合同硬約束下科研項目墊支成因及優化建議

黃超 劉倆 肖漢 李盈盈

摘 要 科研項目墊支通常是經費撥付進度滯后于任務進展而導致的階段性赤字，主要是因為總承包單位無到款或到款后在合同監管系統約束下無法及時撥付配套研制單位。科研項目墊支受總承包與配套單位研制合同簽訂、監管協議辦理、合同節點考核等工作活動影響。基于此，本文分析了合同硬約束下科研項目墊支現狀及成因，介紹了總承包單位請款及撥款程序并給出了優化建議，借此為相關科研經費管理者提供一些借鑒。

關鍵詞 科研項目；墊支；合同節點考核；優化建議

DOI： 10.19840/j.cnki.FA.2024.01.007

近年來，軍方對裝備經濟性工作在不同層面不同領域提出了新的要求，如“三降一快一轉型”、低成本可持續發展等，裝備經濟性工作面臨新的巨大挑戰。科研項目在立項過程中，也要求把性能先進性、質量可靠性、成本經濟性、保障時效性作為同等重要的核心指標，同步開展論證設計。

科研項目按《國防科研試制費管理辦法》從成本構成維度，綜合形成科研概算方案，項目概算一旦確定后，調整異常困難[1]。根據航空工業集團公司科研項目合同概算硬約束下的年度預算管理要求，總承包單位應嚴格分解落實項目合同經費并及時匹配下達，依據合同確定經費控制基線，編制全研制周期收支規劃，并據之規范細化合同年度預算，無預算不支出。強調了合同硬約束的剛性要求，從一定層面、一定程度上加強了研制全線對科研項目直接費和間接費的管控。各級單位按此要求執行，直接費和間接費項目支出都在合同經費基線內按照預算進行管控，超出合同預算的部分，編制自主投入預算當年核銷，可有效避免項目超支，但因軍方需求變化、任務提前啟動等原因，墊支風險依然存在。

針對此種情況，結合總承包單位墊支和總承包項目墊支兩種情形，分析了合同硬約束下科研項目墊支現狀和成因，介紹了總承包請款及撥款程序并給出了提升建議，以期有效減少各級單位墊支周期，保持研制全線合理墊支穩定可控。

一、科研項目墊支現狀及成因

科研項目合同硬約束下就是在合同價款要求的范圍內，通過科研經費全周期及年度預算管理，控制科研項目全周期及年度支出不超過合同價款范圍。在此約束下，科研項目墊支成因本質上是項目無法及時到款，到款后下級合同款項無法及時撥付。

在此種形勢下，總承包單位責任重大，向上對接甲方，承接項目到款壓力。向下需及時開展研制工作及經費分解、配套研制合同簽訂及款項撥付。

（一）科研項目墊支現狀

一般情況下，科研項目在立項或簽訂合同時，先撥付部分啟動資金，后續則按節點撥付經費，即要求項目通過節點考核后才能撥付該節點經費，意味著該節點研制單位必須先行墊支完成研制，考核合格后才能撥付經費[2]。

科研項目通過項目立項或相關輸入提前啟動工作，工作啟動后，工業部門進行項目開題后開始歸集成本，從項目開題至項目有到款往往需要一兩年甚至更長周期，項目較長一段時間處于墊支開展工作。科研項目墊支通常是經費撥付進度滯后于任務進展導致的階段性赤字，基本現狀如下：

1. 科研項目一般從甲方通過競爭性采購或單一來源等方式確定采購單位后便提前啟動相關工作，工業部門大多從項目論證初期就開始了相關必要的工作，投入了一定的人力成本及必要的直接費支出，形成了一定的墊支規模。

2. 科研項目到款前提是需先完成合同簽訂，而大多科研項目實際情況是合同簽訂時間遠遠滯后于項目進展，受合同簽訂周期影響，一定程度上影響了項目到款的及時性，增加了項目墊支周期。

3. 科研項目里程碑節點請款前需完成合同節點考核，受合同節點考核完成周期影響，一定程度上影響了項目到款的及時性，增加了項目墊支周期。

（二）總承包單位墊支成因

總承包單位墊支指總承包單位前期為了項目開展進行的必要成本支出形成的墊支規模。科研項目到款的前置條件是和甲方完成合同簽訂，完成合同節點要求的研制工作并通過合同節點考核，同時需甲方在其財務系統備案并申報了當年當月的預算及用款計劃后才能撥付。這里面任何一個條件無法具備，當年都無法有效到款。因此，總承包單位墊支成因有以下幾個主要原因。

