以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化背景下農業(yè)轉移人口市民化對策研究

摘 要：通過對張家口市縣域城鎮(zhèn)化進展的研究，研判張家口市當前縣城城鎮(zhèn)化率偏低、人口集聚能力不強、產業(yè)基礎薄弱、縣城服務功能與群眾需求不匹配等挑戰(zhàn)突出，需要做大做強縣域特色產業(yè)、持續(xù)提升公共服務水平、完善市政設施體系的策略，提升縣城的人口吸納能力。

關鍵詞：縣城；城鎮(zhèn)化；人口轉移

2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》中明確提出“健全農業(yè)轉移人口市民化機制”明確表達了農業(yè)人口轉移高質量推進的政策方向，清晰展示了人口城鎮(zhèn)化的終極目標。縣城作為承接農業(yè)轉移人口的主要載體，無疑可以對人口市民化給予更為充分的賦能。相關數據顯示，張家口市近五年來十個縣人口流出現象突出，農業(yè)轉移人口出現了人戶分離，造成大量的農業(yè)人口直接涌入到市區(qū)。縣城作為連接城市和鄉(xiāng)村的功能沒有很好的發(fā)揮，因此，當前探尋以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化背景下農業(yè)轉移人口市民化的對策研究在當前具有重大的現實意義。

一、張家口市城鎮(zhèn)化建設發(fā)展現狀

張家口市歷來重視城鎮(zhèn)化建設，2008年到2010年城鎮(zhèn)面貌“三年大變樣”期間，全市累計完成城建投資1648億元，對主城區(qū)和各縣城全面拓展發(fā)展空間、優(yōu)化功能布局、完善基礎設施、改善人居環(huán)境，全市城鎮(zhèn)面貌發(fā)生了歷史性變化，為加快新型城鎮(zhèn)化建設奠定了堅實基礎。近些年來，特別是2015年北京攜手張家口獲得冬奧會主辦權以來，張家口市持續(xù)加大城鎮(zhèn)建設力度，全市城鎮(zhèn)基礎設施實現了質的提升，尤其是交通領域實現了跨越式發(fā)展。同時，在打好打贏脫貧攻堅戰(zhàn)中，張家口市大力實施易地搬遷和“空心村”治理，924個農宅空置率50％以上的“空心村”通過進城新建等方式的實施，為加快推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設注入了強大動力。

二、張家口市城鎮(zhèn)化建設發(fā)展面臨的突出問題

總體來看，全市城鎮(zhèn)化建設取得了明顯成效，但對照國家和省推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的新要求、新任務，張家口市大部分縣城仍然存在綜合實力不強、集聚能力較弱、功能質量偏低等問題，突出表現在：

（一）縣域城鎮(zhèn)化率總體偏低，各縣發(fā)展不均衡

截至2023年12月，全市常住人口城鎮(zhèn)化率為68.35%，高于全國平均水平3.1個百分點，高于全省平均水平6.7個百分點。雖然整體較高，但發(fā)展不均，10個縣中除張北縣，其他縣常住人口城鎮(zhèn)化率均低于全市平均水平（見表一）。

從戶籍人口城鎮(zhèn)化率看，全市戶籍人口城鎮(zhèn)化率為40.51％，低于全國、全省平均水平5個百分點左右。區(qū)域分布上，市轄區(qū)戶籍人口城鎮(zhèn)化率較高，達到63％；10個縣中除懷來縣，其他縣戶籍人口城鎮(zhèn)化率普遍較低（見表二）。

數據顯示，無論是常住人口城鎮(zhèn)化率，還是戶籍人口城鎮(zhèn)化率，主要拉動力在城區(qū)，縣域是明顯的短板弱項。

（二）縣域吸附人口能力不強，縣城人口集聚能力偏弱

1.大多數縣人口存在凈流出的趨勢

根據第七次人口普查數據顯現，張家口全市常住人口為4118908人，較2010年第六次人口普查減少了226583人。近五年來，10個縣中僅有張北縣常住人口數量有所增加，懷來縣基本持平，其他8個縣常住人口均出現外流。另外，從常住人口和戶籍人口數據對比來看，全市縣城常住人口數量均低于戶籍人口數量，10個縣大多數處于人口大量外流的狀況，其中康保縣、尚義縣常住人口較戶籍人口流出近一半。

