“編制單元”制度的擴散特征及其機制解析
——基于全國控規制度文本的事件史分析

■ 蘭天澤 LAN Tianze 張 皓 ZHANG Hao

0 引言

總體規劃與控制性詳細規劃之間銜接不暢,是我國城鄉規劃體系運行中一個被長久討論的問題，并且在新時期需要繼續深入研究。為解決此問題，在規劃體系中增設“單元”這種中間層級來實現總體規劃自上而下的傳導，成為規劃管理中一項重要的制度創新[1]。其創新意義在于，將總體規劃的城市發展戰略目標與控制性詳細規劃的指標管控相結合，提高總體規劃的可實施性以及對具體地塊的指導性。一方面，以單元統籌地區人口和開發強度分布以及各項公共設施、基礎設施的配置，為控制性詳細規劃對具體地塊的控制提供依據，以解決控制性詳細規劃往往只針對某一地塊、某一片區進行編制，控制重點模糊、指標僵化、整體控制或引導不足的問題；另一方面，又能落實城市總體規劃中對城市發展戰略、城市用地布局的要求，通過劃分控規單元，調控城市空間發展。

這種創新首先在一些大城市和特大城市得到探索，之后逐漸被國家層面認可和制度化，并得到進一步擴散。從筆者查詢的資料來看：1999 年，《天津市中心城區控制性詳細規劃編制單元管理規定》（規劃字〔 1999〕13 號）中提出將天津中心城區劃分為28 個分區、175 個控規編制單元，是首個出臺編制單元管理規定的城市；2003 年，《上海市城市規劃條例（2003 修正）》（上海市人民代表大會常務委員會公告第31 號）第一次從地方法規層面規定編制“控制性編制單元規劃”，建立較為體系的單元規劃制度[2]；2011年，《城市、鎮控制性詳細規劃編制審批辦法》（中華人民共和國住房和城鄉建設部令第7 號）發布，明確“編制大城市和特大城市的控制性詳細規劃，可將建設地區劃分為若干規劃控制單元，組織編制單元規劃”；此后，“單元”制度進一步擴散，截至2018 年底，全國已有數十個城市在控制性詳細規劃制度中提出了有關“單元”的編制、管理規定。

1 “單元”制度的概念

與“單元”制度有關的名詞復雜多樣，在具體的表述和內容上受地方規劃管理的影響，存在一定的差異性，如一些城市稱“單元規劃”“控制性規劃單元”“單元管控”等。有些城市的“編制單元”制度通過劃分二級或三級單元，將控規控制指標分層；或以成果為導向，區分“單元規劃層次的成果”和“地塊層次的成果”，實現編制成果上的分離。有些城市對編制單元下的控規修改也作出規定，例如：青島市指出管理單元的規劃指標在不突破片區強制性內容的情況下，可以修改同一控規片區內管理單元之間相應的規劃控制要素；深圳市2014 年修訂的《深圳市法定圖則編制技術指引》吸納了發展單元規劃的“規劃控制單元”概念，將已編、在編的城市更新單元和土地整備單元一并納入規劃控制單元進行統籌，擴大了圖則指標控制的騰挪空間，賦予地塊更多靈活性。實際上，各地的“單元”制度都是在劃定單元邊界的基礎上，探索編制單元管理的內容創新，在概念本身的內涵上具有同質性，本文將其統稱為“編制單元”制度。

“編制單元”不僅起到劃分詳細規劃編制范圍的作用，更重要的是起到承接總體規劃和銜接具體地塊詳細規劃的作用。在實際的運作中，劃定編制單元是基礎工作，之后會將總體規劃確定的目標、指標等進行分解傳導，以單元為范圍編制“單元規劃”或“整單元控制性詳細規劃”，其中確定的強制性內容在實施層面控制性詳細規劃中不得隨意修改。由此可見，“編制單元”在“總體規劃—詳細規劃”的銜接中起到非常關鍵的作用，并且這種作用在新的國土空間規劃體系中得到了延續?！蹲匀毁Y源部關于加強國土空間詳細規劃工作的通知》（自然資發〔2023〕43 號）中要求劃定詳細規劃編制單元，將上位總體規劃戰略目標、底線管控、功能布局等方面的要求分解落實到各規劃單元，作為深化實施層面詳細規劃的基礎。劃定“單元”再次成為了全國各地城市探索的熱點和規劃管理中的重點工作[3]。

