關(guān)于哈爾濱市屬企業(yè)存量安置房資產(chǎn)盤(pán)活的對(duì)策研究

王敏 史鑫一 葉煒東

安置房屬政策性房產(chǎn)，是政府實(shí)施城市道路建設(shè)和其他公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，對(duì)被征收人進(jìn)行安置所建的房屋。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，截至2020年8月，全國(guó)已建成安置房266萬(wàn)余套，有效滿足了被征收人房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的安置需求。經(jīng)了解，2011年國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》以來(lái)，除原有異地產(chǎn)權(quán)調(diào)換的安置方式外，被征收人可選擇直接獲得貨幣補(bǔ)償，并自行選擇購(gòu)買商品住宅。貨幣化安置方式客觀上消化了大量的庫(kù)存商品房，激活了政府土地供應(yīng)和商業(yè)開(kāi)發(fā)市場(chǎng)，但也切實(shí)減少了已建成安置房需求。此外，隨著生活水平提高，改善性住房需求增加，安置房源較商品房在小區(qū)環(huán)境、戶型結(jié)構(gòu)、配套設(shè)施等方面存在明顯差距。有的安置房源市場(chǎng)銷售價(jià)格沒(méi)有吸引力，在同一地區(qū)與商品房?jī)r(jià)格相比沒(méi)有明顯價(jià)格優(yōu)勢(shì)甚至處于劣勢(shì)。為此，目前各地市不同程度存在已建成的安置房未能安置消化而閑置情況，面臨資金沉淀、資產(chǎn)閑置、企業(yè)還款付息負(fù)擔(dān)沉重等問(wèn)題。

鑒于以上情況，我們對(duì)哈爾濱市屬企業(yè)存量安置房資產(chǎn)情況進(jìn)行調(diào)查梳理，在調(diào)研學(xué)習(xí)外地市盤(pán)活存量安置房資產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，就加快推進(jìn)市屬企業(yè)存量安置房資產(chǎn)盤(pán)活提出相關(guān)對(duì)策建議。

一、哈爾濱市屬企業(yè)存量安置房情況

2008年以來(lái)，按照市政府提出的“拉大城市骨架、城區(qū)外移、中心區(qū)人口外遷、實(shí)現(xiàn)先建后拆、以房等人、現(xiàn)房安置”的總體要求，為滿足哈市城建重點(diǎn)項(xiàng)目被拆遷居民的安置需求，市屬企業(yè)籌資建設(shè)了部分安置小區(qū)，如中興家園、陶瓷小區(qū)、民生尚都等。這些項(xiàng)目列入當(dāng)年的省棚改計(jì)劃和市城建計(jì)劃，并按照規(guī)劃指標(biāo)和時(shí)限要求完成了項(xiàng)目投資和建設(shè)，為城建重點(diǎn)項(xiàng)目提供了有力支撐。

隨著已建成安置房源逐年安置消化，截至目前，市屬企業(yè)承建的存量安置房源數(shù)量及沉淀資金數(shù)目較大，每年發(fā)生的物業(yè)、供暖及管理費(fèi)等合計(jì)上千萬(wàn)元。

二、外地市經(jīng)驗(yàn)做法

為加快盤(pán)活市屬企業(yè)存量安置房，我們對(duì)外地市安置房有關(guān)情況進(jìn)行調(diào)研，其主要做法是，一方面“以購(gòu)代建”控制增量，如陜西、廣西等省、自治區(qū)將符合條件的存量商品房納入安置房源，被征收人通過(guò)安置房源平臺(tái)選購(gòu)政府購(gòu)買的存量商品房作為棚改安置房。另一方面多舉措盤(pán)活存量，措施包括以下幾方面。

一是成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)安置房資產(chǎn)處置組織領(lǐng)導(dǎo)。安置房資產(chǎn)盤(pán)活處置是一項(xiàng)系統(tǒng)工作，需要住建、資規(guī)、財(cái)政、稅務(wù)、國(guó)資、不動(dòng)產(chǎn)等多個(gè)部門(mén)合力推動(dòng)，為此，有關(guān)地市成立專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組織領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)存量安置房處置工作。

