政策工具理論視角下國家體育消費試點城市政策供給特征與實踐研究

胡若晨,朱菊芳

(南京師范大學 體育科學學院,江蘇 南京 210023)

0 前 言

黨的二十大報告指出“以高質量發展為主題,著力擴大內需,增強消費對經濟發展的基礎性作用”[1]。與此同時,進入新時代以來,國民生活水平得到顯著提升,居民消費潛力得到進一步釋放。在“社會矛盾轉化”的現實背景下,參與體育已成為人民對美好生活向往的基本需求[2]。擴大體育消費規模既是現代城市生活消費的重要內容,也是社會消費水平的重要體現,還是實現體育產業結構優化調整的關鍵途徑和推動中國式現代化進程中體育產業高質量發展的重要抓手[3,4]。然而,受2020年初“新冠肺炎疫情”影響,原本發展勢頭正盛的體育產業在“十三五”規劃的收官之年受到了嚴重的沖擊[5]。為此,國家體育總局于2020年印發《促進體育消費試點工作實施方案》并公布40個試點城市,試點周期為3年(2020-2022年),意在促進體育消費回流和規模擴大,不斷增強體育產業發展韌性。政策評價是試點政策實施的必要環節,主要面向政策本身及其實踐效果兩個方面[6]。政策工具作為實現政策目標的有效手段,是政策文本量化評價的重要方式;同時,政策實踐效果也是衡量政策設計科學性以及優化政策文本的依據所在。如何科學選擇、配置與優化政策工具箱以實現試點目標并根據試點成效推廣試點經驗是現階段的重要議題[7]。既有研究在體育消費試點城市發展現狀與推進策略[7]、體育消費政策實踐與工具特征[3,8]等方面的成果頗豐。基于此,本研究從體育消費試點城市政策文本入手,對政策工具特征與部分城市的實踐成效進行分析,根據政策供給與實踐局限提出建議,擬為“十四五”時期試點城市建設的政策優化提供參考。

1 研究樣本與方法說明

1.1 研究樣本說明

政策文本所屬城市選取源于體育總局《關于公布國家體育消費試點城市名單的通知》,在“北大法寶網”、各試點城市人民政府、體育局網站對政策文本進行檢索,篩選依據為:①基于試點周期的時效性原則,將政策頒布時間截至2021年12月31日;②政策類型為專項性的“體育消費試點城市工作(實施)方案/工作要點”。初步確定政策文本范圍后政策文本的直接相關性、全面性、權威性、可比性原則,共清洗篩選出28份政策文本。(見表1)

表1 政策文本信息匯總

1.2 內容分析法與政策工具

內容分析法是一種對傳播內容進行客觀、系統以及定量描述的研究方法,并廣泛運用于社會科學領域的研究,其是通過對問題的定性假設,對研究對象開展定量統計分析,以此得到具有統計數據支撐的定性結論[9,10]。內容分析法在本文中的運用主要通過政策工具對政策供給特征和實踐成效進行全景掃描。政策工具是政策制定者為實現政策目標而采取的政策干預,其維度劃分與科學設計直接影響政策目標的實現[11],其劃分方式采用學界通用的由Rothwell&Zegveld提出的供給型、環境型和需求型三大維度[7,8]。其中,供給型政策工具是指以人才支持、要素保障、設施建設等方面直接供給推動試點城市建設。包括:配套服務與設施、消費供給、資金支持、人才支持、土地保障等具體維度。需求型政策工具是指通過政府購買、公私合營等方式引導體育消費需求調整,給予社會、市場、消費者等明確的方向指引并協調相應資源整合,改善外部不確定因素的影響,包括:鼓勵引導、宣傳推廣、品牌示范、政府購買、公私合營等維度,拉動試點城市建設,不斷提升體育消費韌性和市場主體活力,發揮支撐力作用。環境型政策工具是指通過法規管制、金融支持等方式為推進試點城市有序建設提供良好的發展環境,包括:目標規劃、管理措施與機制、金融支持、法規管制、財稅優惠等維度。(見圖1)