通過對城鄉規劃體系中詳細規劃“編制單元”制度的擴散特征和作用機制進行分析，解析其背后的動因，有助于理解編制單元制度的內在邏輯，強化對規劃體系變革的深入認識，同時也可為新時期推動詳細規劃編制單元劃定及規劃編制管理工作提供有益的借鑒。

2 研究方法、假設和設計

“編制單元”是控制性詳細規劃中的一項重要制度創新，不僅指劃定規劃編制的基本空間單元，也包含了如何分級分解指標、如何審批單元規劃或整單元控制性詳細規劃、單元的成果要求以及修改等一系列規定。

現有關于城鄉規劃體系中編制單元的研究主要集中在對上海、深圳、南京、合肥等城市編制單元相關制度的模式進行比較分析[2,4]和對具體城市的編制單元規劃演變特征研究[2,5]，以及具體分析編制單元的技術管理等[6]。在內容上關注兩個維度：一是編制單元本身的劃定方法、單元詳細規劃的內容、編制方法等；二是從規劃體系傳導的視角出發，分析編制單元在分解落實總體規劃內容并向下進行傳導管控的方法[7,8]。

本研究采用了新的視角和思路，即通過制度創新的擴散特征及其機制來理解“編制單元”制度。具體包括三部分內容，首先是編制單元制度從地方實踐到國家認可再到全面擴散呈現出的時空特征，以及哪些類型的城市在詳細規劃管理中采用了編制單元的方法；其次是編制單元制度擴散的動力機制，也就是其擴散背后的影響因素有哪些；最后是研究對推進編制單元詳細規劃相關工作的啟示。

2.1 政策創新擴散理論及方法

政策創新擴散指一種政策在空間上發生轉移的過程，是一個政府首次采納某項政策，無論該政策是否已經被其他政府采納或被提出多久[9]。該政策的某種新理念、新做法、新結構被采納應用，都可以稱為政策創新。從20 世紀60 年代開始，西方學者尤其美國學者積極推動政策創新理論方面的研究，以沃克（Walker）為代表的學者，開始關注政府決策中的政策創新與擴散現象，并提出了開拓性的研究問題：為什么美國的一些州政府率先通過法案采納某些新項目，以及這些先驅者為何要采納創新？某類公共服務或規制政策創新是如何在美國各州之間傳播擴散的？并且圍繞著類似的問題，對全美各州采納的福利、衛生、交通、稅收等領域的數百項政策進行了分析。政策創新理論得到了迅速發展，成為公共政策研究的重要內容。西方學者們對新自由主義稅收政策[10]、投資政策[11]等各種公共政策創新傳播擴散等方面都進行了深入的研究。國內學者也以中國特色的政治、經濟制度基礎為視角，探索了政策企業家[12]、官員流動[13]等因素在政策創新擴散中的作用。

在具體的研究方法方面，本文采用離散時間事件史分析方法（Timediscrete Event History Analysis，簡稱EHA）。自該方法首次由Berry 夫婦運用到政策創新擴散研究以來[14]，已被廣泛用于各類政策研究，成為了研究政策擴散的主要方法。在規劃領域，學者們運用事件史分析方法對控制性詳細規劃制度[15]、海綿城市[16]、多規合一制度[17]進行探索。在EHA模型中，因變量被稱為“風險率”，即個體i在特定時間t發生“事件”的概率，為二分虛擬變量，一般用logit 模型進行估計，其影響因素由自變量所決定。因此，本文以“城市-年”為單位構建分析數據，以“采納/未采納”為因變量，在提出研究假設后通過logit 回歸模型對影響因素的顯著性進行檢驗，從而理清編制單元制度在各城市的擴散的影響因素及機制。

