法治護航發(fā)展方式綠色轉型

李峰

大自然是人類賴以生存發(fā)展的基本條件，綠色是大自然的底色。黨的二十大報告對“推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生”作了專章部署，并對“加快發(fā)展方式綠色轉型”提出明確要求，強調“推動經濟社會發(fā)展綠色化、低碳化是實現(xiàn)高質量發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)”。

2023年12月28日，市十六屆人大常委會第九次會議審議通過《上海市發(fā)展方式綠色轉型促進條例》（以下簡稱《條例》），自2024年1月1日起施行。《條例》定位于指導本市發(fā)展方式綠色轉型的促進法、綜合法，旨在落實黨中央和市委決策部署，對本市綠色發(fā)展領域進行頂層設計和系統(tǒng)謀劃，通過構建完善能源資源高效率利用、生態(tài)環(huán)境高水平保護和經濟社會高質量發(fā)展相互協(xié)調促進的制度體系，加快推動發(fā)展方式向資源節(jié)約、環(huán)境友好、生態(tài)平衡的綠色低碳模式轉變，實現(xiàn)經濟社會高質量、可持續(xù)發(fā)展。

把握立法定位 加強統(tǒng)籌協(xié)調

近年來，本市先后出臺了能源節(jié)約、環(huán)境保護、生活垃圾分類等領域的地方性法規(guī)，以及碳交易管理、綠色建筑管理等政府規(guī)章，此外，還充分發(fā)揮浦東新區(qū)法規(guī)創(chuàng)新突破的制度優(yōu)勢，出臺了綠色金融、固體廢物資源化再利用等浦東新區(qū)法規(guī)，如何處理《條例》與這些現(xiàn)行的制度規(guī)范之間的關系，是本次綠色轉型立法首先要回答的問題。為此，《條例》制定過程中重點把握三個方面內容。

注重制度底座。與上述專門立法側重明確具體領域的規(guī)則要求、實施細則不同的是，《條例》重在明確本市發(fā)展方式綠色轉型的方向指引和基本制度。比如，推進能耗雙控管理模式向碳排放雙控管理模式轉變；實行能源資源消耗、污染物排放和溫室氣體排放重點單位名錄管理；建立統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計核算體系；制定綠色標準、綠色技術目錄等，與上述專門立法相互協(xié)同、互為支撐，共同形成綠色轉型發(fā)展的法規(guī)保障體系。

注重創(chuàng)新突破。加快發(fā)展方式綠色轉型，需要推進制度、機制、標準、技術等領域的創(chuàng)新突破。《條例》對一些關注度較高的熱點問題作了規(guī)定，力爭形成一批示范引領性的創(chuàng)新制度和舉措，充分發(fā)揮立法對綠色轉型的引導、推動和保障作用。比如，國內外目前高度關注綠色低碳供應鏈，習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會、中央經濟工作會議等重要會議上，多次強調要加快打造綠色低碳供應鏈。《條例》對此作出回應，明確建立完善產品碳足跡核算評價、標準與計量等管理體系，加強對上下游產業(yè)鏈企業(yè)碳排放管理等方面的指導和服務。還比如，隨著綠色發(fā)展理念逐漸成為國際共識，企業(yè)環(huán)境、社會和治理（ESG）實踐在國際上發(fā)展迅速，《條例》聚焦生態(tài)環(huán)境領域，對不同主體在能源資源消耗、碳排放、污染物排放等方面的信息披露提出要求，同時，支持企業(yè)開展環(huán)境、社會和治理（ESG）可持續(xù)發(fā)展實踐，體現(xiàn)立法導向。

注重集成提升。近年來，本市在節(jié)能減排、循環(huán)經濟等綠色轉型領域進行了有益探索，《條例》注重總結提煉，進一步規(guī)范提升。比如，《上海市生活垃圾管理條例》施行以來，本市生活垃圾分類工作成效顯著，基本建成了生活垃圾全程分類體系，《條例》在此基礎上，進一步提出生活垃圾管理2.0版的要求，明確優(yōu)化生活垃圾分類投放環(huán)境和便利化程度，對可回收物精細分類等。在循環(huán)經濟方面，《條例》提出要保障資源循環(huán)利用項目或企業(yè)的用地需求，將本市近兩年來在全國率先實施的政策措施通過立法予以固化。

匯聚各方力量 形成強大合力

加快發(fā)展方式綠色轉型，推動形成綠色低碳的生產方式和生活方式，具有提高資源利用效率、改善生態(tài)環(huán)境質量等積極作用，不僅需要政府和市場雙向發(fā)力，還需要全社會的共同努力。

在《條例》制定過程中，各方面對全社會參與發(fā)展方式綠色轉型頗有共識：“明確支持鼓勵全社會人人厲行節(jié)約、節(jié)能減排，彰顯立法的鮮明導向” “貫徹綠色發(fā)展理念，全社會的力量都需要參與到其中” “降低碳排放是全社會的責任”……