2.縣城人口集聚能力偏弱

近五年來，10個縣城除赤城縣和懷安縣外，其他8個縣縣城均有人口流入。其中，流入5萬人以上的有張北縣，達到7.6萬人；流入2—5萬人的有蔚縣、沽源縣、陽原縣；流入1—2萬人的有涿鹿縣、懷來縣；康保縣、尚義縣有一定人口流入。人口流入的數量不足以補償人口流出的數量。

3.產業(yè)基礎薄弱，支撐縣城能力不強

產業(yè)是縣城建設發(fā)展的根基，雄厚扎實的產業(yè)基礎能夠對人口流動產生強大的虹吸效用。當前張家口市縣域產業(yè)整體規(guī)模偏小，競爭實力偏弱的現狀依然很突出。表現在：縣城支柱產業(yè)普遍不足，工業(yè)特別是裝備制造業(yè)偏少，新興產業(yè)發(fā)展緩慢，第三產業(yè)多以生活服務業(yè)為主，對縣城帶動能力不強。縣域開發(fā)區(qū)集成效益普遍不高，產業(yè)結構的地域性較為突出，單體小、龍頭企業(yè)少，帶動作用不明顯，產業(yè)鏈、供應鏈和價值鏈關鍵環(huán)節(jié)缺失。由此造成的縣域經濟疲軟必然導致人口外流。

4.公共服務供給不足，配套設施發(fā)展滯后

公共服務質量高低是衡量縣城城鎮(zhèn)化的重要指標，同時也是影響縣域人口流動的重要因素。一方面，當前張家口市教育區(qū)域化傾向嚴重，中心城區(qū)師資力量較強，學生較為集中；壩上四縣除張北縣外，學生流出嚴重；壩下懷來縣、蔚縣、赤城縣、涿鹿縣學校數量多，學生外流少；陽原縣、懷安縣教學質量相對薄弱，學生外流問題較為突出。另一方面，醫(yī)療是提升縣城集聚能力的重要保障，目前大部分縣城醫(yī)療供給能力不強，醫(yī)療設施設備投入不足，醫(yī)技人員缺乏，大部分縣域居民患病后都選擇到主城區(qū)醫(yī)院治療，一定程度上弱化了縣城對人口的集聚力。

三、加快推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化的對策建議

（一）堅持分類指導原則，把握區(qū)域功能定位

1.積極推動中心城區(qū)互補發(fā)展。萬全、宣化、崇禮等新區(qū)應發(fā)揮區(qū)位交通優(yōu)勢、產業(yè)基礎優(yōu)勢、業(yè)態(tài)齊全優(yōu)勢，主動加強與主城區(qū)的功能互聯互補，不斷做大做強現有產業(yè)，提升區(qū)域經濟綜合實力。

2.大力推動環(huán)京縣城協同發(fā)展。懷來、涿鹿、赤城環(huán)京3縣應順應北京疏解非首都功能趨勢，積極承接北京公共服務資源疏解轉移，打造成為與北京通勤便捷、功能互補、產業(yè)配套的衛(wèi)星縣城。

3.加快推動承擔副中心功能的縣城集聚發(fā)展。懷來、張北、蔚縣3個“副中心”縣城應建成輻射帶動東南片區(qū)、壩上地區(qū)、西南片區(qū)的節(jié)點城市，通過區(qū)域輻射帶動，打造具有地方特色的集聚中心。

4.統籌推動生態(tài)功能縣城綠色發(fā)展。堅持以生態(tài)安全和環(huán)境承載能力為前提，統籌推動張北、尚義、康保、沽源等縣積極塑造生態(tài)發(fā)展品牌，筑牢生態(tài)安全屏障，實現綠色高質量發(fā)展。

（二）強化產業(yè)支撐、統籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興

2023年12月召開的中央經濟工作會議提出，“統籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興”，“要把推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機結合起來，促進各類要素雙向流動，推動以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局”。因此應強化縣鄉(xiāng)村產業(yè)協同支撐效應，統籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興同向發(fā)展。

