基于政策工具視角的我國政府購買公共體育服務政策研究

孟祥宇

西南大學體育學院 重慶 400715

2006年，國家體育總局制定的《“十一五”群眾體育事業發展規劃》發布，這一政策是我國政府購買公共體育服務最早的政策文本。其中指出，“政府要通過公共財政滿足群眾體育公共服務需求，同時社會和市場也要提供準公共體育物品和私人物品參與其中”。2013年發布的政府向社會購買公共服務的重要指導性文件《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96 號）中，第一次提出在“文化體育”等基本公共服務領域，逐步加大政府向社會力量購買服務的力度。目前，政府購買公共體育服務在多項政策的支持下取得了很多成績，但是仍無法緩解我國公共體育服務供給的主要矛盾。因此，本文對政府購買公共體育服務政策文本進行分析，從政策工具視角出發，探討政府購買公共體育服務政策，對于促進公共體育服務事業的發展具有非凡的意義。

1 構建分析框架

1.1 基本政策工具選擇

由于研究對象是地方政府購買體育公共服務政策，本文沒有使用國內基于政策量化研究常用的英國公共政策學者Rothwell 和Zegveld 以供給型、需求型和環境型分類的政策工具［1-2］，而是在研讀了丁福興教授的《政府購買社會服務的政策工具選擇及其評價》之后［3］，根據陳振明教授的《國內政策工具研究新進展：1998—2016》［4］中對于我國政策工具的研究的介紹，找出陶學榮對政策工具的分類，將政策工具分為經濟型工具、行政型工具、管理型工具、政治型工具和社會型工具五大類［5］，每一類下面分別列出詳細的具有可操作性的工具供選擇，這也是本文建構政策工具分析框架的基礎［6］。

經濟型工具是政府為了達成政策目標而運用的給予或獲取物質利益的方法，運用價格、工資、利潤、利息、稅收、資金、罰款以及經濟合同、經濟責任等，來組織調解和影響地方政府和提供體育公共服務組織的活動。

行政型工具是政府利用其權力和權威，采用行政命令、指示、規定及規章制度等行政方式，按照行政系統、行政層次和行政區劃來實施政策的方法，既對管理相對人有約束，同樣也對行政人員有很大的約束力，能盡可能地保證政策實施的公平性。

管理型工具是指將企業的管理觀念和方式借鑒到公共部門，吸收有效經驗達到政策目標的方法，管理型工具在服務提供方提供服務期間非常實用，運用績效考評等手段能夠達到購買服務的預期效果。

政治型工具是指政府為了達到政策目標而運用各種政治資源的方法，政治資源就是政治主體可以對他人行為產生影響的政治手段和政治財富，在地方政府購買體育公共服務方面，主要使用軟性政治資源，即財富、威望、知識、信息等，政治資源是維持公共政策順利推進的力量源泉，是實現公共政策的基本保證。

社會型工具是指利用社會資源，在一種互動的基礎上來實現政策目標的方法。

1.2 政策工具二維框架的構建

經過對政策文本的梳理，發現政府購買公共體育服務相關主體主要涉及：服務收益對象，即公民個體；購買者，即政府采購部門；被購買者，即社會團體或企業。因此，將這3個主體因素作為Y維度來考察政府購買公共體育服務政策的效力［7］。基于基本政策工具的X 維度包括：經濟型工具，即財政性工具、以市場為核心的工具；行政型工具，即行政法律、行政獎懲、行政誘導；管理型工具，即績效管理、權變管理、系統管理、信息管理；社會型工具，即公私伙伴關系、公眾參與及聽證會、志愿者組織；政治型工具，即政治管理。

2 樣本收集與編碼

2.1 樣本收集

研究樣本主要通過瀏覽北大法寶、北大法意及相關各地政府門戶網站等搜集，用“公共體育服務”“購買服務”等關鍵詞進行標題模糊、全文模糊、同義詞搜索，并進行了范圍的篩選，選擇地方性文件。共獲得政府購買公共體育服務政策文本94篇，已被修改2篇，失效2篇，故現行有效的地方規范性文件為90篇，即最終篩選出與政府購買公共體育服務相關的政策文本共90篇（見表1）。

表1 政策文本名稱總覽表

2.2 文本的編碼

對選取的90 份政策文本首字母進行編號，并將政策文本中具體條款作為基本分析單元，利用執行研究分析軟件Nvivo12，按照“政策文本編號-條款所在章節-條款編號-條款下子條款編號（部分存在）”的方式進行逐一編碼。例如“30-5-4”，即《關于印發〈湖南省政府購買公共體育服務實施方案〉的通知》中第五章購買程序中“（四）簽訂合同。確定購買服務承接主體后，由購買主體與承接主體在規定時間內簽訂合同，明確購買服務的標定、數量、價格、質量要求和服務期限、資金支付方式、權利義務及違約責任等具體事項”。此條款應在政策工具維度編碼為經濟性工具的“以市場為核心政策工具”中。需要說明的是，若某項政策條款使用了多種政策工具，則按照政策工具類型進行重復編碼。

