森林資源保護的措施研究

韋子巧 等

黃福隆? 羅智軍? 李凱軍

摘要：以廣西國有欽廉林場現(xiàn)有的被侵占國有地案例為切入口，分類型分析結(jié)果數(shù)據(jù)，查找森林資源保護中的部分典型問題及其原因，并就回收被侵占林地不同類型“硬骨頭”提出了對策建議，這對于完善欽廉林場森林資源保護長效機制，加快實現(xiàn)全國“兩山”實踐示范林場目標，持續(xù)筑牢北部灣生態(tài)屏障具有較大正面意義。

關鍵詞：被侵占林地；回收；最佳途徑；欽廉林場

森林資源是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，是國家重要的自然資源和戰(zhàn)略資源，同時也是生態(tài)環(huán)境建設和林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎，對維護國土生態(tài)安全等具有重要地位。廣西國有欽廉林場是廣西唯一靠海的自治區(qū)直屬國有林場，處在廣西“兩帶四區(qū)”生態(tài)安全體系中的“北部灣沿海生態(tài)防護帶”。近年來，林場深入踐行習近平生態(tài)文明思想，充分發(fā)揮森林資源保護生態(tài)、改善民生的作用，持續(xù)推動森林資源依法保護和科學利用，為筑牢北部灣生態(tài)屏障、穩(wěn)固廣西生態(tài)做出了重要貢獻。但同時，由于歷史等多方面原因，林場的國有林地被周邊群眾非法侵占問題十分嚴重，被侵占林地基數(shù)較大、違法侵占林地現(xiàn)象多發(fā)等問題突出，森林資源保護形勢依然復雜嚴峻，這對維護生態(tài)安全、改善生態(tài)環(huán)境和建設生態(tài)文明造成了一定的影響，采取必要措施進行治理刻不容緩[1]。

1 研究方法

1.1 理論與實例分析法

結(jié)合森林法、森林資源保護相關理論，對林場現(xiàn)有的被占地回收“硬骨頭”類型進行研究，以廣西國有欽廉林場被侵占林地作為實例，研究分析受經(jīng)濟利益驅(qū)動等原因引起的各種侵占林地行為，并提出相應對策[2]。

1.2 現(xiàn)場調(diào)查法

通過深入林區(qū)基層、地方村委掌握實情，把脈問診，共同研究對策措施。從被占地基本情況、回收的困難、林長制等方面了解情況，設計了如何加強森林資源保護等方面工作的調(diào)查問卷。在現(xiàn)場調(diào)查過程中，發(fā)放問卷并指導群眾填寫，獲取廣西國有欽廉林場林地保護利用的相關情況的真實資料。

2 欽廉林場森林資源概況

欽廉林場地處低緯度地帶，北回歸線以南，林地主要分布在北部灣地區(qū)，林場東西長87.8 km，南北寬55.4 km，地貌以丘陵為主，屬亞熱帶季風氣候區(qū)，光照強、氣溫高，雨熱條件好。林場土壤成土母巖有砂巖、頁巖、花崗巖、鐵礫巖和粉砂巖，土壤主要有磚紅壤和紅壤2個種類[3]。

根據(jù)欽廉林場2021年森林資源管理“一張圖”年度更新報告，林場土地面積60 124.77 hm2，其中，林地面積50 830.67 hm2；非林地面積9 294.10 hm2，森林覆蓋88.12%。

3 林地被非法侵占情況及原因分析

3.1 被侵占林地基本情況

自20世紀80年代開始，由于多方面原因，欽廉林場林區(qū)內(nèi)大量的宜林荒山、邊遠林地和疏殘林被周邊村民蠶食侵占以及群體性暴力搶占，造成了大面積國有林地被侵占，2018年開展林地綜合整治前面積高達2.65萬 hm2，占林場總面積6.02萬 hm2的43.93%。

3.1.1 侵占時間

從2018年統(tǒng)計的被侵占時間統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看（見圖1）5年以上10年以內(nèi)被侵占的林地面積6 442.86 hm2，

10年以上20年以內(nèi)被侵占的林地面積14 770.69 hm2，

20年以上被侵占的林地面積5 239.17 hm2。可見，被侵占時間主要是10年以上和20年以內(nèi)。

3.1.2 侵占林地類型

從2018年統(tǒng)計的被侵占林地類型統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看（圖2）：侵占林地種植林木的面積為22 925.85 hm2，

其中：桉樹13 981.03 hm2、松樹7 233.23 hm2、杉樹

15.9 hm2、果木等其他林木1 695.69 hm2；侵占林地種植農(nóng)作物的面積為3 167.72 hm2；侵占林地建房建廠、建養(yǎng)殖場、魚塘等面積為359.7 hm2。可見，林地被侵占后部分用于經(jīng)營農(nóng)作物和修建廠房、建養(yǎng)殖場、魚塘等。

