黨領導立法工作的歷史邏輯與具體落實
——評《黨領導立法實證研究——以北京市人大及其常委會為例》

書名：《黨領導立法實證研究——以北京市人大及其常委會為例》

作者：田俠

出版社：中國社會科學出版社

ISBN：978-7-5161-7892-8

出版時間：2016 年3 月

定價：58 元

本書從歷史變遷的角度，論述了中國共產(chǎn)黨在革命和執(zhí)政階段黨領導立法的邏輯與路徑，并結合作者在中共北京市委黨史研究室工作的理論與實踐，論述了黨領導北京市人大及其常委會立法的發(fā)展與實例。

一、黨領導立法的歷史邏輯。在黨對中國革命道路的初步探索時期，基本是由黨根據(jù)革命經(jīng)驗直接作出決定或者立法。1928 年，中共六大提出要建立工農(nóng)兵代表會議（蘇維埃）的政權，通過了《蘇維埃政權組織問題決議案》。書中指出，其在黨的歷史上首次闡述國家政權與黨的領導的關系，表達了黨通過黨團在蘇維埃政權機關中發(fā)揮領導作用，鞏固了黨在蘇維埃政權中的地位。在戰(zhàn)爭階段，土地政策和法律極大地鼓舞了農(nóng)民的革命熱情，這是黨的領導下中國農(nóng)民革命具有徹底性的根本原因。該書以史為鑒、以理為綱，論述了在關于土地的問題中黨領導立法的形式和重要性，如因減租減息作為抗日戰(zhàn)爭時期處理土地問題的政策未得到認真執(zhí)行，為此，在尚處革命時期的1942 年，中共中央通過制定《關于抗日根據(jù)地土地政策的決定》與《關于如何執(zhí)行土地政策決定的指示》兩份政策文件代行法令用以治理。1947 年7 月，基于戰(zhàn)爭情勢，全國土地會議在中共中央工作委員會的帶領下召開，《中國土地法大綱》得以在同年9 月通過，這是黨在戰(zhàn)時采取的直接領導立法的一次生動體現(xiàn)。

在執(zhí)政黨新時期，黨領導立法的理念和形式有所轉變，原則上遵循民主集中制，已經(jīng)體現(xiàn)了與人民代表大會制度相結合的趨勢。該書論述了新中國成立后黨領導制定1954 年憲法的過程，體現(xiàn)了這一趨勢。即以毛澤東為核心的憲法起草小組和與會專家經(jīng)由憲法起草委員會第一次會議的交流討論，共同起草了《憲法草案（初稿）》。隨之中央政治局委員會以決議的形式將《憲法草案》向全國人民公布、廣泛聽取民眾意見修改后，將草案正式提請全國人民代表大會審議。這部憲法是領導機關的意見和廣大群眾意見的結合，體現(xiàn)了黨領導立法、全民參與起草的特點，將人民民主原則貫穿了憲法起草的全過程。在法律法規(guī)的制定方面，為推動城市基層民主法制化，中共中央決定由彭真親自主持起草關于街道辦事處和居委會的相關條例，并由全國人大常委會會議通過。可見在這一時期，黨領導立法穩(wěn)步推進，人大也發(fā)揮了最高權力機關的作用。

