我國提升營商環(huán)境的破產(chǎn)法應(yīng)對

郁 琳 李忠鮮

一、問題的提出

破產(chǎn)法是市場經(jīng)濟的基本法，良好的破產(chǎn)法律框架能夠推進企業(yè)優(yōu)勝劣汰，激發(fā)市場活力，促進資源、要素和行業(yè)整合，最終助力社會經(jīng)濟發(fā)展。2019 年，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上強調(diào)“法治是最好的營商環(huán)境”。〔1〕《習(xí)近平主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議并發(fā)表重要講話》，中國政府網(wǎng)，https://www.gov.cn/xinwen/2019-02/25/content_5368422.htm，2024 年1 月23 日訪問。世界銀行營商環(huán)境評估（Doing Business，簡稱DB 項目）自2002 年以來為法律框架和運行質(zhì)效提供了參照標(biāo)準(zhǔn)，該項目旨在對各國中小企業(yè)進行考察，并對在企業(yè)存在周期內(nèi)所適用的法規(guī)進行評估，通過收集并分析全面的定量數(shù)據(jù)，對各經(jīng)濟體在不同時期的商業(yè)監(jiān)管環(huán)境進行比較，供學(xué)術(shù)界、記者、私營部門研究人員和關(guān)注各國商業(yè)環(huán)境的其他人士參考。自世界銀行發(fā)布評估報告以來，全世界115 個經(jīng)濟體總共實施了294 項營商環(huán)境改革，有效提升了世界各國的營商便利度。近年來，我國對照世界銀行營商環(huán)境評估指標(biāo)所推行的破產(chǎn)法律改革也取得良好成效，“辦理破產(chǎn)”指標(biāo)進步顯著且排名靠前，強化了我國破產(chǎn)法律制度的完整性和充實性。

2021 年，世界銀行宣布終止?fàn)I商環(huán)境評估工作（DB 項目）并重新審視評估項目及其研究方法，后于2022 年發(fā)布了營商環(huán)境評價新項目《概念書》介紹了項目的基本目標(biāo)和方法論，在《概念書》階段，項目名為Business Enabling Environment（簡稱BEE 項目）。2023 年，世界銀行正式發(fā)布新項目方法論手冊，并將其更名為營商環(huán)境成熟度（Business Ready，簡稱B-READY 項目），〔2〕學(xué)者認為，將B-READY 項目翻譯為“營商環(huán)境供給”更能體現(xiàn)項目內(nèi)在的法治指向。李曙光：《世界銀行營商環(huán)境新指標(biāo)的法治內(nèi)涵及制度價值》，載《中國政法大學(xué)學(xué)報》2023 年第6 期。明確了項目指標(biāo)和評價方法。至此，評估標(biāo)準(zhǔn)更加科學(xué)、評估內(nèi)容更加豐富的B-READY 項目正式取代運行多年的DB 項目。整體上看，B-READY 評估項目完成了一次重大革新，與舊體系相比，新體系在評估的目的、理念和方法上都極大地修正和豐富了原有體系，新體系為世界各國的破產(chǎn)法律框架提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)。世行評估作為完善企業(yè)法律制度的重要參照系，其體系更新將對我國立法和司法帶來哪些有益的啟發(fā)？我國應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對新指標(biāo)體系的重大變化？以上問題殊值探討。

二、“規(guī)范框架”維度的辦理破產(chǎn)指標(biāo)分析

B-READY 評價指標(biāo)涵蓋了企業(yè)“由生到死”的整個生命周期，共有10 項分類指標(biāo)，具體評價方法是對于每項指標(biāo)從規(guī)范框架、公共服務(wù)、整體效率三個維度作出綜合評價。下文將介紹2020 年版本的DB 項目到B-READY 項目在主要指標(biāo)和評分方法上的重大變化，然后結(jié)合我國立法和實踐對第一個評價維度“規(guī)范框架”之下的指標(biāo)逐一分析。

（一）B-READY 項目的指標(biāo)設(shè)置和評分方法

如圖1 所示，與原來DB 項目設(shè)置的一級指標(biāo)相比，B-READY 項目的一級指標(biāo)雖然在數(shù)量上與之保持一致，但從內(nèi)容到排序都有了較大改變。除“納稅”和“辦理破產(chǎn)”2 項指標(biāo)保持不變之外，其他7項指標(biāo)從名稱到內(nèi)容都作了不同程度改變，刪除了“保護中小投資者”指標(biāo)，新增了“勞工”和“市場競爭”指標(biāo)。其中，勞工類別的指標(biāo)將考察勞動法規(guī)質(zhì)量、勞動力市場公共服務(wù)的充足性和雇傭勞動力的便利性。市場競爭類別的指標(biāo)將評價促進市場競爭的法規(guī)質(zhì)量、促進市場競爭的公共服務(wù)充分性和促進市場競爭的關(guān)鍵服務(wù)效率。指標(biāo)的選取主要是圍繞B-READY 項目三個目標(biāo)的實現(xiàn)，即倡導(dǎo)政策改革、為政策建議提供信息支撐，以及為發(fā)展政策研究提供相關(guān)數(shù)據(jù)。

圖1 DB2020 到B-READY 的指標(biāo)變化

除了更新基本的指標(biāo)設(shè)置之外，新項目值得關(guān)注的變化表現(xiàn)為三點：第一，B-READY 項目首次引入了環(huán)境可持續(xù)性、數(shù)字技術(shù)應(yīng)用、性別因素這三項與現(xiàn)代商業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的評價要素，并貫穿所有的評價指標(biāo)，顯著突出了世界銀行對這三個評價要素的倡導(dǎo)程度。第二，在數(shù)據(jù)來源方面，與此前的DB 項目相比，B-READY 項目不僅會收集基于法律的信息（成文的法律法規(guī)），還會收集事實數(shù)據(jù)（反映實際執(zhí)行的情況），具體到三個基礎(chǔ)評價維度上，“規(guī)范框架”維度重在獲取法律類的信息和數(shù)據(jù)，而“公共服務(wù)”維度和“整體效率”維度將重在獲取事實類的信息和數(shù)據(jù)，由此可以兼顧法律法規(guī)和實際執(zhí)行情況。第三，在打分方法上，對于每一個打分項，項目都將從企業(yè)的靈活性和社會公共利益這兩個角度平衡考量。其中，靈活性評估營商環(huán)境對被評價企業(yè)產(chǎn)生的影響，社會公共利益角度則關(guān)注某一規(guī)則對于更廣泛的社會公共利益的影響，例如對于行業(yè)整體發(fā)展、生態(tài)環(huán)境的影響，由此就平衡了原DB 體系單純只評價營商環(huán)境對企業(yè)影響的諸多弊端，增強了B-READY 評估體系的科學(xué)性和公共性。

（二）“規(guī)范框架” 維度下辦理破產(chǎn)指標(biāo)的主要內(nèi)容

在第一類“規(guī)范框架”評價維度下，B-READY 項目將在文本層面評價法律規(guī)范的質(zhì)量，并且盡可能參照透明、清晰、具有可預(yù)測性和相關(guān)性的最佳實踐，以及國際公認的最佳實踐措施作為衡量和評價的主要依據(jù)。具體來說，本維度指標(biāo)設(shè)置的主要參照規(guī)范來自世界銀行《有效辦理破產(chǎn)和債權(quán)人/債務(wù)人制度原則》、聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會《破產(chǎn)法立法指南》以及先進立法國家的經(jīng)驗。從指標(biāo)數(shù)量上看，“規(guī)范框架”評價維度由三組共29 項指標(biāo)組成，是三個評價維度中指標(biāo)數(shù)量最多的評價維度，尤其值得重視。在指標(biāo)構(gòu)成上，本評價維度的第一組是“法律和程序標(biāo)準(zhǔn)”（13 項指標(biāo)），第二組是“財產(chǎn)和利益相關(guān)者”指標(biāo)（11 項指標(biāo)），第三組是“特別程序”指標(biāo)（5 項指標(biāo)）。其中，前兩組指標(biāo)基本延續(xù)了DB 項目“破產(chǎn)框架力度指數(shù)”的原有內(nèi)容，尤其是啟動程序指標(biāo)、管理債務(wù)人資產(chǎn)指標(biāo)、重整程序指數(shù)和債權(quán)人參與指數(shù)中的眾多評價指標(biāo)內(nèi)容和角度的變化并不大。可預(yù)見的是，由于“規(guī)范框架”評價維度下的大部分指標(biāo)還是延續(xù)了DB 項目的原有指標(biāo)，而且相關(guān)規(guī)則已經(jīng)在《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》（以下簡稱《企業(yè)破產(chǎn)法》）及其司法解釋予以明確，例如關(guān)于各類破產(chǎn)程序可獲得性、債權(quán)人投票規(guī)則和債權(quán)順位規(guī)范等涉及債權(quán)人權(quán)利保障的多個評分指標(biāo)。

