基于生活圈的安徽省老舊小區(qū)成片改造探究

蘇娟，吳珊，奚星伍，劉雷

（1.安徽省國土空間規(guī)劃研究院，安徽 合肥 230601；2.安徽省建設工程質(zhì)量安全監(jiān)督總站，安徽 合肥 230091）

近年來，黨中央圍繞城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造相繼出臺了一系列重要文件和相關(guān)政策，對于老舊小區(qū)改造的認知、理念及側(cè)重點都在逐步向打造社區(qū)生活圈、構(gòu)建完整社區(qū)等方向轉(zhuǎn)變。基于時代和政策背景，尋找更科學、更實用、更完善的老舊小區(qū)改造方法來構(gòu)建社區(qū)生活圈，滿足居民需求，提升居住品質(zhì)，促進城市有機更新，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展成為老舊小區(qū)改造的關(guān)鍵問題和必然方向。

1 社區(qū)生活圈及老舊小區(qū)改造研究進展

1.1 社區(qū)生活圈

生活圈實質(zhì)上是以居住地為核心，居民在進行工作謀生、接受教育、享受公共服務、休閑娛樂等一系列行為所涉及到的空間范圍，在不同的地域尺度上都有應用。在城市社區(qū)層面，社區(qū)生活圈是生活圈的核心圈層，與居民生活最為貼近。社區(qū)生活圈本質(zhì)上是從居民生活空間出發(fā)，聚焦居民步行5-10-15min所能到達的空間范圍，體現(xiàn)空間資源配置、設施供給與居民需求的動態(tài)關(guān)系。

我國學界和地方政府對“社區(qū)生活圈”的劃分方法主要分兩種，對比如圖1所示。

圖1 兩種生活圈劃分差異對比圖（圖片來源：作者自繪）

一種是以上海為典型的對接“生活圈”居住空間，從居民需求出發(fā)，以住宅為中心，劃分“15-10-5min”社區(qū)生活圈，步行距離的遠近只關(guān)注公共設施的使用頻率和便利性，并不反映設施或中心在空間的重要性，這種劃分是理想的虛擬范圍，很難進一步指導控規(guī)及以下層次的規(guī)劃實施。

另一種是如北京、濟南、武漢、廣州等城市的做法，對接行政單元劃分居住空間，以集聚的公共空間或公共設施為中心劃分為兩個等級，即街道級-鄰里中心級。“街道級”對應10～15min 步行范圍，設施依托街道辦管理；“鄰里級”對應5～10min步行范圍，是社區(qū)建設、居民自治、鄰里生活的核心單元，設施依托居委會管理。這種生活圈具有明確邊界，可能是行政邊界、規(guī)劃單元、道路、河流等，雖然這種方法同樣存在偏差，但是以街道、鄰里中心作為基本單元進行服務設施落地相對簡單，有利于規(guī)劃與行政銜接和實施考核[1]。

1.2 老舊小區(qū)改造

自2007 年住建部發(fā)布《關(guān)于開展舊住宅區(qū)整治改造的指導意見》后，老舊小區(qū)改造歷經(jīng)了萌芽期（2009-2014 年）、發(fā)展期（2015-2020 年）、繁榮期（2021年至今）三個階段。萌芽期和發(fā)展期的研究主要集中在老舊小區(qū)物業(yè)管理、社區(qū)和諧、住房安全、社區(qū)公共服務供需失衡等方面。繁榮期是“十四五”期間國家對上述問題進行綜合整治工作的全面開展，主要集中在綜合整治建設目標、未來社區(qū)發(fā)展模式及企業(yè)社區(qū)參與等方面[2]。2017年起，寧波、上海等以“15 min社區(qū)生活圈”建設作為社區(qū)改造的重要內(nèi)容，老舊小區(qū)改造開始以社區(qū)生活圈為單元進行漸進式更新。

此外，以成片改造為新手段的老舊小區(qū)改造模式逐漸受到關(guān)注。由于有些老舊小區(qū)規(guī)模較小或存量空間不足，無法解決道路不暢、公共配套缺失、公共空間匱乏等問題，要想提升品質(zhì)，只有從成片改造的角度尋求突破。因此，安徽、四川等省開始探索以片區(qū)、街區(qū)為單元，推進老舊小區(qū)成片改造的工作。

目前文獻和案例對社區(qū)生活圈的研究頗豐，但從社區(qū)生活圈的視角出發(fā)，探索老舊小區(qū)改造工作的研究尚不多見，且以成片改造為手段的更新模式尚在摸索階段。本文試圖建構(gòu)社區(qū)生活圈與老舊小區(qū)成片改造的關(guān)系，以社區(qū)生活圈劃分為基礎，結(jié)合安徽省老舊小區(qū)成片改造現(xiàn)狀，提出老舊小區(qū)成片改造技術(shù)路徑。