二是明確制度，印發(fā)管理辦法和流程指引。如南昌市印發(fā)有關(guān)工作通知和流程指引，明確國(guó)有土地上安置房小區(qū)完成竣工驗(yàn)收備案合格后滿兩年，仍未調(diào)撥使用的空置房源，經(jīng)政府批準(zhǔn)可將其轉(zhuǎn)為商品房向市場(chǎng)進(jìn)行銷售。以及安置房轉(zhuǎn)商品房涉及的批準(zhǔn)上市、補(bǔ)繳土地出讓金，辦理商品房預(yù)售及不動(dòng)產(chǎn)登記等多項(xiàng)辦理流程。合肥市印發(fā)《住房租賃試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，明確各區(qū)拆遷安置后剩余閑置安置房源可轉(zhuǎn)為租賃住房。揚(yáng)州市印發(fā)《空置安置房源回收利用實(shí)施辦法》，提出對(duì)于未能用于安置的存量安置房，由國(guó)企通過(guò)購(gòu)買的方式將存量安置房用于人才公寓租售，滿足人才住房需求。

三是特事特辦，給予國(guó)有企業(yè)資金支持。為支持擁有存量安置房源的政府平臺(tái)公司化解債務(wù)，南昌市印發(fā)文件明確企業(yè)已有的劃撥土地，對(duì)符合規(guī)劃，劃撥土地可轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性用地的，平臺(tái)公司按現(xiàn)時(shí)點(diǎn)評(píng)估并繳納土地出讓金，補(bǔ)辦出讓手續(xù)取得土地使用權(quán)后，政府通過(guò)向平臺(tái)公司注資方式，給予平臺(tái)公司資金支持。

三、盤(pán)活路徑及分析

根據(jù)外地市經(jīng)驗(yàn)做法，結(jié)合市屬企業(yè)存量安置房實(shí)際情況，筆者認(rèn)為存量安置房主要有以下五種盤(pán)活路徑。

※盤(pán)活路徑一，安置房轉(zhuǎn)商品房。

操作方式：簽訂土地出讓合同，補(bǔ)繳土地出讓金，補(bǔ)充提供商品房銷售方案，辦理銷售許可證，轉(zhuǎn)為商品房。

路徑分析：如存量安置房能轉(zhuǎn)為商品房，一方面，企業(yè)集團(tuán)可通過(guò)市場(chǎng)銷售、沖抵工程欠款、抵押融資等方式，回收占用資金，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提升融資能力。另一方面，可增加財(cái)稅部門(mén)土地出讓金、房產(chǎn)銷售增值稅等相關(guān)稅費(fèi)收入。但在補(bǔ)繳土地出讓金方面，存在兩方面問(wèn)題。一是補(bǔ)繳金額高，企業(yè)負(fù)擔(dān)大。二是按現(xiàn)時(shí)點(diǎn)繳納土地出讓價(jià)款后，部分房屋銷售價(jià)格將高于市場(chǎng)售價(jià)，存在“倒掛”問(wèn)題，會(huì)形成經(jīng)營(yíng)損失。

※盤(pán)活路徑二，安置房轉(zhuǎn)保障性租賃住房。

操作方式：根據(jù)《哈爾濱市加快發(fā)展保障性租賃住房實(shí)施方案》（哈政辦規(guī)〔2022〕12號(hào)）精神，經(jīng)報(bào)住建部門(mén)審核認(rèn)定，符合條件的安置房可轉(zhuǎn)為保障性租賃住房，主要面向符合條件的新市民、青年人等群體，開(kāi)展租賃運(yùn)營(yíng)。2022年，哈爾濱市屬企業(yè)已通過(guò)申請(qǐng)開(kāi)展保障性租賃住房項(xiàng)目，有效盤(pán)活部分存量資產(chǎn)。