3.2 林地被侵占的原因分析

3.2.1 主觀原因分析

林地被侵占主觀原因主要存在著不想管，不能管，不敢管的問題。不想管：20世紀80—90年代，林場經(jīng)濟特別困難，經(jīng)常拖欠工資，經(jīng)營管理粗放，護林力量薄弱，林地管理不到位，部分林地出現(xiàn)了不想管甚至無人管的情況，無法有效阻止侵占國有林地行為的發(fā)生。不能管：由于地方林業(yè)局在1981年“林業(yè)三定”、2009年“集體林權制度改革”工作中，都將集體林地、國有林地的登記發(fā)證工作分為獨立的2個階段開展，使得村民借機將部分國有林地先行登記到集體山界林權證范圍內(nèi)，造成11.82萬畝的國有林地與農(nóng)村集體林地出現(xiàn)重疊、重證。不敢管：由于歷史原因，欽廉林場林地范圍內(nèi)零星分布村屯的插花地、“牧牛地”等，林區(qū)林地情況錯綜復雜。林場護林員對破壞林地的違法行為進行制止時，極易受到當?shù)卮迕竦耐{，難以正常履行工作職責。

3.2.2 客觀原因分析

林地被侵占客觀原因主要存在蠶食，搶種，搶占的問題。蠶食：20世紀60—70年代，林場“田邊地”（指田邊3—5丈的林地）面積約15萬多畝。由于近年來土地升值，林區(qū)群眾紛紛以個人為單位，蠶食侵占“田邊地”種桉樹或農(nóng)作物等，大部分“田邊地”被占種。20世紀90年代開始，在政府引導、利益帶動和宣傳發(fā)動下，林區(qū)群眾、個體老板等紛紛參與甘蔗和水果種植，但由于土地有限，為了擴大種植規(guī)模，周邊群眾從開始的零星蠶食侵占，慢慢發(fā)展成大面積的侵占林地種甘蔗、種水果行為。經(jīng)初步統(tǒng)計，林場被侵占的“田邊地”面積達6 666.67多hm2。搶種：2000年開始，林區(qū)群眾受經(jīng)濟利益驅(qū)動，對林地需求日益增長，紛紛以更改地名提出林地權屬爭議、要回“祖宗山”等為由，進行有組織的群體性大面積阻撓經(jīng)營。強占：近年來，林區(qū)群眾為爭取項目征占用林地的補償，不斷以祖宗山、牧牛地、山隨田走等為理由，否認歷史事實，顛倒是非，群體性強行侵占國有林地、阻礙項目施工建設，造成大部分建設項目用地范圍都出現(xiàn)群體性強行侵占林地發(fā)生，形成了項目開發(fā)到哪里、土地權屬糾紛就發(fā)生到哪里的“逢開必爭”的局面。

4 回收被侵占林地面臨的困難

2018年至今，林場通過清理回收、以砍促收、租賃回收、以案促收等多種回收方式已經(jīng)回收被侵占林地1.68萬hm2，但仍有9 673.33 hm2被侵占林地尚未回收，且回收工作難度越來越大。

4.1 底數(shù)不清，方向不明

經(jīng)過幾年整治工作，在剩下的9 673.33 hm2被占地中仍有80%以上還未真正掌握侵占人的具體信息，部分侵占人只有一個“花名”或只知道是哪個村民小組的村民。由于無法掌握侵占人具體信息，到村民小組調(diào)查需長期開展整治工作，村民抗拒不配合調(diào)查，造成了現(xiàn)有被占地無法根據(jù)侵占人的具體情況明確“一地一策”，無法有效開展回收工作。

4.2 責任不實，辦法不多

部分分場存在等靠要思想，認為被占地回收工作由政府主導，分場只要配合好就好，分場主動意識不強，造成過分依賴被侵占林地回收工作在政府績效考核占比的導向作用，引起政府有關部門的不滿，影響被侵占林地回收工作成效。調(diào)查表明，分場全部落實被占地回收“一地一策”的占12%，部分落實的占71.67%，有16.33%沒有落實。

5 被侵占林地典型案例的回收對策建議

通過對9個場內(nèi)分場被侵占林地的分析調(diào)查，目前欽廉林場“硬骨頭”案件主要集中在地方政府行政區(qū)域不清、村民小組否定林場建場歷史、承包業(yè)主經(jīng)營管理不善、已確權糾紛林地無法回收經(jīng)營、靈山縣松材線蟲疫區(qū)、林地權屬糾紛案件積案久拖不決等6個方面，可以采取多種回收方式相結(jié)合回收被侵占林地。

5.1 回收某農(nóng)場被侵占案例（行政區(qū)域案例）

近年來，某農(nóng)場一直依據(jù)1958年的建場設計圖，提出對欽廉林場那麗分場五指峰工區(qū)（欽廉林場1963年

建場時，經(jīng)當時管轄此處廣東省人民政府同意，廣東省林業(yè)主管部門已將林地劃給欽廉林場管理使用）的權屬爭議。因此，欽廉林場對五指峰工區(qū)約220.53 hm2被侵占林地開展回收工作時，無法得到作為行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政職能的某農(nóng)場的支持，某農(nóng)場未配合開展林地回收工作。