（三）“規(guī)范框架” 維度下辦理破產(chǎn)指標(biāo)的分析評價

對于“規(guī)范框架”評價維度下的29 項指標(biāo)，可作如下分析：

第一組 “法律和程序標(biāo)準(zhǔn)”的13 項指標(biāo)被劃分為三組子項：第一個子項是“庭外程序和破產(chǎn)程序啟動”，評價5 項指標(biāo)，主要內(nèi)容是庭外和解（Out-of-court workout，簡稱OCW）的可獲得性、困境企業(yè)管理層的破產(chǎn)前義務(wù)、考察債務(wù)人企業(yè)和單個債權(quán)人是否有權(quán)啟動破產(chǎn)清算程序和破產(chǎn)重整程序，以及破產(chǎn)程序的啟動標(biāo)準(zhǔn)。第一個子項下的指標(biāo)主要評估處理企業(yè)債務(wù)人即將破產(chǎn)的現(xiàn)有法律途徑，包括風(fēng)險防范的適用性和董事申請破產(chǎn)的責(zé)任范圍，以及債務(wù)人和債權(quán)人可以申請的破產(chǎn)程序，包括正式的破產(chǎn)清算、破產(chǎn)重整和庭外和解。在上述五項指標(biāo)中，后三項指標(biāo)與DB 項目完全一致，在DB2020 報告中我國已經(jīng)在“啟動程序指數(shù)”獲得了滿分。相應(yīng)地，我們應(yīng)當(dāng)著重關(guān)注變化更大的前兩項指標(biāo)，下文將重點分析困境企業(yè)管理層的破產(chǎn)前義務(wù)和庭外和解規(guī)則。第二個子項是“破產(chǎn)清算和破產(chǎn)重整程序”，這部分指標(biāo)考察債權(quán)人能否獲得申報債權(quán)的通知、債權(quán)人在破產(chǎn)重整程序中的投票規(guī)則（包括債權(quán)是否被適當(dāng)分組、各組債權(quán)人分別投票，以及同組債權(quán)人是否獲得同等對待）、債權(quán)人是否能使用網(wǎng)絡(luò)在線投票、保障債權(quán)人獲得的清償不少于清算利益、以及重整程序是否能轉(zhuǎn)入清算程序。第三個子項是“破產(chǎn)管理人專業(yè)化”，共有三項指標(biāo)考察管理人的從業(yè)資格要求以及選任和解聘機制。

在本組指標(biāo)中，首先值得關(guān)注的是管理人專業(yè)化的相關(guān)指標(biāo)，目前我國司法政策對于破產(chǎn)管理人的規(guī)范化和專業(yè)化已經(jīng)出臺了相關(guān)司法解釋和政策指引，但是這些政策在世界銀行的評分體系中能否完全體現(xiàn)出來，還有待營商環(huán)境相關(guān)工作的繼續(xù)推進。比如，最高人民法院2018 年發(fā)布《全國法院破產(chǎn)審判工作會議紀要》，要求完善管理人隊伍結(jié)構(gòu)，將具有專業(yè)技術(shù)知識、企業(yè)經(jīng)營能力的人員充實到管理人隊伍中來，并且提出在確定管理人分級時要結(jié)合管理人的專業(yè)水準(zhǔn)、工作經(jīng)驗、執(zhí)業(yè)操守、工作績效、勤勉程度綜合認定。但是，根據(jù)B-READY 項目的評分標(biāo)準(zhǔn)，屆時將著重考察管理人最低任職資格標(biāo)準(zhǔn)是否包含了對于管理人具備法學(xué)學(xué)位、最低執(zhí)業(yè)年限、持有執(zhí)業(yè)執(zhí)照、通過資格考試、在機構(gòu)注冊會員等較為具體事項的要求。雖然目前北京、上海等地法院和司法局發(fā)布的管理人分級管理規(guī)則已經(jīng)有類似規(guī)定，即要求申請人提交學(xué)歷、資格證件和年限等基礎(chǔ)材料，〔3〕《上海市高級人民法院關(guān)于上海市第二批企業(yè)破產(chǎn)案件管理人和一級管理人名冊的公告》（滬高法〔2015〕4 號）。但是在全國范圍內(nèi)仍然缺乏對管理人的任職資格作出具體要求的統(tǒng)一規(guī)則，有待將來在相關(guān)規(guī)則中進一步完善。不僅如此，由于根據(jù)世界銀行對于“規(guī)范框架”維度下辦理破產(chǎn)指標(biāo)的評分方法，地方性的規(guī)范將有可能不被評分體系所認可，而且本指標(biāo)也不會考察管理人資格管理的實際運行情況，只看文本規(guī)則上是否有相關(guān)規(guī)定，因此這可能是將來一個潛在失分項，值得重視。其次，破產(chǎn)程序自動中止的例外情形是B-READY 項目新增的評分指標(biāo)，該指標(biāo)將衡量破產(chǎn)程序中對于自動中止規(guī)則的例外情形，一是環(huán)境侵權(quán)或者損害公共健康和安全形成的債務(wù)需要獲得及時清償時，破產(chǎn)程序能否基于公共利益恢復(fù)對該類債權(quán)的清償；二是擔(dān)保債權(quán)人能否在符合一定條件時恢復(fù)實現(xiàn)擔(dān)保權(quán)。

第二組是“財產(chǎn)和利益相關(guān)者”指標(biāo)。主要評價債務(wù)人資產(chǎn)的管理水平和債權(quán)人參與程度，重在衡量在破產(chǎn)程序期間債權(quán)人如何參與重要決策。這一部分繼承并延續(xù)了DB 項目“管理債務(wù)人資產(chǎn)”和“債權(quán)人參與”指標(biāo)，在DB 評分體系中，我國在“管理債務(wù)人資產(chǎn)指數(shù)”獲得滿分，雖然當(dāng)時在“債權(quán)人參與”指標(biāo)中失分較多，不過多個失分項（如單個債權(quán)人知情權(quán)、破產(chǎn)啟動后融資債權(quán)的順位規(guī)則等）的相關(guān)法律規(guī)則已經(jīng)體現(xiàn)在《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法〉若干問題的規(guī)定(三)》和最高人民法院后續(xù)發(fā)布的會議紀要等司法政策文件之中，但新增的環(huán)境債權(quán)清償順位問題屬于新增指標(biāo)，該值得重點關(guān)注。

第三組是“特別程序”指標(biāo)，包括小微企業(yè)破產(chǎn)規(guī)則和跨境破產(chǎn)規(guī)則，是B-READY 項目相對于DB 項目的新增內(nèi)容。在小微企業(yè)破產(chǎn)規(guī)則的評分表上共有三項評價指標(biāo)，分別為小微企業(yè)專門破產(chǎn)程序的可獲得性、適用重整破產(chǎn)程序的企業(yè)能否在符合一定條件時被轉(zhuǎn)入破產(chǎn)清算和小微企業(yè)專門破產(chǎn)程序的債務(wù)免除規(guī)則。在跨境破產(chǎn)規(guī)則方面，新項目將考察是否有跨境破產(chǎn)規(guī)則，以及對外國破產(chǎn)程序的承認和執(zhí)行。