圖1 體育消費試點城市政策工具維度劃分

2 體育消費試點城市政策工具特征分析

首先,試點城市的建設水平與經濟實力、資源優勢等因素呈正向關聯。一方面,28座試點城市分布在全國17個省市自治區,沿“胡煥庸線”呈區域凝聚、梯度差異的特征,即“南多北少、東多西少”,覆蓋長三角、長江中游、成渝等10余個人口密集、設施完善的城市群。另一方面,從城市經濟實力看,依照城市經濟實力分類標準,以GDP 總量5 000億元、15 000億元為代表的經濟體量,作為小型、中型和大型體育消費試點城市的分類線,首批試點城市多為中西部的“中、小型”城市和人均GDP“平均、欠發達”地區,發達地區的城市較少[7],一定程度上也看出試點政策供給在踐行“共同富裕”理念,加快助力中國式現代化進程中體育強國建設的價值優勢,希冀在“城市群”“都市圈”的區域一體化戰略背景下,通過制度創新、業態融合的試點引領與輻射效應,加快打造體育消費城市的典型樣板和新區域體育消費增長極。

其次,進一步借助NVivo 12軟件對政策文本內容進行編碼并統計政策工具使用情況。為便于編碼,除政策文本中的“建設目標”和“保障措施”內容按照“編號—章節—條款”的形式編碼,其余內容均按照“編號-條款”的形式。依照政策工具理論認為,當某種政策工具使用比重明顯偏低時,其發揮的實際效果以及其與其他政策工具的協調性會大大降低[8]。從表2數據看,通過對28個政策樣本進行政策工具編碼統計,共計整理出879條政策工具信息。其中,供給型政策工具共計393條,占比44.71%;需求型政策工具261條,占比29.69%;環境型政策工具共計225條,占比25.6%。說明當前我國體育消費試點城市政策以供給型政策工具為主,其又以消費供給為政策“主導”,需求型政策工具次之,環境型政策工具使用相對薄弱,政府制定政策時的政策工具偏好明顯,且政策體系并未充分展現科學合理性與整體協調性,具體如下。

表2 體育消費試點城市政策工具統計

2.1 供給型工具占據“主流”,明顯倚重消費產品供給

供給型工具占據“主流”,對激發消費潛力和擴大消費規模發揮直接作用。從內部看,明顯倚重消費供給,占比42.49%,以賽事、健身休閑、“體育+”等參與型服務產品為主,兼顧體育用品等實物型產品以及“夜間體育消費”等新型服務產品。二是配套服務設施占比33.08%,涵蓋全民健身設施、智慧體育場館、體育產業的相關配套設施、體育特色小鎮、戶外運動休閑設施等多元化的實體消費載體以及智慧全民健身服務平臺等線上載體,滿足全人群消費需求。三是人才支持占比9.92%,資金支持占比7.89%,土地保障占比6.62%,主要通過加強對于教練員、運動員、科研人員(專家智庫)等人才引進、“產學研”協同培育與扶持,加大專項引導資金、體育消費券等“公共財政+金融投資”相結合的方式對于體育市場投入力度,出臺“金角銀邊等用地規劃與使用辦法”等政策強化體育消費基本要素支撐,但內容上缺乏執行過程和效果評估的細則說明,落地效果待進一步增強。

2.2 需求型工具“鼓勵引導”作用持續性偏弱,配套內容缺位

需求型工具“鼓勵引導”作用持續性偏弱,配套內容缺位。從內部看,一是鼓勵引導占比49.04%,品牌示范占比21.46%,通過品牌賽事、示范基地(項目)打造為契機,鼓勵引導企業、社會組織等主體參與體育消費產品研發、供給等環節。二是宣傳推廣占比15.71%,通過加強與全媒體合作,營造深層次的全民健身氛圍以及對試點經驗的宣傳報道,打造體育消費的城市品牌。三是政府購買占比7.66%,公私合營占比6.13%。作為“執行配套”性政策工具而言,使用比例過低,多數城市僅提出要“擴大政府購買服務的范圍”和建立購買目錄等方向性指引,在體育場地設施建設運營、優質體育賽事舉辦、大眾健身技能指導等方面的政府購買服務目錄與細則、公私合營項目實施細則等方面整體缺位,不利于后期政策精準落地與有效執行,一定程度上容易影響市場主體積極性以及政策引導和激勵作用顯現。