2.2 研究假設

本研究針對所要考察的編制單元制度的擴散特征及機制問題，從中央政府及省級政府自上而下的作用、橫向作用以及城市內部因素的影響3 個維度，提出編制單元制度創新擴散的7 個研究假設。其中：假設1、2 為自上而下的作用，會影響編制單元制度創新擴散；假設3、4 為橫向作用；假設5～7 為城市內部因素影響。

（1）假設1：中央政府對于詳細規劃編制單元制度的推動，會增加城市層面單元規劃提出的概率。地方政府在頒布制度時，通常會以落實中央政府層面的政策為導向。從政策擴散的視角來看，中央政府所制定的法律法規、政策制度往往能得到地方政府的積極響應，從而迅速推動政策擴散[18]。因此，中央政府自上而下的推動在政策擴展中起到重要的作用。

（2）假設2：省級政府提出編制單元的相關規定會影響地方編制單元制度的建立。省級政府對于政策創新擴散的引導作用與中央政府相似，城市政府在政策采納時同樣會追隨省級政府，從這一角度看，中央政府的政策頒布對城市產生的是一種相對間接的影響。對于編制單元制度而言，省級政府在控規編制和管理規定中提出的要求更為詳盡，直接發揮了規范地方規劃管理的作用。因此，省級政府在提出編制單元的要求后，城市政府可能根據自身實際提出編制單元管理的新要求，也可能依照省級單元規劃規定執行，這有待于進一步驗證。

（3）假設3：周邊城市提出編制單元規定的比例越高，該城市提出編制單元規定的概率也越高。橫向層面的政策擴散一般發生于地理位置較近的地方政府之間，一方面是由于地方擁有相似的經濟發展水平及文化觀念[19]；另一方面，地方官員之間的交流也會更加密切。這種橫向的擴散可能是由于城市政府間的學習模仿或競爭而形成的。

（4）假設4：地方單元規劃制度的建立，與地方所處省份的城鄉規劃專業水平有關。地方省、市規劃院以及研究機構是該省、市城鄉規劃專業畢業人才的主要就業單位，同時也是地方規劃局或省廳的規劃政策研究和編制支撐單位。如果地方所處省份的城鄉規劃專業教育水平較高，則可認為相關的從業者能夠深入了解政策所要解決的問題，并根據實際情況制定出主管部門可能采納的政策。因此，初步假設地方所處省份的規劃專業水平會影響編制單元制度的創新擴散。

（5）假設5：土地市場活躍程度，會影響地方城市單元規劃制度的建立。編制單元制度的出現主要是為了加強詳細規劃的規范化管理和解決總規與控規的一致性問題[1]?；钴S的土地市場對詳細規劃的管理及總體規劃的實施造成沖擊，表現為控制性詳細規劃的不斷調整和總體規劃的實施變形。詳細規劃編制單元制度便是在這種情況下提出，因此，假設活躍的土地市場對地方編制單元制度的建立產生了影響。

（6）假設6：設置區一級政府影響地方單元規劃制度的建立。設置區一級政府意味著城市發展和建設的管理權力會在市、區兩級政府之間不斷調整。市轄區數量的增加，一方面會帶來城市政府對于城市規模擴張、城鎮化建設等管理的規范性需求；另一方面，也可能使得市級規劃主管部門缺少適當的手段來干預區級政府的開發管控活動。通過建立編制單元制度，可以對區政府的“自主權”進行一定限制，強化規劃管理的規范性，提升市級政府的規劃干預能力。

（7）假設7：城市行政級別越高，編制單元制度出臺的概率越高。城市行政級別的高低代表著城市資源聚集程度及資源配置的權利，因而在建設投資、土地交易等方面擁有更多的審批權。為了規范資源配置權利，高行政級別的城市政府會制定相應制度以自我規范。在詳細規劃管理方面，便是建立包括編制單元在內的較為完整的管理制度。因此，假設行政級別較高的城市更傾向于出臺編制單元相關的制度。