三、“公共服務(wù)”維度的辦理破產(chǎn)指標(biāo)分析

（一）“公共服務(wù)” 維度下辦理破產(chǎn)指標(biāo)的主要內(nèi)容

在第二類“公共服務(wù)”維度之下，B-READY 項目將考量使政府可以直接或通過私營企業(yè)提供保證市場良好運轉(zhuǎn)的公共服務(wù)的機構(gòu)設(shè)置、基礎(chǔ)設(shè)施、公共項目。從指標(biāo)數(shù)量上看，“公共服務(wù)”維度由兩組共12 項指標(biāo)組成，指標(biāo)數(shù)量和重要程度僅次于“規(guī)范框架”的評價維度。在具體構(gòu)成上，本評價維度的第一組指標(biāo)是“數(shù)字化和在線服務(wù)”指標(biāo)，第二組指標(biāo)是“公職人員和破產(chǎn)管理人”指標(biāo)。“公共服務(wù)”維度下的指標(biāo)對數(shù)字化場景的關(guān)注和公共服務(wù)質(zhì)量的重視使得該維度項下的指標(biāo)構(gòu)成了對DB 項目的重大更新。在方法論上，原先的評價體系單純考察法律上是否有確定的規(guī)則，例如，DB 項目問卷的提問方式主要體現(xiàn)為確認本國法律中是否能夠設(shè)置破產(chǎn)法上的某種權(quán)利和義務(wù)，而B-READY 項目則更側(cè)重于既有規(guī)則和行政管理、公共服務(wù)體系的實際運行質(zhì)量。世界銀行在新項目考察破產(chǎn)法律框架的公共服務(wù)水平時選取了兩個典型且切題的角度：一是考察企業(yè)依據(jù)本國營商環(huán)境以電子方式辦理破產(chǎn)的便利程度，二是考察破產(chǎn)從業(yè)人員（包括公職司法人員和破產(chǎn)管理人）的執(zhí)業(yè)資質(zhì)、專業(yè)化水平和管理人規(guī)則的規(guī)范程度。

（二）“公共服務(wù)” 維度下辦理破產(chǎn)指標(biāo)的分析評價

我國目前關(guān)于破產(chǎn)法庭建設(shè)、破產(chǎn)專業(yè)人士管理和破產(chǎn)信息獲取等方面的公共服務(wù)水平，取得了顯著進展。

第一，破產(chǎn)法院建設(shè)和法官專業(yè)水平提升工作已經(jīng)初見成效。專業(yè)化破產(chǎn)法庭的設(shè)立可以大大降低破產(chǎn)程序的費用成本及時間成本，有助于推動破產(chǎn)審判實踐經(jīng)驗的總結(jié)并上升到立法層面，完善破產(chǎn)法的框架。首先，自2019 年在深圳成立第一家破產(chǎn)法庭開始，全國法院已設(shè)立十七家破產(chǎn)法庭，多個中級、基層人民法院和部分高級人民法院設(shè)立了專門的清算與破產(chǎn)審判庭。在破產(chǎn)法官隊伍建設(shè)方面，全國法院現(xiàn)有破產(chǎn)員額法官500 余名，專業(yè)化破產(chǎn)法官隊伍初具規(guī)模，不僅如此，破產(chǎn)法官專業(yè)水平建設(shè)工作也取得了較好進展，各地法院積極開展破產(chǎn)法官審判培訓(xùn)班，〔4〕《河北分院組織全省法院優(yōu)化營商環(huán)境暨商事（破產(chǎn)）審判業(yè)務(wù)培訓(xùn)班》，國家法官學(xué)院官網(wǎng)，http://njc.gjfgxy.cn/article/detail/2023/06/id/7366113.shtml，2023 年8 月5 日訪問；《河南分院全省法院破產(chǎn)審判法官業(yè)務(wù)培訓(xùn)班成功舉辦》，國家法官學(xué)院官網(wǎng)，http://njc.gjfgxy.cn/article/detail/2022/09/id/6924232.shtml，2023 年8 月5 日訪問。通過定期的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和實踐交流，破產(chǎn)法官專業(yè)化程度穩(wěn)步提升。

第二，辦理破產(chǎn)公共服務(wù)系統(tǒng)的數(shù)字化程度較高。首先，目前我國已經(jīng)基本實現(xiàn)破產(chǎn)案件辦理流程的網(wǎng)絡(luò)化。全國企業(yè)破產(chǎn)重整案件信息平臺從2016 年啟用至今已基本實現(xiàn)破產(chǎn)案件全覆蓋、利益主體全覆蓋、法律流程全覆蓋。截至2023 年年底，該平臺的訪問量突破100 億人次，公開案件數(shù)10 萬余件，公開法律文書40 萬余篇，在保障相關(guān)主體知情權(quán)、更大市場范圍內(nèi)展現(xiàn)企業(yè)價值、厲行廉潔破產(chǎn)方面發(fā)揮了重要積極作用。此外，全國一些地方破產(chǎn)法庭正在積極推動破產(chǎn)審判的信息化建設(shè)，實現(xiàn)破產(chǎn)案件全程線上辦理。一部分地方法院已經(jīng)建立了破產(chǎn)清算案件線上審理的工作機制和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，例如，北京破產(chǎn)法庭自2020 年至2022 年6 月，對于破產(chǎn)清算案件已經(jīng)全部實現(xiàn)線上審理，并在個案中指導(dǎo)管理人開發(fā)建立專用的網(wǎng)絡(luò)債權(quán)申報系統(tǒng)，通過讓數(shù)據(jù)上網(wǎng)代替人工“線下跑”的繁復(fù)流程，通過在線服務(wù)，債權(quán)人和管理人無須到庭即可參與案件各個流程，極大節(jié)約了線下工作的程序費用，顯著提升了辦理破產(chǎn)的程序效率。其次，管理人對于破產(chǎn)信息的可獲得性較高，管理人在電子系統(tǒng)上對破產(chǎn)案件可以進行常規(guī)性的管理工作。在地方法院的層面，北京破產(chǎn)法庭主動通過“總對總”網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控系統(tǒng)協(xié)助管理人查詢債務(wù)人企業(yè)數(shù)10 項財產(chǎn)信息，通過北京法院智匯云系統(tǒng)查詢債務(wù)人企業(yè)涉訴涉執(zhí)信息，便利管理人查詢和接管債務(wù)人企業(yè)財產(chǎn)。

（三）“公共服務(wù)” 維度下辦理破產(chǎn)指標(biāo)的提升思路

盡管我國在破產(chǎn)公共服務(wù)方面已經(jīng)取得較大進展，但同時也應(yīng)當(dāng)注意到B-READY 體系對于一些公共服務(wù)細節(jié)問題設(shè)置了非常精確的評分問卷。比如，在本維度指標(biāo)之中，將考察破產(chǎn)案件能否在電子系統(tǒng)上立案和繳納法院訴訟費用，破產(chǎn)案件的法官、律師和破產(chǎn)管理人能否實現(xiàn)檔案電子化管理，相關(guān)程序參與主體是否能夠在線查詢有關(guān)債務(wù)人財產(chǎn)信息，管理人名冊的網(wǎng)上公示，與其他行政部門的信息共享等。根據(jù)上述指標(biāo)內(nèi)容，我們在營商環(huán)境評估工作的后續(xù)推進過程中，應(yīng)當(dāng)重點把握在線服務(wù)網(wǎng)站和電子系統(tǒng)的細節(jié)功能設(shè)置，以及有關(guān)破產(chǎn)信息的協(xié)同共享。

