（一） 治理主體：多元化的治理架構

北極航道關鍵航段因位于俄羅斯與加拿大沿岸而使這兩國成為北極航道的主要管控國。北極航道公共產品的本質決定航道的開發與開放才是其真正價值所在。北極航道作為歐洲、亞洲、美洲便利的航道，其航運潛力很大。北極航道不僅僅涉及北極八國的利益，“黃金大動脈”的航運地位及海水的流動性與開放性使航道所涉及利益“外溢”至全世界①，航運的巨大潛力與北極環境的脆弱性的鮮明對比使航道環境保護成為與北極航道經濟開發同等重要的議題。北極航道環境治理并非北極八國的內部治理議題，而是多國共同參與的全球治理議題。

北極航道環境治理主體的多元化進一步證明了北極航道環境治理議題的全球性，治理主體包括國際組織、論壇及航道沿岸國家。《聯合國海洋法公約》第234條即在此框架下確立了北極航道環境治理的基本規則，防止、減少船舶在“冰封區域”內對海洋造成污染。UNCLOS第234條又被稱為“北極例外條款”，在一定程度上給予專屬經濟區界限內“冰封區域”所屬國家的規則制定權與執行權，此種規則制定權與執行權從一定意義上來講豁免于國際海事組織（下文簡稱“IMO”）的審查，并且豁免于UNCLOS第211條中“一般接受的國際規則和標準”的立法限制。②雖然UNCLOS談判時北極航道的戰略地位航運潛力尚不明顯，因此并非多數國家關注的焦點，但是“北極例外條款”能最終進入UNCLOS的正式文本，確屬加拿大為保障本國利益而與美國等國家斡旋的結果。UNCLOS第234條為北極航道環境治理帶來了正向治理效果。國際海事組織作為政府間國際組織的代表性機構，在北極航道環境治理議題上提供了豐富的經驗，以《國際防止船舶造成污染公約》（下文簡稱“MARPOL”）、《國際海上人命安全公約》（下文簡稱“SOLAS”）、《1978年海員培訓、發證和值班標準國際公約》以及專門適用于極地地區的《國際極地水域船舶操作規則》為核心構建北極航道環境治理體系。北極海洋環境保護工作組（下文簡稱“PAME”）在北極理事會成立后成為北極理事會下的四個工作小組之一。PAME針對北極航道航運船舶的廢水排放、燃料使用、黑碳排放及水下噪聲污染等前沿問題進行研究，并向北極理事會提交報告。同時，北極理事會部長級會議所達成的各項協定、宣言及框架也為推動北極航道環境治理的規則性與技術性進步作出了很大貢獻。此外，氣候和清潔空氣聯盟、《遠距離跨境空氣污染公約》中的相關環境治理議題同樣涉及北極航道。

俄羅斯與加拿大作為北極航道關鍵航段沿岸國與實際管控者，為北極航道環境治理以國內立法形式提供經驗。在《極地規則》出臺后，俄羅斯修改了管控東北航道的法律。加拿大以國內立法形式對西北航道船舶通行進行規制，并推動UNCLOS第234條的通過，旨在為其國內立法提供法理依據。《極地規則》通過后，加拿大于2018年1月宣布實施新的《北極航運安全和防治污染條例》（Arctic Shipping Safety and Pollution Prevention Regulations）。

（二） 治理規則：安全與環保規范的雙重供給

環境治理的內容應包括環境保護與環境安全①，北極航道環境治理主要受航運、港口建設等人類活動影響。航運活動中的燃料使用、廢水排放會對航道環境產生影響。

以《極地規則》為例，《極地規則》規定了極地水域航行可使用的船型，對極地船舶結構、設備等提出了技術要求，并在船員培訓方面，規定船長、大副等船舶工作負責人、駕駛員必須完成冰區航行培訓。②雖然《極地規則》在生效后被外界詬病，但是IMO已在2021年第76次、第77次海洋環境保護委員會會議上作了專門的議題跟進。IMO規定在2024年7月1日及以后，禁止北極水域的船舶使用和運輸重油，并倡議、敦促成員國使用更為清潔的燃料以減少黑碳排放。俄羅斯與加拿大國內立法同樣遵從安全、環保“兩條腿走路”的規則，在減少船源污染排放的同時，將立法重心向航行安全傾斜。俄羅斯《北方海航線水域航行規則》等法律對船舶設計標準、配備海圖、是否適用俄羅斯所提供的破冰、引航服務等方面提出要求，《俄羅斯聯邦商業航運法》更是要求船舶參與保險，或提供因船舶污染造成的損害所應承擔民事責任的經濟擔保文件。③加拿大的《北極航運安全和污染防治條例》堅持《北極水域污染防治法案》（Arctic Waters Pollution Prevention Act）的“零排放”原則，禁止在北極航道水域排放任何污水，并對SOLAS發證的總噸位為500噸或以上的船舶在固定區域、時間航行時要求強制領航。④