2 安徽省老舊小區(qū)改造工作存在的問題

2.1 老舊小區(qū)改造工作缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃

安徽省老舊小區(qū)改造以單個小區(qū)獨立改造為主，導致改造對象過于碎片化，改造工作也缺乏統(tǒng)籌性。一方面，改造范圍局限于老舊小區(qū)內(nèi)部空間，未能有效利用和激活周邊區(qū)域潛在存量資源，導致區(qū)域內(nèi)各小區(qū)的配套設施、公共空間等布局出現(xiàn)重復或者缺失；另一方面，缺乏區(qū)域?qū)用娉善脑斓乃季S和視角，僅圍繞單個老舊小區(qū)制定改造項目，容易導致社會效益、經(jīng)濟效益和改造技術(shù)等方面存在不足，出現(xiàn)改造成效和預期差別較大等問題，影響改造項目規(guī)劃的科學性和全面性。

2.2 改造項目與城市更新缺乏有效銜接

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是實施城市更新的重要手段，城市更新也是落實老舊小區(qū)改造項目的重要途徑。但安徽省老舊小區(qū)改造與城市更新工作銜接不夠緊密，導致老舊小區(qū)未能統(tǒng)籌性、系統(tǒng)性地更新。在進行民意調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，需求度高的改造項目集中在交通出行、停車、托幼養(yǎng)老服務設施等方面，而這些項目因為涉及利益部門多、責任主體多、投資成本高、協(xié)商難度大等因素，在老舊小區(qū)改造層面很難真正落地實施。如果結(jié)合城市更新，將補齊設施短板、優(yōu)化交通出行等問題列入城市更新中統(tǒng)籌解決，會更具可行性和操作性。

2.3 成片改造實施過程缺乏科學指導

安徽省從2020 年開始推進老舊小區(qū)成片改造，各地市也在實際工作中進行了積極探索和實踐，但實施效果并不理想。因為省一級雖然在政策層面提出了要求，但對于“成片改造”的概念沒有確切解釋，也未明確工作路徑、出臺相關(guān)技術(shù)指導文件，從而導致地市一級對于“成片改造”的理解各不相同，在組織實施的過程中對于片區(qū)的界定和劃分、改造內(nèi)容的確定等也相差甚遠。此外，在前期摸排階段，目前的基礎資料收集和現(xiàn)狀調(diào)研主要還是圍繞單個改造小區(qū)開展的，摸排內(nèi)容以居住人口、房屋建筑、內(nèi)部道路和設施為主，涉及小區(qū)周邊、社區(qū)生活圈范圍內(nèi)的內(nèi)容較少，不利于了解和掌握整個片區(qū)配套的缺口和短板。

3 基于生活圈推動安徽省成片改造技術(shù)路徑

針對安徽省成片改造缺乏前期規(guī)劃引導、片區(qū)劃分標準不一、實施路徑不清晰等問題，本文嘗試，通過構(gòu)建老舊小區(qū)分級改造體系明確成片改造片區(qū)劃分標準，推動老舊片區(qū)單元改造規(guī)劃的制定，在規(guī)劃統(tǒng)籌下采取系統(tǒng)性的連片改造模式。

3.1 成片改造分級體系

老舊小區(qū)改造主要針對老城區(qū)、中心城區(qū)，并與城市更新單元（為實施以拆除重建類城市更新為主的城市更新活動而劃定的相對成片區(qū)域[3]）相結(jié)合，應以修補設施缺口、完善生活圈內(nèi)各項功能服務為主。因此，在社區(qū)生活圈劃分的基礎上，以城市某個行政單元、片區(qū)或城市更新單元為劃定范圍，根據(jù)老城區(qū)公共服務設施布局現(xiàn)狀、老舊小區(qū)分布現(xiàn)狀等，構(gòu)建老舊小區(qū)分級改造體系，即分為基本改造單元和小區(qū)改造單元兩級，如圖2所示。