四、“整體效率”維度的辦理破產(chǎn)指標(biāo)分析

（一）“整體效率”維度下辦理破產(chǎn)指標(biāo)的主要內(nèi)容

在分析上述兩項指標(biāo)的基礎(chǔ)上，第三類維度“整體效率”與前兩項評價維度的關(guān)系是參照和結(jié)合的關(guān)系。具言之，“整體效率”維度將結(jié)合規(guī)范框架和為企業(yè)和市場提供相關(guān)的公共服務(wù)這二者的實際效果，該維度下的指標(biāo)重在衡量在具體實踐中兩者結(jié)合形成的辦事便利度。在第三類“整體效率”維度之下，B-READY 項目將衡量私營部門在實踐中實現(xiàn)每個主題目標(biāo)的效率，具體數(shù)據(jù)將通過企業(yè)層面的調(diào)查和/或?qū)＜易稍冞M行評估。從指標(biāo)數(shù)量上看，“整體效率”維度之下僅有4 項指標(biāo)，是三個評價維度中指標(biāo)數(shù)量最少的評價維度。該部分的評價標(biāo)準(zhǔn)大體上延續(xù)了DB 項目中衡量辦理破產(chǎn)效率的方式，即收集企業(yè)在不同經(jīng)濟體辦理破產(chǎn)需要耗費的時間和成本。在數(shù)據(jù)衡量方法上，世界銀行把作為評價對象的企業(yè)限定為在國內(nèi)最大的商業(yè)城市辦公的有限責(zé)任公司，企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模也將根據(jù)不同經(jīng)濟體的發(fā)展水平被限定在一定范圍之內(nèi)，選取資產(chǎn)價值在150 至200 倍于國內(nèi)總收入（GNI，Gross National Income）的有限責(zé)任公司，而且該公司已經(jīng)出現(xiàn)違約或者資不抵債。

（二）“整體效率”維度下辦理破產(chǎn)指標(biāo)設(shè)置的三個特點

第一，B-READY 項目區(qū)分了破產(chǎn)清算和破產(chǎn)重整，對于這兩類程序辦理破產(chǎn)的效率進行分別評價。與此前不區(qū)分清算和重整而直接衡量時間和成本的方法不同，目前的指標(biāo)設(shè)置更為科學(xué)合理。首先，從世界銀行倡導(dǎo)政策改革的終極目標(biāo)上來說，參與評分的國家在運用B-READY 項目數(shù)據(jù)來制定和完善相關(guān)法律政策和實踐時，分別參考兩個程序的數(shù)據(jù)將會更有針對性，參評國家可以針對本國指標(biāo)的短板弱項進行重點研究。其次，區(qū)分程序打分的方法也有利于指標(biāo)體系的科學(xué)化，尤其是對于一部分從破產(chǎn)重整程序轉(zhuǎn)入破產(chǎn)清算程序的企業(yè)而言，程序轉(zhuǎn)換通常會耗費更長時間，〔5〕王欣新：《營商環(huán)境破產(chǎn)評價指標(biāo)的內(nèi)容解讀與立法完善》，載《法治研究》2021 年第3 期。DB 項目對于適用的破產(chǎn)程序不加區(qū)分地評價，將會導(dǎo)致這一部分企業(yè)因為轉(zhuǎn)換程序的時間耗費較長而在項目中獲得較低分數(shù)，然而該程序轉(zhuǎn)換無論是對于僵尸企業(yè)的及時出清，還是對破產(chǎn)法律框架的高效運行都是極為有利的，同時也符合我國目前辦理破產(chǎn)的司法政策，〔6〕最高人民法院近年來指出，要推進不符合國家產(chǎn)業(yè)政策、喪失經(jīng)營價值的企業(yè)主體盡快從市場退出，通過依法簡化破產(chǎn)清算程序流程加快對“僵尸企業(yè)”的清理。參見《全國法院民商事審判工作會議紀要》(法〔2019〕254 號)。所以B-READY項目區(qū)分破產(chǎn)清算和破產(chǎn)重整評價整體效率的方法已經(jīng)消除了原DB 項目打分體系的不合理因素。

第二，B-READY 項目不再考察債權(quán)回收率指標(biāo)。與此前DB 項目的考評體系對比，新項目的一個重大區(qū)別是世界銀行在衡量辦理破產(chǎn)的整體效率時，在事實層面只考察時間和成本，不再收集債權(quán)回收率的相關(guān)數(shù)據(jù)，這體現(xiàn)了評價理念和方法論的重大轉(zhuǎn)變。〔7〕Simeon Djankov, Oliver Hart, Caralee McLiesh, Andrei Shleifer, Debt Enforcement around the World, Journal of Political Economy, 2008, vol.116, no.6.然而長期以來，債權(quán)回收率指標(biāo)在DB 評估項目時期被賦予了重大意義，回收率原本被認為是評價破產(chǎn)法律框架和營商環(huán)境的最直觀指標(biāo)，從DB 項目的指標(biāo)設(shè)置中就能觀察到這一顯著的傾向性，彼時“辦理破產(chǎn)”指標(biāo)的打分體系僅包含破產(chǎn)債權(quán)回收率和破產(chǎn)框架力度指數(shù)兩項,而且在分值賦予上各自占比一半，世界銀行對于債權(quán)回收率與破產(chǎn)框架力度的評價力度達到了平起平坐的程度，DB 項目對其重要性的強調(diào)可見一斑。

第三，B-READY 項目糾正了DB 項目對營運價值的認識誤區(qū)。原先DB2020 所采用的案例分析和評估方法論是建立在企業(yè)運營優(yōu)于破產(chǎn)清算這一理論假定之上，〔8〕Simeon Djankov,supra note 7。集中表現(xiàn)在DB2020 的打分問卷之中。問卷中作為假設(shè)案例的破產(chǎn)企業(yè)是一家陷入經(jīng)營困境的酒店，這家名為Mirage 的公司作為以酒店運營為主營業(yè)務(wù)的服務(wù)型企業(yè)，在情景設(shè)計中，它作為整體運營帶來的價值大于財產(chǎn)分別清算的價值，因此在計算回收率這一指標(biāo)時直接將清算價值設(shè)置為重整價值的七成，而且也并未設(shè)置其他例外情形，既沒有進一步區(qū)分企業(yè)的所屬行業(yè)，也對所處經(jīng)濟體的發(fā)展?fàn)顩r作了平均化處理。總體上看，DB 項目的案例設(shè)計所蘊含的價值對于我國并不完全適用：首先，它單純強調(diào)營運價值的方法論本身就存在一定的局限性，〔9〕高絲敏：《破產(chǎn)法的指標(biāo)化進路及其檢討——以世界銀行“辦理破產(chǎn)”指標(biāo)為例》，載《法學(xué)研究》2021 年第2 期。營運價值的高低以及是否應(yīng)該以破產(chǎn)重整代替破產(chǎn)清算程序應(yīng)該由當(dāng)事人集體決定。其次，該方法論也不適用于我國在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型時期對于破產(chǎn)法的程序供給需求。而且我國正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，破產(chǎn)清算程序和破產(chǎn)重整程序在服務(wù)于供給側(cè)改革之中應(yīng)該各司其職，〔10〕鄒海林：《供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與破產(chǎn)重整制度的適用》，載《法律適用》2017 年第3 期。不能片面強調(diào)破產(chǎn)重整的拯救作用，而輕視破產(chǎn)清算的資源分配作用。我國正需要整合和淘汰一批過剩產(chǎn)能和僵尸企業(yè)，所以DB 項目方法論認為企業(yè)存續(xù)利益必然大于企業(yè)清算利益的論斷在我國并不完全適用，評估體系至少應(yīng)該考慮到，若企業(yè)得以通過破產(chǎn)清算釋放產(chǎn)能，資源再次進入市場流動將帶動資源的配置和整合，〔11〕Karin S.Thorburn, Bankruptcy Auction: Costs, Debt Recovery and Firm Survival,58 Journal of Financial Economics 340(2000).最終以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的方式促進社會經(jīng)濟的整體發(fā)展。