1.明確縣城產業(yè)發(fā)展定位。推動形成“一片區(qū)一主業(yè)一特色”的地域特色鮮明、區(qū)域分工合理、高質高效發(fā)展的產業(yè)發(fā)展格局。

2.因地制宜大力發(fā)展壯大縣城特色優(yōu)勢產業(yè)。特別是針對脫貧攻堅時期形成的大量鄉(xiāng)村產業(yè)，要在已有的基礎上進行鞏固、改造和提升，大力發(fā)展綠色農業(yè)、特色農業(yè)、品牌農業(yè)，促進優(yōu)勢特色農業(yè)提質增效。

3.完善產業(yè)平臺和資金配套扶持。整合原有扶貧配套、美麗鄉(xiāng)村建設、農村人居環(huán)境整治等涉農項目資金，調整資金投向，推動資金下沉，重點投入示范片區(qū)建設。

4.加強縣域鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展。要重點發(fā)展農產品加工、運銷、儲藏及各類農村服務業(yè)，提高當地特色農產品及其加工業(yè)的發(fā)展質量，積極培育各類新型農業(yè)經營主體，加快推進農業(yè)產業(yè)化經營，實現鄉(xiāng)村產業(yè)高質量發(fā)展。

（三）堅持以人為核心，實現公共資源均等化

1.健全養(yǎng)老保障體系。首先，要加大農村養(yǎng)老服務財政預算和公益金投入力度，提高政府購買農村養(yǎng)老服務額度。其次，健全縣鄉(xiāng)村銜接的三級養(yǎng)老服務網絡，打造縣鄉(xiāng)村銜接互通、功能互補的農村養(yǎng)老服務體系。最后，加強各級黨委政府對農村養(yǎng)老服務指導監(jiān)管力度。將基本養(yǎng)老服務體系建設納入本地經濟社會發(fā)展規(guī)劃和綜合績效評估范圍。

2.完善公共就業(yè)服務體系。建立健全縣城就業(yè)人員清單、失業(yè)人員清單和有外出務工意愿的農村勞動力清單，實行動態(tài)更新，對就業(yè)轉失業(yè)人員要及時提供職業(yè)指導、職業(yè)培訓、職業(yè)介紹等服務。鼓勵農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。促進農民工就業(yè)由“就業(yè)一人、增收一人”向“創(chuàng)業(yè)一人、帶動一群”轉變，實現農村勞動力創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)倍增效應。

3.大力提高縣城醫(yī)療水平。首先，改革完善縣級醫(yī)療衛(wèi)生人才培養(yǎng)機制，拓寬衛(wèi)生健康人才來源渠道，為縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療機構補充緊缺人才。其次，實施縣辦醫(yī)院提標擴能工程，重點將懷來縣醫(yī)院、張北縣醫(yī)院、蔚縣人民醫(yī)院打造成為市級區(qū)域醫(yī)療副中心。按照“一院多區(qū)”發(fā)展模式，推動市屬醫(yī)院向縣鄉(xiāng)基層擴容。最后，按照縣鄉(xiāng)村一體化原則，積極發(fā)展以縣辦公立醫(yī)院為龍頭的緊密型縣域醫(yī)共體，促進全科醫(yī)生、適宜技術、醫(yī)學裝備等醫(yī)療資源全面下沉。

4.統籌城鄉(xiāng)教育資源分配。首先，步統籌推進縣域內城鄉(xiāng)義務教育優(yōu)質資源配置，切實擴大學位供給，優(yōu)化學校整體布局，縮小縣域內城鄉(xiāng)、校際教育差距。其次，著力改善縣城學校教育教學、食宿等條件，最大限度滿足學生特別是農村學校學生和留守兒童的寄宿就讀需求。最后，推行城鄉(xiāng)教師“一體化”配置模式，引導城鎮(zhèn)優(yōu)秀校長和骨干教師向鄉(xiāng)村學校流動，城鎮(zhèn)學校、優(yōu)質學校交流輪崗。