（三） 治理目標：環境治理與經濟治理的平衡

北極航道巨大的航運潛力巨大，其開通后帶來了經濟效益。與經蘇伊士運河的亞歐傳統航線相比，北極航道中的東北航道可將荷蘭鹿特丹市和日本橫濱市之間的航程縮短40%以上。⑤航程的縮短帶來航運人力成本、燃料成本的削減。經濟效益所產生的向心力在吸引更多船舶選擇北極航道的同時，為北極環境治理帶來了巨大的負擔。但不可否認的是，北極航道的經濟效益是環境治理的經濟支撐，因此找尋兩者之間的平衡即為北極航道的環境治理目標所在。

規模化的商業利用是俄羅斯建設東北航道的目標，旨在將東北航道打造成全球主要運輸走廊。與蘇伊士運河等傳統航線相比，北極航道港口等基礎設施的建設與完善、航道航行安全保障的進一步升級，為北極航道提供了比傳統航線更好的服務。規模化的航運活動及港口基礎設施建設等對北極航道環境治理提出更高的治理要求。2019年，PAME發布的《北極水下噪聲知識狀態報告》指出，船舶航運所產生的噪聲對北極生物造成影響。北極環境的脆弱性導致北極環境對人類活動的容忍度降低，但以禁止使用北極航道為代價，從而達到環境保護之目的不僅是對北極航道自身價值的浪費，更無法為航道環境治理提供資金來源。2019年10月，非政府組織海洋保護協會（Ocean Conservancy）與美國部分巨頭企業發起《北極航運企業承諾》，該承諾為自愿聯署項目，吸引了航運業界翹楚加入。該承諾旨在聯合多家企業與航運巨頭禁止使用北極航道，以達到環境保護之目的。這一舉動無疑將北極航道的經濟利用與環境保護置于對立面，與北極航道經濟、環境治理共生共存的現實相矛盾。①2020年3月，PAME發布的《北極航運增長》報告指出，北極航道的使用率和貨運量自2013年起，到報告發布時完成統計的2019年內，增長極為迅速。同時，以中國、日本、韓國為代表的東北亞國家發布國內北極政策，多數國家對北極航道持樂觀態度，并積極與俄羅斯合作開展東北航道的建設事宜。由此，北極航道的規模建設已是大勢所趨。

三、 北極航道環境治理所面臨的挑戰

（一） 身份壁壘：北極國家的門羅主義

北極理事會于1996年在加拿大成立。作為北極地區水平最高的政府間論壇，北極理事會始終是北極治理中最具代表性的組織，素有北極俱樂部之稱。雖然近10年來北極理事會不斷擴充觀察員國，但是其對觀察員國家及北極本地社群的權利限制不僅使北極國家與非北極國家存在嚴重的身份壁壘，更使觀察員國家在北極問題上必須始終以北極國家為依靠，否則將面臨開展科研活動等方面受限的窘境。

2008年出臺的《伊盧利薩特宣言》表明，北極國家并不愿意建立現有公約外的治理機制，將北極治理框定為區域治理議題，限定合作國家為北極國家。隨著北極戰略地位的提升，北極逐漸成為國際社會關注焦點。北極理事會的排外極有可能推動非北極國家成立自己的北極合作組織。由此，北極理事會開始擴容，但是2011年北極理事會努克會議對北極理事會觀察員申請者作出申請的前置要求，即申請者必須承認北極國家在北極地區的主權和管轄權。①美國參議院發布的《2021年戰略競爭法案》特別指出，要強調“北極國家”的獨特地位，限制北極域外國家在北極地區的航行等活動。這表明北極國家間的共同利益意識加劇了非北極國家在北極議題中的邊緣化。②觀察員國家在北極理事會高官會議與部長級會議上很少獲得發言機會，是否能夠提交書面報告也要由北極國家決定。北極理事會內部身份壁壘將觀察員國家與北極國家置于對立面，同時也保證了北極理事會完全由北極國家主導。③北極國家在北極問題上高度的利益重合為強調“北極國家”的獨特身份及領導地位提供了客觀基礎。北極理事會中觀察員國家的話語權的缺失使觀察員國家在北極航道治理議題中的參與度降低。由此，北極理事會中北極國家與非北極國家的身份對立將會難以抑制地在北極航道環境治理議題中表現出來。