（三）對于“整體效率”指標(biāo)權(quán)重變化的應(yīng)對態(tài)度

筆者認為，在“整體效率”維度之下，雖然成本和時間指標(biāo)的實質(zhì)內(nèi)涵沒有變化，但是基于此前我國在DB2020 評分報告中的得分情況，該維度仍然值得關(guān)注。一方面，世界銀行對于辦理破產(chǎn)效率的關(guān)注方向已經(jīng)變化，從單純關(guān)注回收率，過渡到使用“法律框架”和“公共服務(wù)水平”這兩個維度綜合衡量辦理破產(chǎn)的效率，將原先對于債權(quán)回收率的單純關(guān)注轉(zhuǎn)化到對于具體指標(biāo)的完善更新之上。如上所述，對比此前世界銀行在DB 項目中對于回收率指標(biāo)格外強調(diào)，新項目已經(jīng)顯著降低了“整體效率”維度的重要性，主要體現(xiàn)在相關(guān)指標(biāo)的評分權(quán)重大幅降低。

另一方面，雖然時間和成本兩項指標(biāo)的實質(zhì)內(nèi)容沒有變化，但是我國的破產(chǎn)實踐仍然需要重視辦理破產(chǎn)整體效率的提升。在DB2020 評分報告中，我國在一級指標(biāo)“辦理破產(chǎn)”中的排名為世界第51 位，其中兩個二級指標(biāo)的得分情況分別為：債權(quán)回收率36.9%，破產(chǎn)框架力度指數(shù)13.5 分。在得分排名靠前的亞洲國家中，日本和韓國與我國在破產(chǎn)框架力度指數(shù)上的得分十分接近，分別為13 分和12 分，然而日韓兩國的債權(quán)回收率分別高達92.1%和84.3%，兩國在世界排名中分別達到了第三名和第十一名，顯著高于我國排名。可見，在DB 項目中，正因為我國辦理破產(chǎn)時間和成本指標(biāo)的得分較低，曾經(jīng)嚴重拖累了我國在營商環(huán)境評價體系中的得分，雖然破產(chǎn)法律框架指標(biāo)的得分已經(jīng)與先進立法國家相距不遠，卻因辦理破產(chǎn)的實際效率低下而失分。基于此種現(xiàn)狀，即便B-READY 的方法論已經(jīng)不再強調(diào)債權(quán)回收率指標(biāo)而且也調(diào)低了“整體效率”維度的總體分值，但是從債權(quán)人保護和營商環(huán)境提升的本質(zhì)目標(biāo)出發(fā)，與發(fā)達經(jīng)濟體相比，我國辦理破產(chǎn)的總體效率仍有較大提升空間。

五、優(yōu)化我國辦理破產(chǎn)營商環(huán)境的基本原則和重點問題

（一）優(yōu)化辦理破產(chǎn)營商環(huán)境的基本原則

1.客觀看待評價體系

從司法效率和行政效能上來講，提升營商環(huán)境相關(guān)工作的涉及面廣、時間跨度長，故需要遵循一定的原則指導(dǎo)具體工作。首先應(yīng)當(dāng)認識到，營商環(huán)境評價是運用計量經(jīng)濟學(xué)研究方法來評價既有最佳實踐的一套指標(biāo)體系，而在研究方法上，任何一門研究的方法論總是基于某種價值判斷，總會存在顧此失彼的缺陷，然而究竟哪一些價值是普適性的，哪一些價值需要更多地關(guān)照地方性和多元性，是值得反思的問題。比如，世界銀行B-READY 項目中的數(shù)字化評價維度，相關(guān)指標(biāo)建議在企業(yè)營商環(huán)境的優(yōu)化中加入網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用。對于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)達的世界級大都市而言，這一指標(biāo)幾乎只是政府決心和時間安排的問題，因為電子系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成本對于大型城市而言是可以接受的，或者說早在營商環(huán)境優(yōu)化工作正式開展之前，我國一部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)法院已經(jīng)搭建好了數(shù)字化辦案的基礎(chǔ)設(shè)施。然而對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)法院，是否要全面推廣破產(chǎn)信息網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地需要而決定。欠發(fā)達地區(qū)信息化建設(shè)的成本可能高于收益。如果本轄區(qū)案件較少，則破產(chǎn)信息網(wǎng)絡(luò)化的需求并不顯著，數(shù)字平臺建設(shè)成本與收益對比才符合政策規(guī)劃的真實場景。又如，B-READY 辦理破產(chǎn)的第三大類指標(biāo)用于衡量整體效率，而時間和成本這兩項指標(biāo)僅以司法破產(chǎn)程序作為衡量對象，并不考慮非正式的破產(chǎn)程序，延續(xù)了原先DB 指標(biāo)體系已經(jīng)存在的“評估程序選擇以偏概全”的局限性。〔12〕前引〔9〕，高絲敏文。總而言之，所有法律改革都力求在國際先進經(jīng)驗和本土規(guī)則之間達到某種平衡，我們既要借鑒世界先進做法和經(jīng)驗，又要中立客觀地結(jié)合本土實際看待評價體系。

2.以系統(tǒng)思維優(yōu)化破產(chǎn)法律改革

以系統(tǒng)思維統(tǒng)籌優(yōu)化破產(chǎn)法律改革，最根本的是要解決營商環(huán)境建設(shè)內(nèi)驅(qū)力不足的問題。目前，我國的破產(chǎn)法改革幾乎是全盤跟蹤世界銀行的指標(biāo)設(shè)計和評估進度，不僅在優(yōu)化工作上存在“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的弊病，而且在學(xué)理上也并沒有形成有關(guān)營商環(huán)境評價的自主知識體系，因此有時在營商環(huán)境工作推動中也難以形成統(tǒng)一的改革方向。在接下來的修法和改革中，應(yīng)當(dāng)整合統(tǒng)籌關(guān)于營商環(huán)境評價的方法論和具體方法，在全國范圍內(nèi)形成合力。此外，在應(yīng)對先進立法經(jīng)驗時，選擇適當(dāng)?shù)母母锲鯔C和法律更新方法也是極為關(guān)鍵的問題。譬如，B-READY 項目提倡建立小微企業(yè)專門破產(chǎn)程序，當(dāng)前我國以北上廣等地區(qū)為代表的地方法院都在積極探索破產(chǎn)程序繁簡分流的工作方法，致力于對中小企業(yè)破產(chǎn)程序作最高效的簡化處理，但其實從其簡化處理的實際范圍和改革力度不難看出，這些地方簡易破產(chǎn)的工作方法并沒有觸及中小企業(yè)破產(chǎn)程序中的一部分實體規(guī)則問題，因為不能突破現(xiàn)行法律規(guī)定而存在較大的局限性。〔13〕徐陽光、武詩敏：《我國中小企業(yè)重整的司法困境與對策》，載《法律適用》2020 年第15 期。不僅如此，由于地方法院發(fā)布的簡易破產(chǎn)程序?qū)嶋H上與小微企業(yè)破產(chǎn)程序也存在較大的差異，〔14〕王欣新：《破產(chǎn)法修改中的新制度建設(shè)》，載《法治研究》2022 年第4 期。雖然兩者在立法目標(biāo)和具體規(guī)則的層面上都有一定重合，但仍然需要在將來的破產(chǎn)法修改中單獨成章。由于立法權(quán)限的拘束，地方規(guī)則不宜超過全國性立法的規(guī)則，因此從全國層面進行統(tǒng)一立法才顯得尤為重要。