路徑分析：安置房轉(zhuǎn)保障性租賃住房經(jīng)營(yíng)，可部分解決存量安置房資產(chǎn)閑置問(wèn)題。但一方面按相關(guān)規(guī)定，保障性租賃住房租金不高于市場(chǎng)租金的90%，租金收入較低；此外，未來(lái)五年不能改變用途。資產(chǎn)盤(pán)活成效不大。另一方面，存量安置房資產(chǎn)未實(shí)現(xiàn)真正意義出清處置，無(wú)法回收占用資金，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

※盤(pán)活路徑三，存量安置房登記至企業(yè)名下，作為二手房對(duì)外轉(zhuǎn)讓。

操作方式：簽訂土地出讓合同，補(bǔ)繳土地出讓金，補(bǔ)充完善相關(guān)手續(xù)后，辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證。

路徑分析：安置房轉(zhuǎn)為企業(yè)自有房產(chǎn)，按照企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓方式進(jìn)行處置，可有效盤(pán)活存量安置房。但面臨與盤(pán)活路徑一同樣問(wèn)題，按現(xiàn)時(shí)點(diǎn)繳納土地出讓價(jià)款后，銷售價(jià)格高于市場(chǎng)端售價(jià)，同時(shí)，企業(yè)還需承擔(dān)約為房屋銷售金額20%的稅費(fèi)。與盤(pán)活路徑一相比，稅費(fèi)成本負(fù)擔(dān)更加沉重。

※盤(pán)活路徑四，建立“限價(jià)商品房”保障制度，將存量安置房作為“限價(jià)商品房”主要來(lái)源，本著“保本微利，服務(wù)社會(huì)”的原則，向特定保障群體（新市民、新青年等群體）出售存量住宅，有效緩解新市民、新青年等群體住房困難。

操作方式：行業(yè)主管部門(mén)出臺(tái)“限價(jià)商品房”保障制度，通過(guò)參考項(xiàng)目周邊商品房銷售價(jià)格，確定限價(jià)商品房的銷價(jià)，限價(jià)商品房綜合考慮項(xiàng)目成本、利潤(rùn)、土地價(jià)款，以銷售價(jià)格推算銷售房屋土地價(jià)款，由國(guó)土部門(mén)按推算的土地價(jià)款收取土地出讓金，辦理出讓用地相關(guān)手續(xù)。

路徑分析：以出售價(jià)格推算土地出讓價(jià)款，可有效破解銷售價(jià)格高于市場(chǎng)端售價(jià)問(wèn)題，即銷售價(jià)格由住宅資產(chǎn)成本+微利潤(rùn)+土地出讓價(jià)款構(gòu)成，企業(yè)按推算的土地出讓價(jià)款繳納土地出讓金。此路徑既增加了我市土地出讓收入，也可有效盤(pán)活安置房存量資產(chǎn)，還可緩解特殊群體購(gòu)房困難。但實(shí)施該路徑時(shí)，需要先行研究制定 “限價(jià)商品房”保障規(guī)定，按項(xiàng)目核算住宅資產(chǎn)成本和企業(yè)利潤(rùn)，履行征求意見(jiàn)、專家論證、合法性審查等規(guī)定程序，周期較長(zhǎng)。

※盤(pán)活路徑五，按照國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2023〕14號(hào)）文件精神，申報(bào)納入保障性住房籌集范圍，依規(guī)配售，實(shí)現(xiàn)有效盤(pán)活利用。

操作方式：市政府制定出臺(tái)保障性住房實(shí)施方案后，向住建部門(mén)提出申請(qǐng)，將存量安置房納入年度保障性住房建設(shè)籌集計(jì)劃。對(duì)經(jīng)審核確認(rèn)符合條件納入計(jì)劃的存量安置房，按照政府確定的配售價(jià)格，面向保障對(duì)象進(jìn)行銷售。