2.3 研究設計

2.3.1 研究對象：詳細規劃編制單元

在基礎數據收集中，本文以單元、編制單元、單元規劃、控制性規劃單元等關鍵詞并聯檢索了截至2018 年我國各省、直轄市和地級市（不包括港、澳、臺）中提出與編制單元直接相關的正式制度文本，如地方城鄉規劃條例、控制性詳細規劃管理規定等。文本主要來源于住房與城鄉建設部、各省、市地方政府、城鄉規劃主管部門官方網站以及建標庫等網絡數據庫，補充數據來自于研究團隊通過歷年課題研究收集積累和通過行業社會網絡定向問詢和田野調查所獲取的文件資料。2019 年國家層面啟動了國土空間規劃體系改革，涉及規劃制度的重構，因此分析截止于2018 年。研究發現，省、地級市共有79 份有關編制單元制度文件，覆蓋14 個省、自治區的58 個地級及以上城市。編制單元制度在省會城市中占比為50%，地級以上城市中提出編制單元的制度占19.4%。

2.3.2 變量選擇

事件史分析要求將因變量定義為二分變量，即以該城市是否提出了編制單元制度為區分，若某城市在第t年提出了編制單元制度，則變量記為1，否則編碼記為0。解釋變量主要從研究假設中提出的3個維度進行測量。

（1）在“內部影響因素”維度中，研究選取了衡量地方城市經濟發展、城鎮化水平、房地產開發水平、土地市場活躍程度等8 個指標。

（2）“自上而下”維度選取了來自中央政府對于編制單元制度的要求和省級政府的指令的壓力。對于中央政府的垂直影響，本文以2011 年《城市、鎮控制性詳細規劃編制審批辦法》頒布為界，將頒布之前提出編制單元制度記為0，在2011 年之后提出編制單元制度則記為1，而省級政府壓力這一變量則是通過搜索省人大頒布的城鄉規劃條例以及省規劃主管部門頒布的控制性詳細規劃管理規定中對于編制單元的具體要求，將省級編制單元制度出臺之后地方提出編制單元相關規定取值為1，否則記為0。

（3）在“橫向影響”維度中，采用“鄰近城市編制單元制度采納比例”指標作為周邊城市影響編制單元創新擴散的因素。該指標是指城市i在第t年受到周邊城市第t-1 年已經提出編制單元制度的城市占總周邊城市的比例。在橫向規劃專業水平方面，以省為單位統計學校數量，并將受教育水平[20]作為分析地方規劃水平的主要指標。一方面是由于生源地對學校招生比例的影響，使得大部分學校主要生源為該省學生，高校畢業生屬地就業規模逐步提高[21]，也有證據表明西部地區“雙一流”高校的研究生比本科生更傾向于選擇西部就業[22]，是人才橫向流動的表現。另一方面，國務院學位委員會關于印發《學士學位授權與授予管理辦法》的通知（學位〔2019〕20 號）指出，無論是本科、碩士、博士的學位授權審核必須經過省級學位授權委員會，以省為單位統計更符合實際。研究通過公辦大學開設城鄉規劃學學校數量、城鄉規劃學碩士、博士學位授權學校數量，這三個因素對地方規劃專業水平進行衡量，分析其是否會對編制單元制度的擴散產生影響。

本研究著重探討“自上而下”、“橫向影響”作用下的單元規劃擴散影響因素，因此將市轄區人均GDP、房屋竣工面積、平均商品房價格、地理區位等作為控制變量，行政級別、市轄區個數、國有建設用地出讓面積作為核心研究變量。具體變量定義，數據測量方法、數據來源以及選取依據如表1 所述。解釋變量除地理區位、行政級別、市轄區個數外，其余的數值皆采用滯后1 年的數據。