3 政策文本量化分析

3.1 基于二維工具分析框架的X維度分析

在對政策文獻內容分析單元進行編碼的基礎上，通過對每一個具體的政策條款進行反復閱讀和考量，根據已建立的政府購買公共體育服務的政策框架進行歸類。

地方政府購買公共體育服務政策的工具分配比例如圖1 所示，根據統計結果可知，經濟型工具占比最大，為31%，管理型工具占比為24%，行政型工具占比為22%，政治型工具占比為20%，社會型工具占比最小，僅為3%。

圖1 政策工具分配比例圖

3.1.1 經濟型工具占比較為合理

經濟型工具是政策文獻參考點中占比最大的政策工具，其中財政型工具和以市場為核心的工具占經濟性工具參考點的51%和49%，單從參考點占比角度來看，財政型工具和以市場為核心的工具比例相差不大，但是從涉及文件數量來看，有34篇政策文件中運用了財政型工具，22篇文件中運用了以市場為核心的工具，從文件數量上來看，財政型工具占比較大，說明財政型工具還是地方政府購買公共體育服務普遍選用的手段。財政型工具主要采用經濟誘導，通過降低稅收、采用財政撥款專款專用等手段，利用企業趨利的本性實現政策目標。以市場為核心的工具雖然在文件數量上不如財政性工具，但也是地方政府購買公共體育服務不可缺少的一部分，其中，合同承包是政府購買公共體育服務的最常用方式。雖然經濟型工具是政府購買公共體育服務最常用的政策工具，但是并不存在運用溢出的現象，購買公共體育服務這一行為本質上還是一個經濟行為，經濟型工具運用得越多、種類越多樣，越有利于該類政策的推廣，商人本逐利，廣泛運用經濟型政策工具可以調動被購買方的積極性［8］。

3.1.2 管理型工具中各項手段運用不平衡

政策文獻中管理型工具的參考點中，績效管理占比最多，達到43%，系統管理和信息管理次之，分別占比35%和19%，權變管理最少，僅占3%。可以發現，現階段，績效管理工具是主要的管理型政策工具，由此看出，政府主要是以績效考評作為判定社會團體或機構提供服務優劣的標準。在多篇政策文獻中發現，在服務期間和服務期滿后，政府都會組織績效考評小組，對提供服務的社會團體或機構進行評估，這樣可以直觀地看出政府購買的公共體育服務是否起到了應有的作用，同時起到對提供服務的社會團體和機構的監督作用。系統管理和信息管理在管理型政策工具中占一定比例，其中對于信息的管理還需加強，一個好的信息平臺，可以更好地對社會團體或機構進行甄選和監管，信息平臺的公開也可以更好地讓群眾進行監督，實現透明化。

3.1.3 政治型工具和行政型工具占比基本持平

行政型工具中的參考點中，行政誘導占比最多，達到51%，行政法律占30%，行政獎懲占19%。從比例分布可以說明，現階段，地方政府購買公共體育服務的行政性工具還是以行政誘導為主，行政誘導作為除經濟誘導之外的誘導性手段，它采用了非強制性手段，使政策對象自愿去從事政府所鼓勵的工作或活動，從政策文本中可以看出，主要采用標榜典范等手段。行政法律在政策文本中經常出現，其目的是控制和規范行政權，保護行政相對人的合法權益。行政法律和行政獎懲是相輔相成的，行政法律是一種行為規范，而行政獎懲就是相對應的手段，但行政獎懲既包括行政人員，也包括管理相對人，政策的執行既需要行政機關及其行政人員負責，同時也需要管理相對人的支持協助，通過懲罰和獎勵的方式，能更好地調動雙方的積極性，實現政策目標［9］。

此外，政治型工具運用過度。政治型工具的具體手段是政治管理，僅一種手段就占據了所有參考點的20%，對于政府購買公共體育服務來說是不利的，購買服務這一行為本質上是政府放權，過多的政治管理會阻礙服務型社會的發展，打擊服務者的積極性。