路徑分析：按照國(guó)發(fā)〔2023〕14號(hào)文件關(guān)于原劃撥土地繼續(xù)保留劃撥方式，以及配售價(jià)格按基本覆蓋劃撥土地成本和建安成本、加適度合理利潤(rùn)的原則測(cè)算確定的規(guī)定，一是企業(yè)無(wú)須補(bǔ)繳土地出讓情況下，存量安置房即可面向保障對(duì)象進(jìn)行銷售，企業(yè)負(fù)擔(dān)小，資產(chǎn)盤(pán)活效率更高。二是由于配售價(jià)格不含持有期間成本，按照安置房轉(zhuǎn)保障性住房路徑處置盤(pán)活存量安置房，企業(yè)會(huì)面臨一定損失。

四、對(duì)策建議

通過(guò)上述盤(pán)活路徑分析，我們認(rèn)為，一是安置房轉(zhuǎn)商品房與安置房轉(zhuǎn)保障性租賃住房、安置房轉(zhuǎn)企業(yè)資產(chǎn)和安置房轉(zhuǎn)限價(jià)商品房相比，更具有操作性。實(shí)施安置房轉(zhuǎn)商品房路徑的主要難點(diǎn)，是如何解決補(bǔ)繳土地出讓金存在的問(wèn)題。二是國(guó)發(fā)〔2023〕14號(hào)文件為存量安置房盤(pán)活開(kāi)辟了新思路，提供了新路徑。實(shí)施安置房轉(zhuǎn)保障性住房路徑的主要難點(diǎn)，是如何平衡資產(chǎn)盤(pán)活與國(guó)有資產(chǎn)保值增值關(guān)系問(wèn)題。綜上，提出對(duì)策建議如下。

1.詳細(xì)梳理所屬企業(yè)存量安置房情況，按照“先易后難、分類實(shí)施、精準(zhǔn)施策”原則，由國(guó)資監(jiān)管部門(mén)組織所屬企業(yè)研究確定存量安置房盤(pán)活路徑。

2.國(guó)資監(jiān)管部門(mén)和所屬企業(yè)要積極與住建、資規(guī)、財(cái)政、稅務(wù)、不動(dòng)產(chǎn)等部門(mén)對(duì)接溝通，會(huì)商盤(pán)活路徑，尋求政策支持。

3.采取存量安置房轉(zhuǎn)保障性住房路徑時(shí)，根據(jù)加快盤(pán)活存量安置房工作需要，對(duì)按照政府確定的配售價(jià)格銷售存量安置房出現(xiàn)的資產(chǎn)損失，經(jīng)審計(jì)核定后，由企業(yè)集團(tuán)依規(guī)履行相關(guān)決策程序，并確認(rèn)損失，適時(shí)報(bào)請(qǐng)國(guó)資監(jiān)管部門(mén)在企業(yè)年度業(yè)績(jī)考核時(shí)予以酌情考慮。

4.采取安置房轉(zhuǎn)商品房路徑時(shí)，考慮到國(guó)家、省市對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理有明確規(guī)定，在企業(yè)補(bǔ)繳土地出讓金后，建議政府通過(guò)注資方式對(duì)企業(yè)予以支持，緩解企業(yè)資金壓力。對(duì)安置房銷售中出現(xiàn)的“倒掛”損失問(wèn)題，同樣需審計(jì)核定后，報(bào)企業(yè)集團(tuán)依規(guī)履行相關(guān)決策程序，并確認(rèn)損失。

由于存量安置房占用資金量大，持有成本高，加快推動(dòng)盤(pán)活對(duì)企業(yè)回籠資金，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提升融資能力具有重要意義。目前，哈爾濱市屬國(guó)企存量安置房轉(zhuǎn)保障性住房工作已取得積極進(jìn)展，對(duì)策建議已實(shí)現(xiàn)部分落地，希望本文對(duì)其他國(guó)資監(jiān)管部門(mén)及其所屬企業(yè)在推動(dòng)存量安置房盤(pán)活工作時(shí)有所借鑒。

（文字整理：國(guó)競(jìng)文）