2.3 環境型工具內部協調性不足,“管治”特征凸出

環境型工具使用相對薄弱,且內部協調性不足,“管制”特征凸出。從內部看,一是管理措施與機制最多,占比57.78%。重點針對行業標準制定與完善、具體管理措施優化、體制機制改革等內容,反映出“自上而下”的“管治”制度慣性。二是目標規劃占比12.44%,但多為人均體育場地數量、產業消費規模等宏觀目標,少有政策實施績效等微觀目標,不利于后期統計評估和政策優化完善。三是金融支持和財稅優惠作為激發市場活力的根本保障,供給短板明顯,分別占比10.67%和8.44%,以信貸金融優惠和稅收、水電氣費優惠等方向性指引為主要內容,缺乏精準落地實施的細則說明。四是法規管制是規范政府、市場、社會等主體行為,保障消費者權益,優化消費環境的法治依據,占比10.67%,主要覆蓋市場秩序規范、監管等方面,缺乏產品標準、消費者維權等內容;且從內容看,僅為“加強體育消費市場規范、保障消費者權益”的方向性指引,缺乏具體執行的依據與實踐說明,不利于營造“法治化、標準化、市場化”的體育消費營商環境。

3 體育消費試點城市的政策實踐成效分析

通過檢視試點實踐成效,有利于優化政策設計,加快推進體育消費城市建設。具體包括以下3個方面。

3.1 “體育+”多業態融合發展,推動服務產品多元供給與提質升檔

各試點城市間資源稟賦雖存在差異,但均以“體育+”融合發展為重點,打造新消費場景,激發大眾消費熱情。如三明市依托“林深水美”的生態資源優勢,打造體醫、體養、體旅等業態融合消費場景;宜昌市依托山水特色資源打造朝天吼等4個漂流休閑區、100條特色戶外線路、13家露營營地和龍舟爭霸賽、自然水域漂流賽兩大品牌賽事;南京市、合肥市開展“夜間經濟+體育”活動。同時,各地遵循“控增逼存”的“城市更新”理念,不斷強化體育消費的土地要素保障,完善體育設施布局專項規劃(如金華市),支持利用綠道、金角銀邊等存量空間改擴建以實現“傳統場地多元消費場景化”。如新余市通過招商引資共計投入4 500余萬元改擴建成城南全民健身中心、仙女湖鳳凰灣運動休閑特色小鎮[1]。此外,以體育競賽表演業和健身休閑業為核心抓手,各城市因地制宜加快培育各級各類品牌賽事,完善賽事體系,不斷豐富大眾健身消費需求。如:遵義基于“紅色文化”的IP,打造“紅色文化+體育”的品牌賽事,舉辦中國女紅軍之路半程馬拉松等;合肥市舉辦“端午龍舟賽”、“元旦越野賽”等全民健身特色賽事活動。

3.2 頂層設計引領體制機制“放管服”改革,實踐層面仍需細化完善

體制機制的“放管服”改革是試點工作有序推進的必要保證,各城市均提出成立多部門協同的試點工作領導小組,并從體育協會實體化改革、體育事業單位分類改革(如南昌市將6家體育事業單位重組合并為2家綜合型事業單位)、場館“兩權”分離(如寧波市于2021年將體育中心場館交由第三方委托運用以提升運營效能)、賽事審批流程優化、市場監管方式改革、跨域協同聯動、消費數據統計與評估工作改革等,但在實踐過程中多數城市缺乏如南京市關于完善《社會力量舉辦體育賽事資助管理辦法》、建立賽事審批服務部門聯動機制、制定常態化城鄉居民體育消費統計調查機制和消費指數的實踐說明以及如三明市出臺《三明市推進國家體育消費試點城市建設工作績效考核辦法》,建立績效評估機制,強化過程監管、實時跟蹤、逐年對比、及時改進;紹興市公布其2020-2021年居民體育消費調查報告等實踐舉措[7],導致改革設計“付之闕如”,不利于進一步激發城市體育消費潛力,擴大體育消費規模,壯大體育消費人口。

3.3 多措并舉扶持培育市場主體,政策落地精準性待提升

各試點城市從資金、人才、財稅、金融等要素方面加大對市場主體的扶持和培育力度,包括設立體育產業專項資金、完善政府購買公共體育服務目錄和品牌賽事目錄、高層次人才引進、體育消費集聚示范區建立、財稅金融優惠、體育消費券發放等方面措施。如西安、南京等城市積極開展體育產業的“政銀企”對接活動,為體育企業提供綜合性的招商和融資服務;紹興市每年安排發放3 000萬元的體育消費券等。但總體而言,在政策具體落實過程中由于缺乏實操機制和相應的管理辦法,僅有金華、南京、南昌等少部分城市出臺如《金華市體育協會扶持辦法》、《南昌市體育消費券配送實施辦法》等文件;且未能因地制宜根據城市產業結構與要素稟賦制定特色差異化的品牌示范項目梯度培育發展目標[7],導致體育企業紓困和優惠幫扶舉措流于文本層面,對于中小微企業而言,水電氣、財稅、金融等優惠政策未能得到落地普及。

