重大疫情防控中政社協同治理的理論與實踐分析

王麗, 李建安

“協同”指兩個或兩個以上的利益相關者就同一目標開展合作以增進過程或結果效率或價值。國外較重視政府和社會的協同治理,對“志愿部門” “非營利組織”與政府關系的研究較多。萊斯特·薩拉蒙[1]是研究政府和非政府機構關系的集大成者,他認為目前的非營利組織理論沒有凸顯政府與志愿部門合作的價值[1]。在此基礎上,他提出了著名的“自愿失敗”理論,認為政府與非政府組織各有優缺點,建立有效的合作關系非常重要。近年來關于政府與非政府組織的關系研究,重點已不再是政府與非政府主體如何保持獨立運作空間,而更注重考察相互之間的互賴、協同與嵌合[2]。如新公共治理理論借鑒社會網絡理論,試圖為公共管理構建多元主體實現協同治理的新方式[3]。此外,還有若干密切相關而內涵頗具重合性的概念,如共同生產(co-production)、互動治理(interactive governance)等。在實際應用方面,國外也有許多政府與非政府合作治理的例子,如加拿大的“政府與志愿組織的協議”和英國的“政府與社區組織關系協定”等[4]。

政府與社會的關系一直以來是我國社會變革和國家治理中的重要問題,相關研究也逐漸增多。一類是政社協同治理的內涵研究,孫萍和閆亭豫[5]對這類研究綜合分析認為,盡管對協同治理存在相關概念多重表述,但其中并無根本分歧且能夠達成理論共識,即普遍強調治理主體多元性,子系統協作性與系統的聯合動態性。還有一類是關于政社協同治理的基本形態分析,敬乂嘉[6]認為,政社協同治理正在從最初的政府購買服務向公共事務的合作共治發展;齊海麗[7]認為,政社合作要遵循契約性治理原則,實現交互主體的協商對話。另外,對協同治理的討論多集中于對公共危機、區域合作以及生態保護等治理難題的解決上[8]。我國黨和政府也非常重視政府與社會的協同作用,例如,在黨的十七大提出應該把政府、社會、公眾等主體納入公共事務的管理之中。黨的十八大明確提出“要加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”。十九大以來,“社會治理”理念的提出,“說明中國政府不再是計劃體制下的全能政府,而是一個有限政府,需要以開放的心態平等對待各類社會主體,整合各類社會資源,動員各類社會主體參與服務人民、管理公共事務,形成人人有責的社會治理格局。”

21世紀以來,國內外重大突發公共衛生事件時有發生,政社協同治理在公共衛生突發事件應對中發揮著巨大作用。有學者認為,新冠疫情防控的經驗之一即為政府和社會的協同[9],有效協同彌補了政府力量應對疫情防控的不足[10]。社區和公眾參與也達到一個前所未有的熱度,基層社會在實踐維度為政社協同治理提供了豐富經驗。李培林[11]認為,“此次疫情防控形成了以政府為主導,各種治理主體共同參與,傳統與現代治理機制共同發揮作用,社會成員共享治理成果的共建共治共享的新格局”。盡管如此,學界對突發公共衛生事件應對的研究多基于危機管理或應急管理理論[8]。盡管其中內含必要的合作與協同機制,但并未脫離“管理”本身強調自上而下“命令與服從”的范式窠臼[12]。隨著“社會管理”概念日漸式微,“善治”和“治理”理論蓬勃興起,現代化重大突發公共衛生事件治理體系構建,也開始重視在政府主導下,形成多元主體的良性互動機制和功能互補[10]。

1 重大疫情防控中政社協同治理的必要性分析

傳染病,尤其是不斷出現的新發傳染病(如新冠病毒感染、埃博拉疫情等)仍然是人類生命的重要威脅。傳染病防控需要政府的有效指揮,也需要社會和公眾良好的配合。政社協同治理變得尤為重要。

1.1 重大疫情防控是典型的復雜性風險治理問題

“政社協同治理”在社會科學研究中的廣泛應用是對復雜社會治理問題的理論回應和探索。重大疫情不僅是公共衛生治理問題,還可能成為波及社會、經濟和政治等領域的重大公共危機[13]。而慣性的應急管理思維和既有的應急管理體制難以突破由互聯性、復雜性和不確定性帶來的決策困境[14]。管理視角強調的縱向上指揮與命令層層傳遞,橫向上以部門職能為界的思維難以應對突發事件中可能出現的主體差異、需求差異等問題[15]。政社協同本質上通過多元主體建立平等、合作關系,充分利用每個主體自身特點,通過一定的協同機制,降低管理和交易成本,提高運行效率和治理韌性,滿足多樣化需求,因而成為重大疫情防控的必然路徑。