圖2 老舊小區(qū)成片改造體系示意圖（圖片來源：作者自繪）

基本改造單元是由一個或若干社區(qū)構(gòu)成，包含居民日常生活必備的公共服務設施，是空間尺度適宜、交通便捷、環(huán)境良好、設施齊全的宜居單元，更是協(xié)調(diào)城市綜合開發(fā)與城市更新改造的基本空間單元。其立足老舊小區(qū)成片改造實施和操作層面，范圍與生活圈有所不同。生活圈范圍是一個配置服務設施的規(guī)劃標準，是將居住組團、街道邊界或者以居住區(qū)為中心的若干距離緩沖區(qū)作為劃定范圍。基本改造單元在社區(qū)生活圈劃定基礎上，統(tǒng)籌城市更新改造要求，協(xié)調(diào)不同老舊小區(qū)更新改造，可以根據(jù)實際需求靈活配置公共服務設施的更新改造單元。劃分原則與社區(qū)生活圈的劃定相同，是基于居民行為特征和需求、道路交通、行政管理、存量設施形成的空間格局等，運用大數(shù)據(jù)分析等手段進行測算。其范圍可以理解為5min 生活圈和15min 生活圈之間的尺度范圍，具體是基于生活圈的兩級劃分，即在10～15min 街道生活圈和5～10min 鄰里中心生活圈的基礎上劃定范圍的。基本改造單元的規(guī)劃重點是公共服務設施的配置，對存量設施的增補和提優(yōu)，還包括交通組織提升、公共空間優(yōu)化和公共文化的營造等。

小區(qū)改造單元是在劃定基本改造單元的基礎上，對每個基本改造單元進行梳理分析，確定具體單個老舊小區(qū)改造范圍。其改造內(nèi)容與傳統(tǒng)單個小區(qū)改造內(nèi)容基本一致，主要包括房屋建筑綜合整治、小區(qū)內(nèi)部道路整治、管網(wǎng)整治、公共空間提升、綠化環(huán)境優(yōu)化、停車及其他設施改造等內(nèi)容。

3.2 成片改造技術(shù)路線

基于老舊小區(qū)改造的目標愿景，即鄰里和諧、宜居宜業(yè)、全齡教育、交通便捷、全民素養(yǎng)、優(yōu)質(zhì)服務、智慧治理7 大目標引領(lǐng)下，在社區(qū)生活圈劃分的基礎上構(gòu)建老舊小區(qū)分級改造體系，編制老舊片區(qū)單元改造規(guī)劃和成片改造方案，推動老舊小區(qū)成片改造。

第一，現(xiàn)狀調(diào)查和評估分析。通過實地調(diào)查、資料收集，全面掌握城市老舊小區(qū)現(xiàn)狀。重點梳理城市老舊小區(qū)集中成片的地塊，一般都是在老城區(qū)范圍，對片區(qū)內(nèi)的老舊小區(qū)基本情況、公共服務設施、公共空間、道路交通狀況等進行調(diào)查研究。

第二，編制老舊片區(qū)單元改造規(guī)劃。即以某個老舊小區(qū)集中的片區(qū)或者城市更新改造單元為規(guī)劃范圍，在社區(qū)生活圈的劃分基礎上劃定基本改造單元和小區(qū)改造單元，并對各基本改造單元的空間布局、配套設施、交通組織、公共空間、智慧管理進行提升和優(yōu)化。

第三，制定成片改造方案。依托城市老舊片區(qū)單元改造規(guī)劃，制定以基本改造單元為片區(qū)的成片改造方案，重點是明確成片改造的行動計劃，分階段實施各單元老舊小區(qū)改造行動，尤其要明確近期行動計劃，綜合考慮政策要求、老舊小區(qū)基本情況、居民改造需求緊迫度、實施主體積極性、實施難易程度等因素，制定近期三年的改造項目清單[4]。

第四，推動成片改造實施。根據(jù)老舊小區(qū)成片改造方案，分階段實施各基本改造單元的小區(qū)改造。在制定某片區(qū)（基本改造單元）老舊小區(qū)改造規(guī)劃方案時，依據(jù)老舊片區(qū)單元改造規(guī)劃和成片改造方案，進一步具體優(yōu)化空間布局，增補配套設施，完善交通組織，提升營造公共空間和公共文化，并對每個小區(qū)改造單元的建筑主體、基礎設施、內(nèi)部環(huán)境、安防設施等進行詳細的規(guī)劃設計。

4 結(jié)語

由于部分空間短板難以在單個小區(qū)解決，安徽省老舊小區(qū)改造開始探索從“成片改造”角度進行突破。本文針對安徽省目前片區(qū)劃分標準不一、成片改造不夠系統(tǒng)全面、實施路徑不明晰等現(xiàn)狀問題，基于社區(qū)生活圈視角探討了安徽省老舊小區(qū)成片改造的技術(shù)路徑。

一是基于社區(qū)生活圈構(gòu)建基本改造單元和小區(qū)改造單元兩級改造體系以統(tǒng)一片區(qū)劃分標準，基本改造單元在識別10～15min 街道生活圈和5～10min 鄰里生活圈的基礎上進行劃定。

二是結(jié)合城市更新制定成片改造技術(shù)路線，系統(tǒng)性推進成片改造實施工作，即從現(xiàn)狀調(diào)查與評估著手，在分級改造體系構(gòu)建的基礎上編制老舊片區(qū)單元改造規(guī)劃，并進一步制定成片改造方案，形成三年近期改造項目清單，推動成片改造項目實施。