3.增強法律規(guī)范的透明性和可預(yù)期性

第一，明確現(xiàn)在的法與將來的法的關(guān)系。要平衡好法律的穩(wěn)定性、統(tǒng)一性的法治目標(biāo)和規(guī)則試點的現(xiàn)實需求。第二，理清中央與地方的關(guān)系，用積極且審慎的態(tài)度對待地方上的規(guī)則試點嘗試，既要允許地方先行先試，又要在尊重既有法律規(guī)則的基礎(chǔ)上保持各地法律適用的統(tǒng)一性。第三，明確先進立法理念倡導(dǎo)與法律規(guī)則更新的關(guān)系。世界銀行新指標(biāo)的理念和設(shè)置全面體現(xiàn)了世界組織對先進立法國家相關(guān)規(guī)范的高度概括，蘊含了當(dāng)下較為先進、相對合理的經(jīng)驗和做法，如重視環(huán)境保護、強調(diào)數(shù)字便利程度等，這些理念對于后進立法國家提供了相當(dāng)?shù)慕梃b作用。但是，為了保持法律規(guī)范的可預(yù)期性和相對的穩(wěn)定性，當(dāng)某些價值判斷被提倡和強調(diào)，后進國家不宜直接依據(jù)示范規(guī)則直接轉(zhuǎn)化為國內(nèi)立法。更穩(wěn)妥的做法是，綜合考察既有法律體系，結(jié)合本地試點經(jīng)驗并經(jīng)過充分論證，最終才能上升為法律規(guī)則。例如環(huán)境保護的問題，雖然B-Ready 項目在價值判斷層面已經(jīng)明確了環(huán)境保護的必要性，然而在實際操作層面，在破產(chǎn)程序中設(shè)置環(huán)境債權(quán)優(yōu)先性的范圍和強度如何，企業(yè)環(huán)境責(zé)任的承擔(dān)、將來環(huán)境債權(quán)的留債清償?shù)榷鄠€問題都有待繼續(xù)研究和試點，才能制定出科學(xué)合理的規(guī)范。

（二）優(yōu)化辦理破產(chǎn)營商環(huán)境的重點問題

在對比了B-READY 項目評價體系與我國的破產(chǎn)法律框架和實踐情況之后，不難發(fā)現(xiàn)，目前存在一部分重點領(lǐng)域的突出問題尤其值得關(guān)注，這些重點問題與B-READY 項目所參照的國際良好實踐還存在一定差距，完善相關(guān)領(lǐng)域的規(guī)則和實踐將極大提升我國破產(chǎn)營商環(huán)境的相關(guān)指標(biāo)得分，以下總結(jié)了六項最值得關(guān)注的問題。

1.瀕臨破產(chǎn)企業(yè)管理人員的職責(zé)義務(wù)

B-READY 項目在“規(guī)范框架”評價維度的一項新增指標(biāo)是破產(chǎn)前公司管理層的職責(zé)義務(wù)，而我國法上并未規(guī)定瀕臨破產(chǎn)企業(yè)管理人員的義務(wù)規(guī)則。具體來說，該指標(biāo)考察法律規(guī)范中是否規(guī)定了管理層在企業(yè)瀕臨破產(chǎn)時應(yīng)當(dāng)避免企業(yè)陷入資不抵債的狀態(tài)，或者在企業(yè)已經(jīng)資不抵債時降低其負債程度。學(xué)理上可作如下分析：第一，瀕臨破產(chǎn)企業(yè)管理人員的職責(zé)義務(wù)設(shè)置并非先進立法國家的普遍做法。在比較法上，雖然英國、新西蘭、澳大利亞、德國、法國、比利時都規(guī)定了董事加深公司破產(chǎn)時的侵權(quán)責(zé)任或公司法上的申請義務(wù)，〔15〕加深公司破產(chǎn)責(zé)任是特定概念，是指管理層導(dǎo)致公司承擔(dān)了更多債務(wù)，從而“加深”其破產(chǎn)，通常此類行為被視為欺詐或者不當(dāng)，在一些立法和案例中，相關(guān)主體可以請求侵權(quán)行為人承擔(dān)賠償責(zé)任。但是美國和加拿大并沒有類似規(guī)定。這說明各國對于是否追究董事臨近公司破產(chǎn)時的不當(dāng)交易行為，認識上仍存在分歧。第二，企業(yè)管理人員不當(dāng)行為難以舉證。實踐中，在破產(chǎn)程序中追究管理層的經(jīng)營管理責(zé)任難度較大，這是因為管理層的不當(dāng)經(jīng)營行為往往難以被察覺，公司運營情況很難被債權(quán)人知曉，證據(jù)材料也難以獲得。第三，在指標(biāo)設(shè)置和評估方法上，B-READY 指標(biāo)體系在“破產(chǎn)程序的啟動”指標(biāo)并未設(shè)置管理層申請破產(chǎn)義務(wù)，而且由于本組指標(biāo)在第一組評價維度“規(guī)范框架”下，所以世界銀行在收集信息時只會考察法律文本中是否存在某種倡導(dǎo)性的規(guī)則，而不會考察管理層義務(wù)的實際執(zhí)行情況。而就我國公司法和侵權(quán)法體系來看，并沒有為管理人員設(shè)置B-READY 項目指標(biāo)相關(guān)的瀕臨破產(chǎn)時的職責(zé)義務(wù)，所以在將來《企業(yè)破產(chǎn)法》修改過程中，需要考慮將該指標(biāo)內(nèi)容納入修法內(nèi)容。

2.庭外和解協(xié)議的制度化挑戰(zhàn)

世界銀行指出，“程序啟動”指標(biāo)將會衡量在破產(chǎn)程序開始之前，是否存在為陷入困境的債務(wù)人提供適用選擇的其他程序，以及多邊的庭外和解協(xié)議是否能通過一定的程序獲得效力。根據(jù)調(diào)查問卷的提問方式和相關(guān)描述，可以發(fā)現(xiàn)B-READY 項目考察重點在于是否存在庭外和解協(xié)議形成的機制或程序，世界銀行對于庭外和解相關(guān)規(guī)則的具體設(shè)置并未作出指引性論述，只要有庭外和解機制或程序即可得分。盡管我國司法實踐中，已經(jīng)在多個重大案件中普遍性地探索庭內(nèi)外程序相結(jié)合的綜合運用方法，但是在接下來的《企業(yè)破產(chǎn)法》修改工作之中，仍然需要關(guān)注庭外和解的制度化問題，尤其是要注意區(qū)分當(dāng)事人的任意談判、規(guī)范化的庭外和解機制（程序）和正式破產(chǎn)程序這三者之間的區(qū)別。

首先，規(guī)范化的庭外和解機制（程序）與當(dāng)事人任意的庭外談判之間的區(qū)別，就在于前者已經(jīng)形成了任何企業(yè)都可復(fù)制的和解機制，有明確法律規(guī)則規(guī)制和指引的庭外和解。〔16〕前引〔14〕，王欣新文。從制度價值上看，提高庭外重整效率的關(guān)鍵就在于制定法律或規(guī)則明確預(yù)重整談判程序中的實體性和程序性操作標(biāo)準(zhǔn)，使當(dāng)事人對談判的效力有一個穩(wěn)定的預(yù)期，從而提高談判的效率。〔17〕王佐發(fā)：《預(yù)重整制度的法律經(jīng)濟分析》，載《政法論壇》2009 年第2 期。

其次，在庭外和解協(xié)議的法律效力方面，需要明確庭外和解機制并不是法院在庭外以司法權(quán)力直接干預(yù)、監(jiān)控使得和解協(xié)議發(fā)生效力。如果在庭外和解協(xié)議達成之后，企業(yè)選擇繼續(xù)進入正式的破產(chǎn)程序，法院還是需要根據(jù)正式的破產(chǎn)法律規(guī)則對當(dāng)事人的庭外和解談判及其重整計劃草案的事后審查、批準(zhǔn)達到以規(guī)則規(guī)制當(dāng)事人行為的目的。所以，部分先進立法國家只制定了庭外和解階段完成后法院審查的條件和程序，并不直接對庭外和解階段的談判過程和談判結(jié)果制定規(guī)則，當(dāng)事人則可以根據(jù)法院的審查規(guī)則達成規(guī)范的庭外和解協(xié)議。但是，我國國情有所不同，雖然我國目前并未制定統(tǒng)一的庭外和解規(guī)則，但是各地法院和地方政府以創(chuàng)新名義制定了所謂“預(yù)重整”指引，其中很多規(guī)則都存在司法權(quán)力、行政權(quán)力干預(yù)的不當(dāng)內(nèi)容。目前來看，無論是考慮到B-READY項目的打分標(biāo)準(zhǔn)，還是從規(guī)范庭外程序的角度來說，有必要明確我國庭外和解機制或程序的可獲得性。