1.2 重大疫情防控需要有效深入的社會動員機制

近年來,國內外突發公共衛生事件發生的第一現場基本上都是社區,進而社區成為最關鍵的應對主體[16]。從社區層面提高居民應對重大疫情的能力也具有現實意義[17]。2014-2016年西非埃博拉疫情暴發,社區在公共衛生事件應對中的潛在能力和影響開始被廣泛認識。如Dickmann等[18]通過對埃博拉疫情應對經驗的反思,提出建立以社區為基礎的疾病監測和應對措施。我國新冠疫情的應對實踐表明,社區成為疫情防控的第一線[19],從原來的居民共同居住地點,轉變為疫情防控的重要陣地,承擔了從疫情防控到物資保障等各個環節的重要功能[20]。在疫情防控形勢比較緊急、社區工作人員比較緊張的情況下,公眾被動員起來積極參與到社區服務、志愿者行動等工作。世界衛生組織總干事譚德塞對此評價:“我一生之中從未見過這樣的動員”。疫情防控不僅需要做好以醫療機構為核心的救治工作,還需要以社區為縱深打好戰地戰,甚至是持久戰,疫情防控中政社協同治理需要通過有效的社會動員機制延伸至社會末梢。

1.3 重大疫情防控需要應對政府和市場失靈帶來的服務缺口

突發公共衛生事件情境下,對于某些必要物品或服務需要滿足需求多樣性、供給高效性以及保障公平性。市場往往對效率和需求多樣性回應較好,但公平性較差,因而會出現“市場失靈”;政府的優勢在于保障公平性,但在效率和需求多元的回應上往往不盡如人意,會存在“政府失靈”[21]。社會層面的主體,如社會組織和志愿者等可以發揮政府和市場不可替代的作用,憑借自身結構靈活,參與方式富有彈性,注重公平性等優勢,可自覺或不自覺地填補一些服務缺口,如物資配送、社區服務、心理輔導等[22]。如在新冠疫情防控中,社會組織或志愿者提供了接送醫護人員等服務就是典型的對政府和市場的有效補充。

2 政社協同治理面臨的困難和挑戰

政社協同治理是轉變政府職能,推進國家治理能力和治理體系現代化的重要組成部分。但由于長期以來對政府的強依賴,以及因此而導致人們觀念的根深蒂固,加上政社協同需要打破原有的框架體系,而既有的政社協同基礎比較薄弱,因此實施起來面臨著若干困難。

2.1 觀念轉變困難

政社協同治理意味著多主體協同參與社會治理,要求政府轉變職能,從指揮和控制的大包大攬轉變為做好宏觀政策指引以及積極與多元主體合作。但全能型政府不僅在學理上有其理論討論的范圍,在現實中有時民眾也會起到推波助瀾的作用。如無論遇到任何問題,民眾都會認為只要交給政府,一定能夠得到解決,或者一旦沒解決好,就埋怨政府無能,從而固化了全能型政府的存在。同時,政府也具有慣性,在一些突發公共衛生事件的處理和應對中,還不習慣也不擅長充分發揮社會力量的作用。就像此次新冠疫情防控,社會組織的動員、管理、協調能力較強,但與政府規劃的防控體系對接仍存在問題。因此,這些轉變不僅涉及到思維方式和視角的變化,還涉及相關邏輯和行動的調整,整個社會推動和實現這種理念的根本性轉變仍存在困難。

2.2 現有體制的抵制和干擾

政社協同的社會服務體系建設需要對政府職能體系進行系統性改造,從而會受現有體制不同程度抵制和干擾。社會服務涉及人民群眾需要的各個方面,與現有政府部門組織結構和職能安排難以一一對應,這本身也說明了政社協同的必要性。在推進政社協同的過程中,政府的職能體系也面臨重構的客觀需要,但在實際運行中會受到阻礙。尤其在重大疫情防控背景下,社會服務體系與政府職能體系協同對接的要求更高,面臨的情境壓力、時間壓力都更大,也更容易暴露出問題。如新冠疫情防控中,要求衛生、交通、住建、工商、廣電等部門聯防聯控,同時還要與社會層面的參與主體協同治理,但因緊急情況下缺乏合作框架共識和有約束力的法律基礎,各個主體難免出現排他情況[23]。總之,社會服務體系建設涉及面廣、參與部門和層級多、對協作要求高,與現有體制間的摩擦和沖突可能會增加。

2.3 基礎薄弱導致服務供給與需求無法匹配

政社協同基礎薄弱,可能導致社會服務供給和遞送以及與服務需求的匹配性出現問題。突發重大疫情能夠激發人們的社會參與和志愿服務熱情,但多元主體供給的社會生態基礎依然比較薄弱,尤其是具有基本條件和能力的供給者比較少。而且,也缺乏成熟的制度框架為這些服務提供有效組織,如缺少樞紐型社會組織,難以及時向各方傳遞信息,協調政府以及各個組織間的關系,整合各種資源。因此,從一些社會服務遞送的客觀實際看,呈現一定的無序和混亂的情況,如志愿捐獻的物資難以及時下發,或者出現三無產品進入供給主體,社會服務產品以次充好的現象等。另外,在服務需求的匹配性上可能因為未進行充分了解和聽取訴求,與人們需求不匹配的情況時有發生,暴露了社會組織應急能力有限,缺乏管理和經驗等問題,甚至會引起公眾懷疑,影響其公信力。