1. 總承包合同簽訂周期長

一般來講，科研項目合同簽訂要經歷合同文本擬定至合同價款審查及合同談判。合同價款審查由審查組按照《國防科研試制費管理辦法》對項目經費進行審查后形成合同價款書。合同談判主要由雙方協商確定合同要素，如研制內容、研制周期、考核節點等。總承包合同簽訂周期長的原因一是合同文本擬定周期長，通常在簽訂合同時，研制內容和需求尚不完全確定，合同文本擬定過程反復迭代；二是合同價款書定稿周期長，合同價款審查前需配套研制單位自下而上的報價及提供價款支撐材料，價款審查后需配套單位依據審查意見自上而下完善合同價款書，部分項目配套單位甚至達上百家，需要花費大量時間反復溝通協調；三是合同審查后提報周期長，一般合同價款審查及合同談判確定最終合同文本后，提報周期較長。

2. 合同里程碑節點進度違約比例高，節點考核困難

總承包合同項目研制進度及里程碑考核節點依據甲方的年度工作計劃或批復文件設置，“后墻不倒”的剛性要求，導致很多項目在合同簽訂時進度上就已經實質違約或即將違約。一旦進度違約，便會涉及違約責任認定與協調，需甲方、合同監管方、研制單位的共同認可，在現行審計、巡視檢查體系下，各級單位都會謹慎處置，推進效率極低，導致合同節點考核困難，甚至遲遲無法收尾。

3. 用款計劃申報的不確定性

合同節點考核完成后，總承包單位按照既定程序提交請款資料，甲方在辦理撥付時需先完成合同備案及用款計劃申報，通過后才能進行撥付，用款計劃為甲方內部事項，存在極大的不確定性。

（三）總承包項目墊支成因

總承包項目墊支即為總承包單位牽頭的項目墊支規模，主要指各配套研制單位墊支總規模，其墊支規模直接受總承包單位對其撥款影響。總承包單位無到款時，無法給配套研制單位撥付。當有到款時，總承包單位通常根據到款向配套研制單位等比例撥付。配套研制合同簽訂及監管協議辦理后，因合同監管方對費用監督要求及監管協議中不可缺失的合同節點考核條款要求，配套研制單位需完成由其合同監管方組織的合同節點考核并提交節點考核資料給總承包單位后才能撥付。因此，總承包項目墊支成因有以下幾個主要原因。

1. 總承包議價周期長

根據裝備經濟性最新要求，需在研制合同中確定產品目標價格，而研制經費及目標價格決定了一個企業未來一段時間的經營狀況及效益。在裝備低成本設計要求下，配套研制單位對研制經費及目標價格的需求與用戶對整機研制經費與目標價格的剛性要求矛盾集中在總承包單位體現，再通過一系列舉措化解統一，給總承包議價及抓總能力帶來了新的挑戰。

總承包合同簽訂后便需開展經費分解及議價工作，如果總承包合同價款在申報時便是自下而上形成項目概算方案的，價款審查時各配套研制單位的經費分配大體明確，矛盾及調和點相對較少，最終的經費分配也更容易達成一致意見。如果總承包合同價款審查是一錘子經費方案，即直接給了整機研制經費總價或目標價格總價，則需由總承包組織開展經費分解及議價工作。經費分解工作要求高，配套研制單位眾多，總承包與配套研制單位議價博弈周期長，對總承包單位議價者技術能力、身心能力、博弈能力均要求較高。議價過程中雙方往往拉扯數小時，總承包議價者需分階段、分步驟與上百家配套研制單位開展議價工作，尤其一些單一來源配套研制單位，很多時候一輪談判無法達成議價結果，需要多輪議價，甚至多輪議價都達不成一致結果，最后只能報給集團公司或項目甲方協調解決。

2. 監管協議辦理及合同臺賬建立周期長

隨著合同監管工作深入推進，各級合同監管方對合同監管工作加強了重視，強調了按章辦事的重要性。同時合同監管單位接受外部檢查督導也越來越頻繁，合同監管工作越來越規范化，目前合同監管的普遍性趨勢是合同臺賬建立后且有明確的工作輸入后監管方才受理研制單位合同節點考核申請。合同臺賬包含合同評審記錄、合同文本、監管任務、監管協議、監管實施方案等，監管協議需在總承包單位與配套研制單位合同正式簽訂后，由總承包合同監管方與配套研制單位合同監管方溝通辦理，其溝通協調及簽署周期長。