對策建議：突出屬地管理，壓實回收責任。堅持以屬地管理原則，林場應積極與地方人民政府溝通匯報，對雙方權屬爭議林地進行調(diào)處，盡快解決雙方對國有林地的使用權權屬爭議。

5.2 靈山縣洪潮江水庫移民案例（否認64合約案例）

洪潮江水庫于1959年開始動工興建，1964年投入使用。欽廉林場建場后，與周邊村民小組簽訂《林權山界落實合約》，明確集體林地與國有林地的界限。但由于移民現(xiàn)有土地較少，否認合約，以“祖宗山”等為由，侵占欽廉林場的約4 240 hm2林地。且近幾年來部分庫區(qū)移民頻繁上訪，地方政府過多考慮維穩(wěn)因素，擔心激化林農(nóng)矛盾，故難以聯(lián)合林場組織強制清理回收行動，未能以點帶面形成震懾促進回收。截至2022年底，庫區(qū)周邊被侵占林地只回收了1 113.33 hm2。

5.2.1 健全法律法規(guī)，依法開展回收

自治區(qū)及地方人民政府有關部門應盡快完善林地保護法律法規(guī)，加大執(zhí)法力度，強化對破壞林地行為的查處問責，公安、檢察、法院等部門依據(jù)有關法律認真查處，嚴厲打擊侵占林地的犯罪行為。對相應的歷史遺留問題，相關機構(gòu)要組建聯(lián)合調(diào)查工作組，依法依規(guī)查清真實情況，依法打擊侵占國有林地的非法行為。對部分村民否認《林權山界落實合約》而引發(fā)的林地權屬糾紛問題，有關機構(gòu)應配合林場依法向地方人民政府申請確權。

5.2.2 優(yōu)化管理制度，強化宣傳教育

外企公司應盡快向上級匯報，加強學習兄弟林場的先進管理制度，提出本單位優(yōu)化營造林等方案，提高公司對林地的掌控力度，減少因林地閑置丟荒而發(fā)生的侵占案件。聯(lián)合地方政府進行大力宣傳，讓林區(qū)群眾理解相關政策法規(guī)。充分運用好新興媒體，加強正反面典型的宣傳教育，表達政府依法治林的信心和決心，在形成威懾的同時提高群眾的法律意識，使愛林護林成為群眾的自覺行為，確保公司林地的正常經(jīng)營。

5.3 姜沖村民小組糾紛案例（已確權案例）

靈山縣文利鎮(zhèn)搭簡村委會姜沖村民小組以“1964年《林權山界落實合約》”無效為由，向地方人民政府提出對欽廉林場升平分場260 hm2林地權屬爭議。經(jīng)地方人民政府裁決、法院判決，確認該林地由欽廉林場管理使用。處理決定生效后，姜沖村民小組拒絕清退林地交還林場使用，化整為零非法侵占該林地。地方政府以可能引發(fā)群體性暴力抗法事件、地方維穩(wěn)需要為由，不支持欽廉林場組織清理回收。目前該林地仍有37.21 hm2被村民長期非法侵占。

5.3.1 加強溝通協(xié)調(diào)，凝聚工作合力

林場要加強與自治區(qū)林業(yè)主管部門的溝通協(xié)調(diào)，由自治區(qū)林業(yè)主管部門協(xié)調(diào)地方人民政府向村民小組宣傳相關法律法規(guī)，動員村民與林場協(xié)商通過租賃回收、購買回收的方式回收被侵占林地，形成一股強大的工作合力。如果村民小組仍然拒不歸還林地，林場與地方人民政府應該成立聯(lián)合工作組，對每個侵占人的侵占事實進行調(diào)查取證后，由林場按訴訟回收的方式，依法分別向人民法院提起民事侵權訴訟，由人民法院依法判決裁定，制止侵占者的侵占行為，退還林地，賠償損失。

5.3.2 借助林長考核，推進積案解決

通過完善林地糾紛上報機制，壓實糾紛林地處理責任，將控制糾紛林地面積作為地方林長制年度考核目標，在尊重歷史、兼顧各方利益的前提下穩(wěn)步實現(xiàn)依法回收，推動地方政府依法及時處理林地權屬糾紛。首先，積極做好林場被占林地的摸底調(diào)查工作，確定被占林地的性質(zhì)類別，成立林地回收的專門機構(gòu)，實行回收獎勵機制，調(diào)動積極性，堅持先易后難的方式，逐步開展林地回收。

參考文獻

[1] 肖華.地方政府在森林資源保護中存在的問題及對策研究[D].成都：四川大學，2023.

[2] 何家樞.城郊國有林場林地保護利用問題研究—以廣西高峰林場為例[D].長沙：中南林業(yè)科技大學，2018.

[3] 黃梅英，李兆發(fā)，羅來鳳，等.廣西國有欽廉林場馬尾松低效公益林改造技術[J].南方農(nóng)業(yè)，2022，16（24）：92-94.

作者簡介：韋子巧（1988—），男，本科，研究方向：森林經(jīng)營管理。