3.建立完善小微企業(yè)專門破產(chǎn)程序

在我國，小微企業(yè)的數(shù)量占民營經(jīng)濟總體量的80%，小微企業(yè)增強了社會與經(jīng)濟的彈性，是創(chuàng)業(yè)活力和財富創(chuàng)造力的關(guān)鍵引擎。B-READY 項目為小微企業(yè)專門破產(chǎn)程序設(shè)置了三項指標(biāo)，主要考察小微企業(yè)專門破產(chǎn)程序的可獲得性，適用小微企業(yè)破產(chǎn)程序的企業(yè)能否在符合一定條件時轉(zhuǎn)入清算程序，以及小微企業(yè)專門破產(chǎn)程序的債務(wù)免除規(guī)則。

首先，無論是基于B-READY 項目的評分標(biāo)準(zhǔn)，還是出于國內(nèi)實踐需要，應(yīng)當(dāng)在建立統(tǒng)一的小微企業(yè)專門破產(chǎn)規(guī)則。最高人民法院發(fā)布《關(guān)于推進破產(chǎn)案件依法高效審理的意見》，提出構(gòu)建簡單案件快速審理機制，在相當(dāng)程度上推進中小微企業(yè)程序的快速審理，雖然該意見和全國各地已在進行的破產(chǎn)程序繁簡分流的工作方法改革較好地推進了破產(chǎn)案件高效審理，但是目前的法律和實踐仍然存在兩個局限：第一，破產(chǎn)簡易程序的受案范圍與小微企業(yè)的范圍不完全一致，簡易程序受案范圍不能涵蓋所有可以適用小微企業(yè)專門程序的商事主體。第二，破產(chǎn)簡易程序所規(guī)定的快速審理方式只是小微企業(yè)破產(chǎn)法眾多特殊方面的其中一個特點。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易法委員會和其他先進立法地區(qū)的比較法經(jīng)驗，小微企業(yè)的特殊破產(chǎn)程序除了對于程序高效推進的基本需求之外，還涉及絕對優(yōu)先規(guī)則突破（原出資人權(quán)益保留）、〔18〕劉冬梅、席林林：《宜商環(huán)境視域下小微企業(yè)重整中原出資人權(quán)益保留問題研究—以G 市法院2018 年—2022 年的破產(chǎn)案件為研究對象》，載《法律適用》2023 年第3 期。企業(yè)經(jīng)營者責(zé)任、破產(chǎn)管理模式（是否一般性地適用債務(wù)人管理模式，而非破產(chǎn)管理人管理模式）等破產(chǎn)法上的實體問題。

其次，B-READY 項目要求保證小微企業(yè)破產(chǎn)程序的可轉(zhuǎn)換性，由于小微企業(yè)破產(chǎn)程序?qū)τ趥鶆?wù)人企業(yè)的保障力度較大，但是同時也可能因為企業(yè)主和債權(quán)人對小微企業(yè)的持續(xù)經(jīng)營能力判斷不足，導(dǎo)致一部分小微企業(yè)直到進入專門的小微企業(yè)破產(chǎn)程序后才發(fā)現(xiàn)難以繼續(xù)經(jīng)營，所以需要保障小微企業(yè)可以直接從小微企業(yè)破產(chǎn)程序轉(zhuǎn)入破產(chǎn)清算程序，避免重新啟動破產(chǎn)清算程序帶來的成本損耗。

最后，B-READY 項目要求明確小微企業(yè)專門破產(chǎn)程序的債務(wù)免除規(guī)則。具體來說，該項指標(biāo)考察小微企業(yè)專門破產(chǎn)程序是否明確規(guī)定了在破產(chǎn)程序中進行或拒絕債務(wù)豁免的具體條件。由于我國目前并無小微企業(yè)專門破產(chǎn)程序規(guī)范，因此我們在建立小微企業(yè)特殊破產(chǎn)程序的推進工作上還需繼續(xù)努力，除了加快制定規(guī)則之外，還要在小微企業(yè)受案范圍上與個人破產(chǎn)、企業(yè)破產(chǎn)作出科學(xué)區(qū)分，然后再將經(jīng)營者責(zé)任、出資人權(quán)益保留和管理模式的問題一并在專門程序中作出特殊處理，以更加進取的心態(tài)體系化地推動小微企業(yè)特殊破產(chǎn)程序的建立。

4.構(gòu)建跨境破產(chǎn)程序承認協(xié)作機制

在跨境破產(chǎn)規(guī)則方面，B-READY 項目將考察法律框架是否建立了跨境破產(chǎn)規(guī)范，是否有承認外國破產(chǎn)程序的明確規(guī)則。此外，還會考察法律框架在跨境破產(chǎn)程序中是否為法院和破產(chǎn)管理人提供了合作機制。在這兩個評分指標(biāo)中，我國均可能失分，分析如下：

首先，我國跨境破產(chǎn)規(guī)范較為原則性，盡管《企業(yè)破產(chǎn)法》第5 條明確了法院承認外國破產(chǎn)程序的條件為“依照中華人民共和國締結(jié)或者參加的國際條約，或者按照互惠原則進行審查，認為不違反中華人民共和國法律的基本原則，不損害國家主權(quán)、安全和社會公共利益，不損害中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)債權(quán)人的合法權(quán)益的，裁定承認和執(zhí)行”，但是根據(jù)B-READY 項目問卷，我國在這一指標(biāo)上還是可能失分，因為該條僅規(guī)定了法院審查的依據(jù)而并未規(guī)定法院承認外國破產(chǎn)程序的具體程序，換言之，承認程序的明確性不足。此外，《全國法院破產(chǎn)審判工作會議紀要》也再次強調(diào)了我國跨境破產(chǎn)的互惠原則，可見對于外國破產(chǎn)程序的承認仍然持有較為謹慎的司法態(tài)度。

其次，關(guān)于跨境破產(chǎn)協(xié)作機制。我國破產(chǎn)法上沒有明確規(guī)定跨境破產(chǎn)協(xié)作機制，但是《全國法院破產(chǎn)審判工作會議紀要》對協(xié)作機制作出了原則性規(guī)定，即跨境破產(chǎn)案件可以依照《企業(yè)破產(chǎn)法》第5 條的規(guī)定開展跨境破產(chǎn)協(xié)作，依據(jù)此條可以認為我國法律框架允許跨境破產(chǎn)協(xié)作。不過，由于我國的法律框架對于跨境破產(chǎn)協(xié)作機制的具體內(nèi)容并未明確，無論是法院還是破產(chǎn)管理人在面對跨境破產(chǎn)案件時，缺乏統(tǒng)一明確指引，對此應(yīng)當(dāng)予以重視。

5.破產(chǎn)程序自動中止的例外情形

破產(chǎn)程序自動中止的例外情形是B-READY 項目的新增指標(biāo)。所謂自動中止，是指破產(chǎn)程序啟動之后，所有針對債務(wù)人的訴訟、執(zhí)行和債務(wù)清償都應(yīng)當(dāng)及時暫停，保證破產(chǎn)財產(chǎn)不被個別債權(quán)人哄搶瓜分，維護有序的破產(chǎn)清償秩序。該指標(biāo)將衡量破產(chǎn)程序中自動中止規(guī)則的例外情形：一是環(huán)境侵權(quán)損害債務(wù)或者損害公共健康和公共安全形成的債務(wù)需要獲得清償時，破產(chǎn)程序能否基于公共利益恢復(fù)對該債權(quán)的清償；二是擔(dān)保債權(quán)人能否在符合一定條件時恢復(fù)實現(xiàn)擔(dān)保權(quán)。