3 編制單元制度創新擴散特征與機制

3.1 編制單元制度擴散的主要特征

3.1.1 擴散的時空特征

政策擴散理論認為，以一項政策頒布累積的數量為縱軸，頒布時間為橫軸，政策的擴散在理想情況下會呈現出“S”型曲線特征，其遵循了緩慢擴散、加速增長、平穩擴散的規律。如圖1 所示，每年城市提出編制單元創新的數量仍處于加速上升趨勢，2002 年以前為制度醞釀期，在此期間只有深圳市、天津市提出了“編制單元”；在2003—2010 年間為單元規劃創新的緩慢擴散期；在2011年《城市、鎮控制性詳細規劃編制審批辦法》頒布之后，編制單元創新逐步在地方政府間擴散；自2012 年起，尤其是2013 年中央城鎮化工作會議之后，編制單元創新仍呈加速擴散的趨勢，在至2016 年《中共中央 國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》出臺后達到了頂峰；在這之后2017—2018 年以平均每年7 個城市采納的數量繼續上升。

圖1 地方編制單元制度創新擴散時間曲線圖

如圖2 所示，采用編制單元制度的城市集中在東部以及中部地區，西部地區的數量較少。同時，東部呈現出以長三角城市群為核心，向外輻射擴散的趨勢。中部則以安徽為中心單元規劃制度呈現出集中連片擴散的特征，而其他城市為點狀擴散。

圖2 地方編制單元制度擴散演進1998—2018

3.1.2 變量類型與數量特征

解釋變量的描述性統計分析如表2 所示。表2 呈現了1998—2018年，我國31 個省級行政區（不含港澳臺）中，地級以上城市“城市-年”數據的觀測值，研究將觀測期內298 個地級以上城市采納編制單元的事件數據排列成“城市-年份”的事件史分析單元。由于部分地區的個別年份社會經濟統計數據缺失，同時離散時間事件史分析需要將在t 年時間點上已采納控規制度的城市自（t+1）年后的記錄刪截，共有3 008 個樣本進入到回歸。

表2 解釋變量的描述性統計

統計顯示，在代表自上而下作用的“中央壓力”方面，近一半的地級市觀測值未受到2011 年“中央壓力”的影響，約30%的觀測值受到了“省級壓力”的影響。從市轄區數量可以看出，我國大多數地級市所轄區為2至3 個，但地方差異明顯。各個城市的房屋竣工面積變量差異較大，表明不同城市之間房地產水平存在差距；同樣，國有建設用地出讓面積變量具有顯著差異。在鄰近城市編制單元制度化比例中，有的城市周邊幾乎都提出單元規劃制度，而有些已提出單元規劃制度的城市周邊并未有其他城市提出編制單元制度，這反映了地方規劃管理制度鄰近特征上存在的差異。此外，各變量之間的共線性診斷顯示方差膨脹因子（VIF）均小于5，說明各變量間不存在共線性問題。

3.2 編制單元制度擴散的動力機制

表3 呈現了采用城市聚類穩健標準誤消除潛在的異方差性對模型估計的影響之后，分別納入地方規劃專業水平、橫向影響以及自上而下作用之后的模型分析結果。結果顯示：模型2 ～6 的解釋效力（偽R 方與卡方值）均有提高，說明3 類變量均能顯著提高模型的解釋力。

表3 編制單元制度擴散的事件史分析

在控制變量方面，“建成區面積”越大，編制單元制度出臺的概率越高；“平均商品房價格”越高，地方城市越有可能提出編制單元制度。

在核心變量方面，“行政級別”變量在所有模型中都十分顯著。這表明行政級別越高的城市，編制單元制度建立的概率越高，假設7 成立。而“市轄區數量”與“國有建設用地出讓面積”變量不顯著，且呈現出與預期不符的負值，假設5 與6 不成立。

在“自上而下”作用層面，中央的制度推廣與地方出臺控規編制單元的相關性不強，而省級政府的推動對于城市編制單元制度擴散作用更為明顯。假設1 不成立，假設2 成立。

在“橫向關系”作用層面，一個城市編制單元制度建立不受“鄰近城市編制單元制度化比例”的影響，但受到該城市所在省的規劃專業水平的影響。“城鄉規劃學本科學校數量”“城鄉規劃碩士點數量”越多，該城市編制單元制度建立的概率就越大。假設3 不成立，假設4 成立。