3 政社協同治理建設體系模型

政社協同治理是一項系統性、全局性的工作。波特[24]分析國家競爭優勢的鉆石理論(以下簡稱“波特鉆石理論”)可以為社會服務體制創新提供有益啟發。波特[24]為了討論在激烈的全球競爭時代,為什么有的國家成功而有的國家卻失敗這個問題,對遍布十個國家的一百個行業進行了研究,得出“集群”的觀點:特定區域內相互聯系的產業和組織組成的群體是決定一個國家產業競爭優勢的來源。波特鉆石理論模型主要包括政府、相關產業主體以及需求、要素和機遇等條件情況。這一理論對于重大疫情的政社協同治理也具有重要的啟發意義,即如何通過多元主體協作和必要的協同機制,保持社會服務能夠滿足重大疫情防控需要,并保持良好的運行狀態。筆者基于治理能力和治理體系現代化的視角,提出如下圖示意的政社協同治理的建設模型。見圖1。

圖1 重大疫情防控中政社協同治理建設體系模型構想

這一模型首先明確政府在疫情防控中的責任。在任何一個國家,應對突發事件、救災救濟等都是政府的責任。政府應在其中起到領導和主導作用,同時也為了實現一定的可控性。但這不意味著疫情防控中政府依然扮演大包大攬無所不能的全能型角色,這有違社會治理理論本意。因此第二個重要維度就是社會多元主體的協同參與,如一些志愿活動、市場行為等可以交給有資質的主體完成,但要滿足另外一個維度的要求,即普惠和均等化的社會服務。在個性化服務需求方面,應大力培育多樣化的社會服務供給主體,促進形成具有競爭力、創新性、發展性的社會服務生態。同時,另外一個維度,即一定的激勵和約束機制也非常重要。激勵為正向促進,約束為反向制約,共同影響這一模型能否長期運轉,也決定在運轉過程中不會出現大的偏差,如一些所謂的“硬核”防疫措施對正常社會生活秩序的影響,還有一些極端的影響人們正常權力行使的情況等。

4 政社協同治理實施策略

基于政社協同治理理論以及實踐中面臨的多重困難和挑戰,結合上述政社協同治理體系建設模型,本研究提出如下實施策略。

4.1 明確政社協同目標

新冠疫情防控過程中,人們只是看到社會層面的參與比較積極,還沒有厘清為什么需要多元主體參與,沒有清楚認識這種參與是短期緊急應對還是長期需要加強的治理能力的一個方面,以及背后的理論邏輯是什么。這就需要明確政社協同治理的目標。筆者認為,政社協同治理的目標是實現社會治理體系和治理能力的現代化,盡可能避免政府、市場或志愿失靈的發生。目標明確有助于促進政府職能轉變,促使政府、企業和社會憑借自身特點和各自優勢發揮社會服務以及風險社會治理的積極作用。

4.2 重視總體規劃

要深刻認識政社協同參與社會服務體系建設的多重維度和多重約束。在上述的建設模型中,各個維度的系統配合是關鍵。因此要重視總體規劃和制度建設,保障社會服務體系建設幾個支撐維度有機結合,穩步推進,實現公共服務均等化和社會服務多元化的共同發展,政府主導并積極響應多主體的社會服務需求,培育具有創新力和競爭力的多元供給主體。總體規劃不僅對新冠疫情常態化防控實踐具有重要意義,在正常情況下對社會服務事業的發展、社會治理體系和治理能力的建設,同樣具有積極作用。因此在疫情常態化背景下,需要從短期應急志愿活動和社會服務的狀態中做適當調整,加強基礎建設,做好總體規劃,變應急管理為系統化治理。

4.3 關注需求的個性化和回應性

普惠性和均等化雖然同樣重要,但從政策層面,更容易通過行政手段實現。需求的個性化和回應性則更關乎人們對社會治理的直觀感受和滿意度評價。社會治理中,因人群對象有別,其需求會千差萬別。如社會治理需要面對的弱勢或邊緣人群就包括老年人、殘疾人、兒童和青少年、家庭照顧者、婦女、失業人員、外來務工人員等不同類別,他們的需求個性化差異程度較高。面對這種情況,建議實行分級分類管理,區分社會服務類型。建議加快培育多元優質社會服務供給主體,提供高水平、個性化、響應性的社會服務,滿足不同類別人群的需求,從而帶動供給主體健康發展,促進供給主體與需求人群的良性互動,在政社協同中實現社會服務的不斷完善與發展。

綜上所述,政社關系是我國治理能力與治理體系現代化需要面對的重要問題。在重大疫情防控過程中,既要通過加強政社協同,高效完成應急性任務,也要明確目標,從根本上促進政府職能轉變,重視總體規劃和系統化治理,提高政社協同治理水平和民眾的滿意感。