首先，世界銀行之所以倡導(dǎo)在破產(chǎn)程序中對損害公共利益的債權(quán)恢復(fù)清償，主要基于對公共利益的及時維護，尤其是在環(huán)境損害案件中，有時環(huán)境污染企業(yè)因為某個重大污染事件或者長期的生態(tài)污染行為，給企業(yè)積累了繁重的債務(wù)負擔(dān)。當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境賠償?shù)膶崿F(xiàn)方式有兩種：一種是政府部門作為賠償權(quán)利人與污染企業(yè)簽訂生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議，依據(jù)2022 年發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》，賠償協(xié)議可由相關(guān)主體向法院申請司法確認；另一種是以檢察院、其他社會組織為主體提起環(huán)境公益訴訟。值得注意的是，污染企業(yè)與政府部門簽訂的生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議并非行政合同，也不具有強制執(zhí)行力。依據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》第4 條相關(guān)規(guī)定，如果污染企業(yè)不主動履行協(xié)議，政府不能憑賠償協(xié)議書向法院申請強制執(zhí)行，而是先要向法院申請司法確認，才可申請強制執(zhí)行。可見，在進入破產(chǎn)程序之后，環(huán)境侵權(quán)債權(quán)人仍然需要向破產(chǎn)管理人申報債權(quán)才可獲得清償，在清償時間和順位上均無優(yōu)先性，因此在我國對環(huán)境債權(quán)的清償并不是破產(chǎn)程序中止效力的例外情形。從先進立法規(guī)則所秉持的贊成破產(chǎn)財產(chǎn)保全的總體立場來看，〔19〕聯(lián)合國貿(mào)易法委員會：《破產(chǎn)法立法指南》，United Nations Publication，2006 年版，第76 頁。一部高效的破產(chǎn)法應(yīng)該保證包括環(huán)境保護行動在內(nèi)的各類主張不會對破產(chǎn)程序的統(tǒng)一清償秩序造成阻礙，或者至少應(yīng)該明確程序中止的例外情形。

其次，將擔(dān)保債權(quán)作為破產(chǎn)自動中止的例外情形是擔(dān)保法和擔(dān)保交易的最本質(zhì)需求。雖然擔(dān)保債權(quán)行使的時機和方式都在一定程度上受到破產(chǎn)程序的影響，但是該限制應(yīng)當(dāng)被限定在合理的范圍之內(nèi)。〔20〕李忠鮮：《擔(dān)保債權(quán)受破產(chǎn)重整限制之法理與限度》，載《法學(xué)家》2018 年第4 期。據(jù)此，B-READY項目將考察擔(dān)保債權(quán)在破產(chǎn)程序中重新獲得清償?shù)臈l件設(shè)置是否明確：一是在擔(dān)保財產(chǎn)的價值因破產(chǎn)程序啟動而減少時，擔(dān)保債權(quán)能否恢復(fù)清償；二是在擔(dān)保財產(chǎn)并非破產(chǎn)程序所必需時，擔(dān)保債權(quán)能否恢復(fù)清償。

總之，在我國破產(chǎn)法上對于損害公益形成的債權(quán)和因正常交易產(chǎn)生的普通債權(quán)并不作清償順位和清償時間上的區(qū)分，由此可能導(dǎo)致環(huán)境污染和對公共健康及公共安全造成的損害因為破產(chǎn)程序自動中止的規(guī)則而無法獲得及時補救，可能嚴重影響了對生態(tài)環(huán)境、公共健康和公共安全的保障維護。基于上述分析，針對世界銀行對于環(huán)境侵權(quán)等公共利益?zhèn)鶛?quán)清償?shù)幕玖觯覈鴳?yīng)當(dāng)進一步研究在將來的政策制定中明確對于損害生態(tài)環(huán)境、公共健康和公共安全的債權(quán)，不受破產(chǎn)自動中止規(guī)則的限制并予以先行清償?shù)目尚行耘c合理性。

6.環(huán)境債權(quán)的清償順位

關(guān)于環(huán)境侵權(quán)的評價標(biāo)準(zhǔn)，除了上述自動中止規(guī)則的例外情形之外，世界銀行還在“債權(quán)人參與”指標(biāo)項下評估環(huán)境債權(quán)的清償順位是否有一定的優(yōu)先性。根據(jù)《破產(chǎn)法立法指南》在立法目標(biāo)部分對環(huán)境債權(quán)順位問題的論述，各國法律為所確立的關(guān)鍵目標(biāo)之一是資產(chǎn)價值的最大化，以及確保對處境相近似的債權(quán)人的公平對待。所謂公平對待，并非指對所有債權(quán)人完全一致的待遇，但是破產(chǎn)程序中的待遇必須反映債權(quán)人與債務(wù)人之間的交易關(guān)系，但是環(huán)境侵權(quán)損害賠償債權(quán)人、稅收債權(quán)人與債務(wù)人的關(guān)系并非基于交易而形成，因此并不適用于上述債權(quán)人公平對待原則。由此可見，環(huán)境債權(quán)的特殊性之根本在于它與其他交易債權(quán)在發(fā)生原因上存在差異，〔21〕侵權(quán)之債優(yōu)先于普通合同之債,主要是基于對非合意之債與合意之債的有效區(qū)分。韓長印：《債權(quán)受償順位省思——基于破產(chǎn)法的考量》，載《中國社會科學(xué)》2010 年第4 期。對其清償順位應(yīng)當(dāng)予以充分論證。

然而，我國《企業(yè)破產(chǎn)法》并未對環(huán)境債權(quán)作特殊規(guī)定，侵權(quán)債權(quán)僅為普通債權(quán)，并不享有優(yōu)先清償?shù)匚弧Ｔ谏鷳B(tài)文明法治建設(shè)方面，黨的十八大以來，習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)“保護生態(tài)環(huán)境，必須依靠制度、依靠法治”，〔22〕習(xí)近平：《在十八屆中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時的講話》，載中共中央文獻研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編》，中央文獻出版社2017 年版，第99 頁。明確指出“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境”〔23〕習(xí)近平：《加強生態(tài)文明建設(shè)必須堅持的原則》，載《習(xí)近平談治國理政》（第3 卷），外文出版社2020 年版，第363 頁。。“體制不健全、制度不嚴格、法治不嚴密、執(zhí)行不到位、懲處不得力”等問題成為對生態(tài)文明建設(shè)的最大制約。〔24〕呂忠梅：《習(xí)近平法治思想的生態(tài)文明法治理論》，載《中國法學(xué)》2021 年第1 期。對于環(huán)境債權(quán)的重視也應(yīng)該體現(xiàn)在企業(yè)制度，尤其是企業(yè)退出制度之中，因為在企業(yè)清算注銷之后，環(huán)境損害帶來的經(jīng)濟損失和民事責(zé)任將徹底失去承擔(dān)主體。不僅如此，我國破產(chǎn)法律體系缺乏財產(chǎn)預(yù)留制度，這也相對限制了未來潛在的侵權(quán)債權(quán)人（受害者）的救濟保障渠道。〔25〕王邦習(xí)：《破產(chǎn)程序終結(jié)后民事權(quán)利救濟的現(xiàn)實考量與破解路徑——基于222 個案例的實證分析》，載《政法論壇》2018 年第6 期。除了破產(chǎn)法律規(guī)則之外，還應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)建立預(yù)防性的救濟措施、適當(dāng)擴大環(huán)境責(zé)任主體、〔26〕美國《超級基金法》（Superfund Act）。參見于澤瀚：《美國環(huán)境執(zhí)法和解制度探究》，載《行政法學(xué)研究》2019 年第1 期。建立多元化環(huán)境救濟機制，拓寬環(huán)境侵權(quán)受害者的救濟渠道，從營商環(huán)境的質(zhì)量和效果上看，只有結(jié)合上述配套設(shè)施，才是落實環(huán)境保護政策的長久之計。