綜上所述，影響城市編制單元制度頒布的主要因素包括：“自上而下”作用中的“省級壓力”，以及“橫向作用”中城市所在省份的規劃專業水平、建成區面積和平均商品房價格。

3.3 穩健性檢驗

“編制單元制度”的概念涵蓋“單元邊界劃定”和“單元管控”兩個層面的內容。筆者在調研中發現，部分城市及地方規劃主管部門將“單元邊界劃定”作為制度的主要內容，一定程度上忽略了單元管控要求。本小節將只包含“單元邊界劃定”的編制單元制度文本剔除，對研究結論進行穩健性檢驗。

結果顯示：去除只包含“單元邊界劃定”的文本后，在內部影響因素方面，“行政級別”“城鄉規劃學本科學校數量”依然與地方編制單元制度出臺呈正相關，即“行政級別”越高，編制單元制度出臺的概率越高；而“建成區面積”“平均商品房價格”不再影響編制單元制度建立（表4）。

表4 單元管控制度的事件史分析

在橫向作用方面，編制單元制度的建立受到周邊城市的影響。周邊城市采納編制單元制度的比例越高，城市受鄰近作用的影響越大，該城市單元規劃制度頒布的概率就越高。同時，制度的出臺依舊受城鄉規劃學本科學校數量的影響，學校數量越多，單元規劃制度出臺的可能性越大。

在納入“自上而下”作用后，國家層面對于編制單元的推動替代了“平均商品房價格”“建成區面積”等城市內部因素，成為影響地方編制單元制度出臺的動因之一。

4 結論與展望

本文通過事件史分析方法，對1998—2018 年期間各地規劃制度文本中的編制單元制度進行了定量分析，研究探索了地方編制單元制度創新擴散的基本特征及擴散動力。結果表明：編制單元制度是在省級編制單元制度以及地方規劃專業水平的影響下，由“行政級別”“建成區面積”等多種城市內部因素共同作用的結果。

然而，編制單元制度并不是單純地對單元邊界進行劃定，它也包含了對單元規劃內容進行管控。此種定義下的編制單元制度頒布，受到了來自國家、省級“自上而下”的壓力以及周邊編制單元制度的影響。這表明國家正逐步通過“自上而下”的方式，試圖對屬于地方事務的控制性詳細規劃制度施加影響。其背后的關鍵原因在于，編制單元在規劃體系中起到關鍵的承上啟下作用，對保障總體規劃的向下傳導和實施有著重要意義。編制單元制度的建設必須處理好這種自上而下的傳導管控和自下而上地方需求的關系。

模型首次加入了“地方規劃專業水平”這一指標并進行研究，研究發現：該城市所在省的城鄉規劃學本、碩學校的數量在編制單元制度出臺中起到了較為顯著的正向作用。至于博士點數量與是否頒布編制單元制度呈負相關的情況，可能是由于地方規劃編制單位對于博士的吸引力不高，也有可能是由于博士就業去向主要為高校等科研院所，這有待于進一步檢驗。在納入國家、省級“自上而下”推動后，地方規劃專業水平的影響不再顯著，這表明地方規劃技術力量難以對單元管控的出臺起到主導作用。

值得探討的是，國有建設用地出讓面積以及市轄區數量這兩個本以為會顯著影響規劃編制單元制度建立的因素不夠顯著，甚至表現出負相關。這種發現可能是由于規劃編制單元制度的出臺限制了控制指標的調整，影響了土地交易市場；規劃編制單元管理仍處在探索階段，其管理主體、與區級各類規劃的關系仍不清晰，可能影響區一級的規劃部門的權力，致使編制單元制度出臺受阻。這些還有待于通過實證案例進行檢驗。

本研究通過引入事件史分析方法，發現編制單元制度擴散的一般特征及規律，其結論對于確立編制單元在詳細規劃制度改革中的作用，探討不同城市對規劃編制單元的適用程度，乃至詳細規劃體系的改革與發展有著重要的借鑒意義。至于建立完善的單元詳細規劃制度，還有賴于后續對“單元規劃”編制內容和管理方法演變的深入分析研究。