3. 合同節點考核周期長

總承包合同向下簽訂配套研制合同時，訂立的合同節點不能超過總承包合同范疇，通常參照總承包合同節點設置。如研制節點按期履約，配套研制單位按其監管方要求積極配合工作，可較快完成合同節點考核；一旦研制節點無法按期履約，如進度違約，和總承包合同類似，若上游無一個明確違約責任認定，配套研制單位合同監管方也無法按期對其進行考核，配套單位拿不到節點考核意見便請不到對應節點款，其項目墊支周期必然加長，且隨著其研制工作投入，墊支規模進一步擴大；還有一種情形就是，配套研制單位在研制過程中自身違約，因總承包合同的工作哪怕有一家完成不了，都會影響總承包合同節點違約，總承包合同違約到不了款，再將違約影響傳遞給其他配套研制單位，其他配套研制單位也到不了款，造成研制全線墊支，即總承包項目墊支。

二、總承包請款及撥款程序

（一）總承包請款程序

總承包合同節點款分為日歷付款和里程碑付款，日歷撥款是按照合同約定之日撥款，里程碑付款的前提條件是通過對應的合同節點考核后申請撥款。程序上，日歷撥款相對較為簡單，主要受制于甲方裝備研制預算是否下達，里程碑撥款除此約束外，還與對應節點通過合同節點考核直接相關。根據裝備研制項目的重要性不同，總承包合同節點考核組織方有甲方和合同監管單位，本文主要介紹工作中較為常見的合同監管單位組織的合同節點考核及請款程序。合同節點考核程序如圖1所示，合同節點請款流程如圖2所示，如合同節點存在進度違約，還需開展進度違約協調，違約責任協調程序如圖3所示。

（二）總承包撥款程序

總承包單位對配套研制單位撥款的流程是：一是完成配套研制合同簽訂；二是甲方合同監管單位對乙方監管單位下發監管任務；三是配合雙方合同監管單位完成監管協議簽訂；四是乙方完成配套研制合同節點考核規定的研制內容后由其合同監管方組織完成合同節點考核；五是按照總承包單位撥款要求提交相關材料及發票；六是總承包單位合同監管方對費用進行監督后完成節點款撥付。總承包撥款程序如圖4所示。

三、優化建議

科研項目墊支通常是經費撥付進度滯后于任務進展而導致的階段性赤字，主要是因為總承包單位無到款或到款后在合同監管系統約束下無法及時撥付配套研制單位。為縮短科研項目墊支周期，提高到款率，減少各級單位墊支周期及規模，結合科研項目總承包請款及撥款程序，提出以下建議。

1. 開展合同預評審，識別合同履約風險

合同簽訂前組織合同預評審，與合同監管方共同識別合同履約風險，提早形成共識，便于后續合同節點考核工作順利推進。

2. 合同文本盡量多設置日歷撥款節點

日歷撥款節點按合同約定撥付，少了合同節點考核環節繁瑣漫長的周期，在滿足要求的情況下盡量多設置日歷撥款節點及提高撥付比例。

3. 合同文本明確進度違約責任認定條款

合同文本中明確因不可抗力、甲方或乙方等原因造成工作延期完成的可操作性違約認定條款，便于合同節點考核前更快達成違約責任認定，避免協調周期過長，影響請款。

4. 合同簽訂后及時配合建立合同臺賬

在提交合同節點考核申請時，合同監管方要求先行完成合同臺賬建立，在合同節點考核前積極配合合同監管單位完成合同臺賬建立，避免節點考核前臺賬準備周期過長，影響請款。

5. 配合項目甲方及總承包單位經費撥付前置工作

總承包單位積極配合項目甲方開展資金撥付相關前置工作：如合同備案、合同預算、合同用款計劃提報等；配套研制單位積極配合總承包單位經費撥付前置工作，及時提供經費撥付所需的必要資料等。

6. 借款協議先期到款

如項目已啟動，墊支周期及規模已有一定規模，但合同簽訂周期尚不確定，通過簽訂借款協議先期到款，后續在正式合同簽訂中予以沖抵。

四、結語

科研項目研制由總承包單位組織研制工作內容分解與傳遞，同時合同監管要求隨著研制合同向下簽訂同步分解與傳遞。在這個過程中，會產生各種矛盾點，對總承包和配套研制單位都帶來了新的挑戰。據此，項目研制全線應按照航空工業集團公司要求，眼睛內向、練好經濟性管理的內功，系統推進科研經費管理水平的全面提升，保持合理墊支穩定可控的長效機制，助力集團公司高質量發展，為新時代航空強國戰略的實現作出新的貢獻。 AFA

參考文獻

[1] 李壽安，劉芳，梁春華，等. 裝備競爭性研制項目經費概算論證程序與方法[J].航空財會，2021（1）： 26-31.

[2] 吳亞平. 軍工企業科研經費的墊支成因及管理對策[J].航空財會，2020（2）： 41-45.

（編輯：馮金玉）