《條例》力求界定好生產生活方式綠色轉型中政府、機關、企業(yè)事業(yè)單位、社會組織、公眾等各方權責，充分調動各方面的積極性和創(chuàng)造性。開宗明義，明確建立“政府引導、市場主導、社會協(xié)同、全民參與”的多元共治機制，形成工作合力。完善政府和部門職責，確保各項相關工作推進有序、有力、有效。落實主體責任，明確單位和個人的普適性義務要求，彰顯人人參與、人人有責的立法導向。在此基礎上，分別對機關、事業(yè)單位、企業(yè)、個人參與發(fā)展方式綠色轉型提出相應的要求。發(fā)揮各方作用，對行業(yè)組織、專業(yè)服務機構、社會服務機構、志愿服務組織等發(fā)揮各自職能予以明確，并發(fā)動大眾傳播媒介、居民委員會、村民委員會、學校、科普場館等單位開展宣傳教育、知識普及等。

明確重點領域 強化帶動作用

發(fā)展方式綠色轉型涵蓋能源、工業(yè)、建筑、交通、生活等眾多方面。上海作為一座經濟密度高、人口密度高、國際化程度高的超大型城市，需要結合上海實際，抓住重點，著力解決突出矛盾和問題，務求在重點領域取得新的突破。同時，要樹立系統(tǒng)觀念，超前預判、整體設計、系統(tǒng)謀劃，推進綠色轉型向全過程延伸、全領域擴展，滲透到經濟社會發(fā)展的方方面面。為此，《條例》聚焦能源發(fā)展、產業(yè)結構、生活消費等重點領域的綠色轉型，帶動經濟社會發(fā)展方式全面綠色轉型。

能源發(fā)展綠色轉型方面。能源發(fā)展綠色轉型是發(fā)展方式綠色轉型的重中之重，對于未來應對氣候變化、進一步改善空氣質量有著舉足輕重的影響。《條例》按照“先立后破、內外并舉、源網并重”原則，提出了優(yōu)化能源結構、建設新型電力系統(tǒng)、加強電力需求側管理、支持綠色電力和綠色電力證書交易等方面要求，加快打造與超大城市相適應的現(xiàn)代能源體系。

產業(yè)結構綠色轉型方面。實現(xiàn)碳達峰碳中和是發(fā)展方式綠色轉型的重要目標。《條例》準確把握發(fā)展與減碳的關系，著重從增量引領和存量轉型等方面，對構建新型產業(yè)體系、工業(yè)綠色轉型、循環(huán)經濟發(fā)展等內容作出規(guī)定，明確了建筑、交通、農業(yè)農村以及農林海洋增匯等相關綠色轉型的要求。

生活消費綠色轉型方面。生活消費綠色轉型與人們的衣、食、住、行、用息息相關，《條例》圍繞綠色消費、餐飲節(jié)約、綠色出行、二手商品交易、垃圾分類、限塑和包裝物減量等方面，明確了相關綠色轉型的要求。

堅持雙輪驅動 完善保障措施

“十四五”時期，我國生態(tài)文明建設進入以降碳為重點戰(zhàn)略方向、推動減污降碳協(xié)同增效、促進經濟社會發(fā)展全面綠色轉型、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質量改善由量變到質變的關鍵時期，其中，科技和金融是關鍵的驅動力。為此，《條例》設專章，發(fā)揮本市國際科技創(chuàng)新中心和國際金融中心建設的聯(lián)動優(yōu)勢，進一步強化科技和金融對發(fā)展方式綠色轉型的支撐與賦能作用。

綠色金融方面。綠色金融對于改善資源配置效率、推動產業(yè)結構優(yōu)化等具有十分重要的意義，《條例》將綠色金融創(chuàng)新、碳排放權、用能、用水、排污等資源環(huán)境要素一體考慮，促進金融工具與發(fā)展方式綠色轉型深度融合。《條例》明確構建多元化綠色投融資機制，特別是要建立綠色金融服務平臺，引導更多金融“活水”流向低碳、環(huán)保、可再生能源等領域；完善資源環(huán)境價格政策機制、優(yōu)化差別電價和階梯電價政策、健全固體廢物處理收費機制；深化碳市場建設，支持全國碳排放權交易系統(tǒng)建設和運行，建立健全碳普惠等自愿減排機制等。

科技創(chuàng)新方面。科技創(chuàng)新是實現(xiàn)發(fā)展方式綠色轉型的核心驅動力，必須堅定不移走綠色低碳技術自主創(chuàng)新之路。《條例》明確支持綠色低碳重大科技攻關和推廣應用，推進基礎研究和前沿技術布局；加快培育綠色技術相關科技創(chuàng)新平臺，加大對企業(yè)綠色技術創(chuàng)新活動的支持力度；加快推動科技成果轉移轉化和科技人才引育等。