從六屆全國人大開始，黨領導立法活動更加制度化、規(guī)范化、流程化。首先，該書介紹了黨領導立法遵守了初始階段的黨內(nèi)制度規(guī)定以及除黨內(nèi)法規(guī)外的憲法和法律，體現(xiàn)了制度化。《中共中央關于加強黨同人民群眾聯(lián)系的決定》明確了黨委與民主集中制原則的關系，黨在對國家事務進行決策時需經(jīng)由人大和政府通過法定程序上升為國家意志。《中共中央關于加強對國家立法工作領導的若干意見》首次規(guī)定了黨領導立法的介入范圍和程序，明確了黨領導立法的基本內(nèi)涵。另外，1982 年《憲法》在序言中指出：“要在黨的領導下健全社會主義法治”。在國家法律層面，2000 年《中華人民共和國立法法》使黨領導立法有了明確的依據(jù)。其次，黨領導立法規(guī)范化。1979 年6 月，彭真針對五屆全國人大二次會議全體會議上通過的七項法律草案，在中共中央宣傳部召開的會議上闡明了黨領導立法的基本原則：“立法要了解黨的方針、政策以及其變化過程。立法站在黨的立場，就是站在人民的立場”。該書論述了相關規(guī)范原則。第一，一切從實際出發(fā)。一屆全國人大一次會議后，彭真主持基本法律的起草工作，起草的基本原則是成熟的部分先制定單行法律，不成熟的部分在繼續(xù)研究的基礎上制定單行法律，待條件成熟后制定基本法律，如民法、刑法等。第二，堅持民主集中制。1982 年《憲法》的制定與修改，是黨領導立法堅持民主集中制原則的典型，體現(xiàn)了黨領導立法與人民意志高度一致。彭真在五屆全國人大五次會議上匯報了《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》，憲法修改委員會及其秘書處設立后暢通了意見與建議的征集渠道，無論中央還是地方，都積極建言獻策，最后集群智形成了《中華人民共和國憲法修改草案》。在憲法修改委員會第二次會議上，這種模式發(fā)揮了重要作用，僅花費9 天時間便高效完成了對草案的討論和修改，體現(xiàn)了黨領導立法的效率。第三，堅持立法的科學性與體系性。憲法制定之前頒布的法律、條令與憲法有矛盾的地方，中央領導高度重視，彭真向劉少奇和毛澤東致信，指出常委會要抓緊立法工作，有抵觸的問題要及時處理。再次，該書介紹了黨領導立法的表現(xiàn)形式與基本程序。1955 年7 月，在一屆全國人大二次會議黨組召開的黨員代表第二次會議上，通過授權全國人大常委會在全國人大閉會期間制定部分性質(zhì)的法律。同年12 月，彭真提議建立機關黨組，經(jīng)中央批準，全國人大常委會建立了黨組。六屆全國人大開始，對于需要全國人大常委會決定的特別重大的問題，委員長辦公會議要先進行討論，具體而言：需書面請示中共中央的問題，以機關黨組或法工委黨組名義及時請示；需提交常委會審議的議案，則先召開委員長會議討論，建議列入議程。常委會開會期間，除召開全體會議和分組會議外，遇到重要、復雜或有歧義的問題，需召開聯(lián)組會議討論，經(jīng)過充分審議后再召開全體會議，最后將議案進行表決。綜上可知，黨領導立法為制定法律鋪設了一條規(guī)范有序的軌道。

二、黨領導立法的具體落實。該書后半部分著重論述了黨領導北京市人大及其常委會立法的發(fā)展及其特點。首先，在地方立法層面，黨領導立法重點體現(xiàn)在地方性立法對中央立法政策、市委立法決策的貫徹落實上。其次，立法要從首都的本地實際出發(fā)。早在1980 年，中央書記處就分析了首都的特點，作出了首都建設方針的重要指示，編制了一系列規(guī)劃方案來指引地方立法。最后，重點是加強市委對立法的領導。根據(jù)市委對全市工作的部署，北京市人大常委會在制定立法規(guī)劃、計劃后須請示市委，由市委領導牽頭組織起草重要法規(guī)。市委負責執(zhí)行黨的決策，將黨的方針政策積極融入人大及其常委會的決定，使兩者的體系與內(nèi)容得以進一步融貫。市人大常委會的黨組須向黨委提前請示報告并經(jīng)其同意后，市人大方可審議并通過重大決定和重要立法。