3.4 營造深層次體育健身健康氛圍,多渠道培育“全人群”體育消費群體

各試點城市將“營造健身健康氛圍,壯大體育消費群體”作為重要任務。首先通過新媒體、明星引領等渠道加強群眾體育運動以及健身健康知識宣傳引導,營造深層次體育運動氛圍。如:南京市創建“南京體育”、“南京全民健身微服務”等微信公眾平臺用以實現全民健身咨詢傳播(科學健身大講堂專欄)以及體育場地公共服務查詢、器材管理等功能,推動全民健身蔚然成風,以助力更高水平的全民健身公共服務體系和體育消費試點城市建設。其次,如金華、寧波、嘉興、蘇州、常州、三明、成都等城市均提出要以“體教融合”為切入口,提升學校和社會機構的體育培訓、體育教育水平,學校體育要以“學會、勤練、常賽”為核心理念,實現青少年學生每人熟練掌握1—2項運動技能,擴大并夯實體育消費人口基礎;同時,積極開展各類群眾性體育活動,豐富節假日全民健身賽事供給。如:成都市按照“月月有主題、周周有賽事、天天有活動”的原則,在2022年打造“天府綠道健康行”“社區運動節”品牌健身活動4 500余場。此外,各城市還不斷提升體育社會組織活力和社會體育指導員在健身指導、健康知識服務等方面的專業化水平,進而實現將大眾“積極參與健身”內化為“主動參與體育消費”的習慣養成。

4 結論與建議

4.1 結論

4.1.1 政策文本基本符合“目標明確、依據充分、權責清晰、方案科學”的制定要求,涵蓋“政社市民”多元主體,在供給型、需求型和環境型政策工具的推動力、拉動力和支撐力的多重作用下保障試點城市有序建設。

4.1.2 政策文本設計中供給型工具占據“主流”,明顯倚重消費產品供給;需求型工具“鼓勵引導”作用持續性偏弱,如財稅、金融、人才、土地等配套保障的實操性內容缺位;環境型工具內部協調性不足,“管治”特征凸出。

4.1.3 政策實踐成效與問題包括:“體育+”多業態融合發展,推動服務產品多元供給與提質升檔;頂層設計引領體制機制“放管服”改革,實踐層面仍需細化完善;多措并舉扶持培育市場主體,政策落地精準性待提升;營造深層次體育健身健康氛圍,多渠道培育“全人群”體育消費群體。

4.2 建議

4.2.1 平衡供給型、需求型和環境型工具的使用比例,進一步強化政策的科學性與協調性。因地制宜結合區域資源稟賦分級分類加強業態創新、體制機制完善等“共性”內容設置,出臺如:發展冰雪(如:大連市、長春市)、海洋(如:大連市)、水上(如:廈門市)、康養、戶外、“AI+體育”、夜間體育、“她經濟+體育”等特色消費的政策內容供給,不斷優化消費業態布局,打造多元差異化的體育消費集聚區和產品集合。

4.2.2 持續深化體制機制“放管服”改革,健全試點工作聯席會議、行政事務審批、第三方動態化體育消費數據統計與績效評估、跨域協同聯動等制度體系和實操細則,完善政府購買公共體育服務目錄;同時,健全市場監管、服務產品標準、反壟斷競爭等方面的法律法規完善、增補與細化工作,落實好《體育市場和名單管理辦法》,強化“信用監管”“數字監管”的理念共識,推動體育消費市場誠信體系建設,并重點關注高危性體育項目的安全監管,營造安全、公平、誠信的營商環境,建立“親清”的政商關系,實現由“管治”向“法治”和“共治”方向轉變。

4.2.3 以“精準落地和持續有效”理念完善細化財稅、金融、人才、土地等方面保障政策與實施辦法,加大市場要素供給,推動傳統運動空間向體育消費空間轉換,切實幫助企業紓困,引導社會力量參與體育消費領域的投融資活動。同時,以“國家體育產業示范基地”建設為契機,分級分類完善體育市場主體培育政策內容;并順應“數字經濟”時代的發展趨勢,增加“體育企業數字化轉型”的相關引導性與保障性政策內容設置,鼓勵企業“上云用數賦智”[12],放大政策的激勵功能。