（二） 海冰融化：UNCLOS第234條的解釋之爭

UNCLOS第234條一直以來被認為是加拿大與俄羅斯兩國單邊立法的國際法依據，但UNCLOS第234條中賦予沿岸國單邊立法權限的必要條件為“特別嚴寒氣候和一年中大部分時候冰封的情形”。從文本字面解讀，“特別嚴寒氣候”與“一年中大部分時候冰封的情形”系需要同時滿足的并存條件。同樣，從國際條約體系解釋的角度出發，UNCLOS第234條區分于UNCLOS第211條第6款“其他脆弱區域”給予了234條獨立的適用條件，且賦予沿岸國更廣范圍的立法空間，其適用條件應比UNCLOS第211條第6款更為嚴苛。

UNCLOS第234條立法目的旨在保護“冰封區域”更為脆弱的生態環境。海冰消融后，在可預見的未來，北極航道所在水域將不會滿足“一年中大部分時候冰封的情形”。換言之，UNCLOS第234條中的“一年中大部分時候冰封的情形”是否包括時間因素。俄羅斯學者加夫里洛夫認為，“冰封區域”只是為了區分北極與其他脆弱區域而存在，與冰的長時間客觀存在幾乎無關聯。④這一觀點與UNCLOS第234條同第211條相分離的體系解釋不符。由此可見，UNCLOS第234條中應包括時間因素，以符合文義解釋、體系解釋與目的解釋。東北航道目前已實現夏季通航，在破冰船的幫助下通航時間將大幅延長。海冰融化對UNCLOS第234條所帶來的影響是否會動搖加拿大、俄羅斯兩國對北極航道的單邊立法，目前尚存爭議。

（三） 重油黑碳：治理力度較弱引發爭論

為解決《極地規則》中未決議題，IMO已在2021年第76次、第77次海洋環境保護委員會會議出臺重油燃料的使用與黑碳排放的規則。第76次會議通過了對MARPOL附件I的修訂，規定自2024年7月1日起，禁止船舶在北極水域使用、運載重油;第77次會議呼吁減少北極水域黑碳排放。

PAME工作組自2011年起開展北極水域重油燃料研究。2019年，IMO污染防治和響應分委會第6次會議定義了重油，該定義比MARPOL修正后附件I中第43條更為嚴苛。①雖然自2020年，IMO開始限制船舶使用燃料中的硫含量，但是距離防治重油所帶來的航道環境污染與風險仍有較大距離。IMO在2021年頒布的重油禁令對符合總燃油裝載量要求的船舶以及懸掛北極國家旗幟的船舶豁免至2029年。附有豁免條件的重油禁令會使四分之三以上的船舶免受該禁令的限制，從而導致真正的重油禁令將在2029年才會完全生效。因此，IMO所頒布的重油禁令在重油燃料規制方面力度不足，豁免范圍較寬。非營利組織清潔北極聯盟（Clean Arctic Alliance）多次提議取消豁免，制定更為嚴苛的重油禁令。

除重油禁令外，北極航運中的黑碳排放也是北極環境變遷中的重要影響因素。黑碳（Black Carbon），是含碳燃料不完全燃燒所產生的無定型碳質。作為一種短期氣候強迫因子，黑碳是僅次于二氧化碳的第二大導致全球氣候變暖的物質之一。②由于黑碳不屬于溫室氣體，因此并不在《聯合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》《巴黎協定》的減排范圍內。《極地規則》以MARPOL等公約修正案的立法技術以增強自身執行力，但并未對附件六“防止船舶對空氣污染部分”進行修訂，因此黑碳排放治理問題也未在《極地規則》中得到解決。