在新的歷史時期，黨通過人大及其常委會領導立法已經(jīng)在黨內(nèi)法規(guī)和除黨內(nèi)法規(guī)外相關法律法規(guī)中亦有所規(guī)定。2015 年《中華人民共和國立法法》明確了立法要“堅持中國共產(chǎn)黨的領導”，并在第51 條將原在黨的規(guī)范性文件中規(guī)定的“人大主導立法”轉化為法定要求，確立了黨領導立法的基本遵循。黨內(nèi)法規(guī)《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》規(guī)定：“全國人大各專門委員會設立分黨組”“黨積極支持人大嚴格依照法定程序使‘黨策’轉化為‘國法’”。黨的十九屆四中全會指出，全國性立法由黨中央領導；與此同時，根據(jù)黨中央決策部署，地方立法由地方黨委領導。其中，負責具體執(zhí)行和實施黨的主張、決策的是人大及其常委會的黨組和人大代表中的黨員。這就為黨領導立法提供了組織、內(nèi)容與程序上的制度保障。

結合本書綜合來看，實現(xiàn)黨領導立法的具體形式主要有如下四個方面：

其一，審定立法規(guī)劃和計劃。黨組織審定立法規(guī)劃和計劃是黨領導立法工作的開端。黨的二十大提出，要完善黨中央重大決策部署落實機制。在中央和地方，基本上所有立法規(guī)劃、計劃的最終確定，均須經(jīng)由人大常委會黨組向黨委履行“報送——批準”程序。該書以北京市人大及其常委會為例：北京市市委先行對全市工作的總體部署和要求，人大常委會據(jù)此制定立法規(guī)劃與計劃，隨后即報請市委領導牽頭組織協(xié)調(diào)重要法規(guī)的起草工作；市委通過相應的黨組與黨員上傳下達，對人大及其常委會的決定進行積極的回應與反饋。事關重大的決定與重要立法需向人大提請審議，并履行兩大前置程序：一是請示報告程序，即由市人大常委會黨組向黨委履行請示與報告程序；二是在黨組織進行審查后取得其同意。可見，審定立法規(guī)劃和計劃是我國立法的起點，反映了中國式的立法特色。

其二，提出立法建議。自1954 年憲法施行以來，黨中央一直對立法有著深刻的影響。對于我國憲法的修改而言，無論全面修改抑或部分修改，都要立足中共中央的名義，由黨率先制定修改方案，后續(xù)才會進入到我國最高立法機關的立法程序中加以實現(xiàn)與落實。即便在1993 年全國人民代表大會修改憲法時，也在中共中央領導下，經(jīng)過“北京市等32 個代表團2383 名代表”的表決程序，審議通過了《對中華人民共和國憲法修正案草案的補充修正案》。該例雖屬特殊，但也充分顯示了黨中央在領導立法時已在事實上形成了憲法慣例，其是把握我國立法動態(tài)的“晴雨表”與立法方向的“指南針”。

其三，審批起草的指導原則或重要法律法規(guī)草案。中央統(tǒng)一領導法律的起草工作，常委會黨組須報中央審批的事項有二：一是由我國最高立法機關負責起草的法律；二為其他部門起草的但須經(jīng)中央審批前置程序的法律。具言之，修改憲法、面向涉及政治的、經(jīng)濟的以及行政等重大事項的法律草案，黨中央政治局（或其常委會）與中央全會的審議是提請全國人大審議的必經(jīng)前置程序。其中，尤其對于立法的原則及其相關的指導思想等立法的大方向問題，都必須履行黨中央的提前審批程序。可見，黨所獲得的提請審批權限對于把握國家重點領域、重要事項的立法起著關鍵作用，黨通過提出立法建議深刻影響著我國立法的最終走向。

其四，討論與決定對于法律法規(guī)中的重大問題。也即由全國人大常委會黨組向中共中央報請事關制定法律中的重大問題，并有權進行相關討論與決定活動。例如，該書指出全國人大常委會黨組將《關于法定婚齡問題的請示報告》報送黨中央總書記，隨后中共中央辦公廳秘書通知，中央書記處第六次會議決定：“同意法制委員會黨組關于法定婚齡問題的請示報告中提出的意見”黨中央掌握著對立法上關涉重大體制與重大政策調(diào)整的相關事項的決定權，涉此的相關問題與事項必須經(jīng)由全國人大常委會黨組對黨中央進行報告，這也契合了黨的十八屆四中全會的相關意旨。綜上，以上四個具體表現(xiàn)呈現(xiàn)了黨領導立法的引領與推動作用。