3.1.4 社會型工具運用不足

社會型工具是占比最少的政策工具，其中公眾參與及聽證會占社會性工具的50%，公私伙伴關系占40%，志愿者組織只占10%。公眾參與及聽證會雖然占比較大，但是參考點基數很小，只有3篇政策文件有所提及。地方政府之所以購買公共體育服務，就是要為群眾提供更好的體育服務，但是缺少群眾參與，這和之前以政府為主體開展體育活動無異。公私伙伴關系可以利用民間資本、經營經驗和專業技術來更好地提供公共服務。政府購買社會服務中的公私合作也是十分必要的，且卓有成效［10］。長期穩定的合作也許是一部分公共體育服務所需要的，但是需要加大其監管力度。志愿服務不是地方政府購買公共體育服務的主要政策工具，但是有時也可以減少對政府行動的需要或減輕政府的負擔。

3.2 基于二維工具分析框架Y維度分析

本研究制作出了我國政府購買公共體育服務與參與主體相關參考點數據圖，如圖2 所示。我國購買公共體育服務政策制定中涉及政府相關管理部門的參考點數量最多，由此可見，政府在購買公共體育服務發展中處于主導地位。社會組織逐漸參與政府購買公共體育服務政策推進也是當前我國政府職能轉變的重要舉措，政府部門和社會組織合作，進一步尋求和探索政府與社會組織的多種合作渠道、途徑、機制等。此外，圖3證實了我國政府購買公共體育服務政策中與公民個體相關的政策較少，需要更多地聽取群眾意見，才能更好地選擇服務種類的購買，最終服務好群眾［11］。

圖2 我國政府購買公共體育服務與參與主體相關參考點數據圖

4 結論與建議

4.1 結論

政策工具不僅是實現政策目標的基本手段，也是進行政策文本分析的有效途徑。通過運用政策工具的視角來反觀地方政府購買公共體育服務政策，經由政策文本分析的研究，能夠清晰地呈現當前我國地方政府購買公共體育服務政策的內在缺失。

從政策工具角度來看，經濟型、管理型、政治型工具占比較多。其中，經濟型和管理型政策工具占比較為合理，政治型政策工具使用溢出，說明我國地方政府正處于政府轉型的階段，沒有完全開放公共體育服務。管理型政策工具總量較為合適，但內部結構不均。社會型工具嚴重不足，尤其是針對購買公共體育服務的聽證會手段嚴重匱乏。

從地方政府購買公共體育服務參與主體角度來看，國家作為購買主體，占整個行為的大部分，處于絕對主導地位。社會組織作為服務提供方，占比較小，但逐漸參與購買行為的推進。公民個人作為服務的受益方，理應更多地參與到購買行為當中，提出更詳盡的需求和更加中肯的評價。

4.2 建議

根據上述對地方政府購買公共體育服務政策工具的分析，可以有針對性地提出以下政策建議，以進一步優化中國地方政府購買公共體育服務的政策，助力公共體育服務事業發展。

4.2.1 增加社會型工具的應用

適當增加社會型工具的運用，可以培養部分企業或社會組織公私伙伴關系，利用民間資本、經營經驗和專業技術來更好地提供公共服務。同時，為了更好地為群眾提供服務，公眾參與可以讓政府切實了解群眾需求，更有針對性地提供相對應的服務，同時可以讓群眾監督，保證購買過程透明化。

4.2.2 加強管理型工具運用比例

穩定的管理型工具可以規范市場秩序，抑制購買過程中的違規操作，提升政府購買公共體育服務過程的工作效率，降低購買公共體育服務進入市場初期的不穩定性。為了進一步加強購買公共體育服務的組織和管理，可以增加管理型工具來建立和健全專門的機構管理體系，通過有效的體制機制建設，推進政府購買公共體育服務的購買對象選擇和購買過程模式化，同時將不同的服務項目模塊化、規范化，形成從購買對象選擇、服務期間考評到服務期滿后用戶體驗一整套的模式，借助大數據平臺形成數據，在下次相同或相似的項目需要服務時，可以快速地完成篩選和抓取。

4.2.3 加大政策工具在公共體育服務階段的運用力度

從現有文件文本來看，多數文件還是在規范購買公共體育服務過程中的前段，即選擇被購買的服務項目、提供服務方和購買細則，對于服務期間的規范較少，很多僅僅是組織專家進行績效考核之類。為了能做好公共體育服務工作，首先，可以考慮大幅度增加購買公共體育服務的公眾參與。大部分服務項目都是針對群眾需求進行設立，服務效果好壞與否，應當是由服務方即群眾進行評價，通過手機APP 等形式對服務滿意度進行打分，這樣可以激勵提供服務方的積極性，促使其提供更加優質的服務。其次，在現有的購買過程中，增加新的購買方式，可以加入類似憑單制的購買方式，豐富不同種類的購買方式，可以讓更多的企業和社會組織有機會提供公共體育服務。最后，充分利用社會資源，鼓勵社會志愿服務組織和個人參與到公共體育服務中。