（四） 軍艦航行規制：規則縫隙間的治理真空

東北航道穿越俄羅斯領海，俄羅斯與加拿大兩國均通過歷史性水域、直線基線的劃定，分別將東北航道與西北航道圈定為本國內水。UNCLOS中軍艦的無害通過權之規定仍存在解釋問題，北極航道環境治理對軍艦的規制存在規則沖突與治理真空。

UNCLOS第234條賦予沿岸國在“冰封區域”以保護環境為目的的立法權限，即使因海冰消融而使立法依據向第211條轉換，沿岸國始終有規則制定權。但UNCLOS第236條中給予軍艦以豁免，即“本公約關于保護和保全海洋環境的規定不適用于任何軍艦”。目前關于UNCLOS第234條是否優先于第236條適用仍未明確，但如果第234條未能優先于第236條適用，那么以第234條為立法依據的沿岸國所制定的環境治理規則在軍艦規制上將難以成立，軍艦通過將不需要遵守沿岸國所制定的國內法。同時，《1972年防止傾倒廢料及其他物質污染海洋公約》（即《倫敦公約》）也將國家船舶排除在外。在此現實情境中，軍艦船舶源污染治理將面臨“規則真空”，至于軍艦所造成的航道環境污染是否構成國家責任，由國家承擔清理與賠償責任，仍存討論空間。目前，俄羅斯在2013年出臺的《北方海航道線水域航行規則》適用對象基本為商船，但俄羅斯國防部已于2022年8月提議修改《俄羅斯聯邦內水、領海及毗連區法》，要求外國軍事船只和政府船只在進入北方海航道前至少90天通過外交渠道提出申請。美國等發達國家向來堅守軍艦的無害通過權，并多次開展航行自由行動以挑戰對軍艦無害通過持保留態度的國家，阻礙一致的國家實踐。同時，UNCLOS第234條是否為俄羅斯與加拿大兩國單邊立法之法理依據的問題同樣存在爭議。兩國均就第234條作出明確聲明，確認其為本國北極水域環境保護立法依據。如果兩國否認UNCLOS第234條為其立法依據，那么海冰融化并不會對兩國立法造成阻礙。由此，軍艦在北極航道通行時的環境治理問題不僅涉及治理規則真空，而且也受到北極航道法律地位之爭的影響，需要進一步地研究。

四、 應對北極航道環境治理法律挑戰的制度路徑

（一） 以北極理事會PAME工作組與國際海事組織為參與重心

北極理事會對北極國家與包括已成為觀察員國的非北極國家以明顯的權利差異，樹立身份壁壘。北極理事會身份壁壘的背后是北極國家內部以及北極國家與非北極國家之間的利益糾葛。觀察員國家要求打破權利限制，提升自身在北極理事會內部的話語權，而北極國家則要力保自身在北極事務中的主導地位。受制于資金與技術，北極航道環境治理僅依靠北極八國難以完成。但在兩種難以調和的國家利益矛盾面前，身份壁壘也難以打破，因此應繞過身份壁壘，從其他方面提高非北極國家在北極航道環境治理上的參與度。

環境治理議題屬“低政治”語境議題，非北極國家參與航道環境治理事務須以北極國家為依靠。在當前俄烏戰爭的背景下，我們在北極理事會等國際組織框架內與北極國家合作開展航道治理是平衡多方利益的最佳選擇。北極理事會PAME工作組一直致力于北極環境治理議題，與IMO在北極航道議題上保持深度合作，并且始終對觀察員國家秉持開放、友好的態度，是非北極國家參與北極航道治理的最佳伙伴。2015年，PAME邀請觀察員國家參與瑞典北極航運大會，并鼓勵各國加入《開普敦漁船安全協定》，以維護漁船在北極航道的航行安全。①目前，北極航道漁船通行量在所有類型船舶通過量中位居前三。北極理事會在北極航道環境治理議題中有與IMO的合作，因此在IMO框架下與北極理事會合作參與航道治理議題能夠有效減少北極國家與非北極國家間的身份對立。

環境治理是一項投入高、見效慢且幾乎無經濟收益的工程，北極航道的環境治理同樣如此。②非北極國家在環境治理層面的“貢獻”將較為容易被北極國家接納。非北極國家為航道環境治理作出的努力將鞏固其在北極理事會、IMO及北極事務中的國際地位，營造“雙贏”局面。

（二） 完善重油與黑碳排放防治機制

IMO所頒布的重油禁令因規制力度不足而使重油污染及污染風險并未得到根本性治理，同樣黑碳排放也缺少相應治理規則。

重油禁令所附豁免條件覆蓋特定船旗國及北極國家給予豁免的國家，但未以具體的船型劃分。北極重油禁令將使船舶每次航行的燃料成本增加15%～25%，但從商業郵輪的性質考量，若完全將燃料成本增加產生的費用轉嫁給消費者，每張客票的漲幅較小，大約為每日上漲4～6歐元。①考慮到郵輪的性質，這種微小漲幅將不會對消費者產生影響，而如果航運公司與消費者同時承擔這種成本漲幅，那么對客票價格影響更小。由此，在2029年之前重油禁令無法完全落地的境況下，IMO與北極理事會可以考慮根據船舶類型頒布更為嚴苛的重油規則，率先在郵輪等較為豪華的船型實施重油禁令，并收回特定船旗國在特定船型上的重油禁令豁免權。

2017年，北極理事會部長級會議發表的《費爾班克斯宣言》要求，2025年北極黑碳排放減少25%～33%。規制黑碳排放面臨研究不足的困境，在得出進一步科學研究結果之前，僅能就已有科學證據支撐部分制定規則。如降低船速是否會對黑碳治理產生正面影響，目前尚未有定論。研究表明，降低船速與降低船級相結合的方法可以減少15%左右的海運黑碳排放②，但也有研究表明，慢船速會產生更多的黑碳。③因此，國際上對采取何種方法以規制黑碳排放，應持謹慎態度，并就爭議問題進行進一步研究。

（三） 明確界定UNCLOS第234條相關爭議

在海冰融化背景下，UNCLOS第234條的解釋與北極航道法律地位息息相關，也與加拿大、俄羅斯國內立法在國際法上的合法性息息相關。在缺少國際法院與有關國際組織給予UNCLOS第234條一定指引時，厘清UNCLOS第234條的法理問題，將為北極航道環境治理提供相關法律支撐。

UNCLOS第234條所適用的范圍因表述不清而存有爭議。第234條中所限定的適用范圍為“專屬經濟區范圍內”（within the limits of EEZ），并未明確是否包括領海。如果第234條所賦予的較為寬限的立法權超越領海中國家所享有的主權，那么將第234條的范圍解釋為僅適用于專屬經濟區范圍時，即會產生沿岸國在專屬經濟區范圍內可行使的權利比領海內可行使的權利范圍更寬的后果。從某種程度上來說，條文中適用地理范圍的模糊為各國提供了解釋的余地，各國均從最有利于本國的角度進行解釋，導致條款意義不明。①UNCLOS第234條的法理依據受到影響的前提是加拿大與俄羅斯明確將該條作為各自國內立法的依據。在UNCLOS通過及生效之前，加拿大與俄羅斯就已制定相關國內法律，后通過劃定直線基線將北極航道歸入本國內水。加拿大與俄羅斯在UNCLOS通過這些條文前已有相關國家實踐，第234條僅為對這兩國實踐的認可。②這并不能解決第234條與第236條的優先適用問題。考慮到北極環境的脆弱性，UNCLOS應明確北極環境保護豁免于第236條，并推動第234條與第211條標準趨同，即符合“一般接受的國際標準”，從而解決這兩國國內立法超出《極地規則》限制的部分，構建北極航道統一的航行規則和環境治理規則，為北極航道通行的便捷性、環境治理標準的一致性打下堅實的基礎。

五、 結論

北極航道環境治理存在眾多規則空白，從一定程度上來講，環境治理法律規則的制定需要以海洋科技的發展為基礎。除各國利益博弈外，北極航道重油禁令的進一步完善，黑碳排放等對航道環境帶來的影響缺乏科學依據的支撐，從而限制了規則的制定。海洋科技的發展應是北極航道環境治理中的主要關注點，加大對海洋科技研究的投入，對北極航道環境治理大有裨益。以北極海洋科技領域的合作為抓手，進一步推進中國與北極國家之間的交流合作及“冰上絲綢之路”建設，在此進程中更有針對性地研究北極航道環境治理所面臨的各項法律挑戰問題，并強化有關制度化應對措施，為后續中國更深入地參與北極航道治理打下堅實的基礎。

（責任編輯：肖舟）