基層治理改革與縣域經濟發展?
——基于鄉鎮合并改革的經驗證據

韋 欣 徐 佳

一、引言

鄉鎮作為我國行政區劃的基礎單元，是公共服務供給的“最后一公里”，也是國家基層治理現代化的根基所在。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視我國行政區劃工作，強調“行政區劃本身也是一種重要資源，用得好就是推動區域協同發展的更大優勢，用不好也可能成為掣肘” (習近平，2014)。鄉鎮和街道治理體制的建設是推進國家治理體系和治理能力現代化的基礎性工作。截至2019 年12 月，我國共有鄉鎮總數37 613 個。隨著經濟高速發展和城市化進程的不斷推進，原有的鄉鎮行政區劃格局難以滿足經濟結構動態調整的需求，鄉鎮發展面臨著土地分散、人口老齡化、村莊空心化等嚴峻挑戰。在此背景下，鄉鎮級別的區劃改革能夠優化空間資源，有效提升基層空間治理水平，促進城鄉公共服務均等化，具有極為重要的戰略意義。

過去二十余年，全國的鄉鎮區劃調整工作在政府的主導下順利進行。2001 年，中華人民共和國民政部(以下簡稱“民政部”)、原中華人民共和國農業部(以下簡稱“原農業部”)等七部委聯合出臺了《關于鄉鎮行政區劃調整工作的指導意見》，明確了“鄉鎮合并、機構精簡、人員分流” 的鄉鎮機構改革方向。2021 年，中共中央國務院《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》指出，要“優化鄉鎮(街道)行政區劃設置，確保管理服務有效覆蓋常住人口”。這些改革舉措促進了鄉鎮區劃設置的科學調整，構建了簡約高效、多方協同的基層治理新格局。眾多研究表明，行政區劃邊界會造成空間分割，導致區域經濟活動的異質性和不連續性，從而可能阻礙經濟增長(Alesina 和Zhuravskaya，2011)。尤其是在行政區劃細碎化的格局下，地方政府之間可能產生過度競爭從而帶來制度壁壘，進一步阻礙要素的自由流動和市場的一體化(王賢彬和聶海峰，2010；胡家勇，2016)。目前，我國正面臨土地要素制約和經濟結構轉型的雙重挑戰，如何通過優化基層行政區劃設置，促進公共服務的空間布局與經濟功能相匹配，推動城鄉經濟一體化發展，成為行政區劃改革研究的重要議題。在實際應用中，如何根據城市化進程動態調整政府規模，優化基層政府數量和所轄范圍，打破原有行政區劃之間的市場壁壘，重塑經濟的空間格局，推動各類要素和服務的優化配置，也是需要進一步研究的實踐問題。

關于行政區劃改革如何影響經濟增長的研究主要集中在“撤縣設區” “省直管縣”等區縣及以上級別的改革。例如，李郇和徐現祥(2015)發現撤縣設區能夠促進基礎設施投資，推動產業轉移和房地產消費，進而帶動經濟增長。盧盛峰等(2017)發現撤縣設區強化了轄區政府在公共服務事務上的支出，對縣域經濟發展起到了促進作用。唐為(2019)研究了撤縣設區改革，發現地級市政府的統籌能力得到了強化，原市轄區和被合并縣交界處的經濟活動水平得到了提高。劉沖等(2014)發現，省直管縣改革通過增加財政收入刺激了經濟增長，但這種行政分權方式仍然依賴投資帶動，未能從根本上提高生產率和資源配置效率。賈俊雪等(2013)發現，省直管縣改革抑制了縣域經濟的增長，但在一定程度上有助于改革縣域的財政解困。才國偉和黃亮雄(2010)發現，省直管縣對于經濟增長的促進效果要弱于強縣擴權，兩種措施共同使用對提高財政支出和經濟增長的作用更為明顯。

基層行政單元的合并重組并非中國特有，各國學者都曾對相關改革進行過研究，并為學界所持續關注，這一問題的核心在于政府的最優規模與公共服務供給效率之間的相互關 系 (Alesina 和Spolaore，1997；Alesina 和Spoloore，2003)。例 如，Hawkins 等(1991)認為，基層行政單元的數量與其管轄范圍呈現此消彼長的關系，增加鄉鎮數量的同時減小鄉鎮管轄面積，會影響基層公共服務供給的規模效應。Hansen 等(2014)基于丹麥2003—2011 年的數據，發現區劃合并在短時間內改善了地方政府的財政狀況。Egger等(2022)在德國1998—2013 年區劃改革數據上的研究發現，主動的合并可以顯著提高地區的經濟活躍度，而被動的合并則不利于地區的經濟發展。Pickering 等(2020)則研究了日本的區劃改革，發現政府會給予合并后人口密度更大、城鎮化程度更高地區更多的公共服務支持。

國內鄉鎮合并等區縣以下級別的基層行政區劃改革研究業已見諸文獻，但主要以案例分析和個別省份的事實證據為主。例如，羅宏翔和哈穎(2005)基于理論分析認為鄉鎮合并有利于農村空間結構的優化；魯靜芳和左停(2006)以蘇北案例發現鄉鎮合并對產業結構優化有正向影響；賀大興(2012)發現鄉鎮合并能夠減輕農民負擔，改善農村經濟結構，但減少了公共服務供給；賴德勝等(2022)基于四川省的數據發現，鄉鎮合并對鄉村振興有促進作用，在經濟基礎較弱的地區效果更為顯著；劉窮志和苗高杰(2019)基于河南省2005 年的改革發現精簡鄉鎮行政機構有助于財政解困。然而，從公共服務規模效應角度探究鄉鎮合并對經濟的影響在文獻中鮮有涉及。因此，本文基于中國鄉鎮合并的準自然實驗，采用雙重差分法分析鄉鎮區劃改革對縣域經濟發展的影響及其機制。研究表明，鄉鎮合并改革提高了縣域經濟的發展水平，使人均生產總值增長約2.6%。機制分析表明，鄉鎮合并能夠更好地發揮公共服務的規模效應，改善資源配置效率，提高企業產出水平，從而促進地方經濟的集聚與增長。

本文相對于現有文獻的貢獻主要體現在以下幾個方面:首先，本文采用了嚴謹的實證方法，全面系統地研究了我國鄉鎮合并改革對縣域經濟發展的作用以及其影響機制，為深化國家基層治理現代化體制改革提供了經驗參考和理論依據。其次，本文從兩個方面深入探討了鄉鎮合并對縣域經濟增長的作用機制，即公共服務的規模效應和經濟發展的集聚效應。鄉鎮合并能夠有效促進公共服務的規模效應，提高資源配置效率，進而提升企業產出水平，從而推動地方經濟集聚與增長。最后，鄉鎮合并改革對經濟增長的影響存在區域差異。在人口密度較高的地區，基礎設施等公共服務的邊際成本較低，能夠更好地發揮正外部性，有利于促進經濟發展的規模效應。在長三角和珠三角城市群，鄉鎮合并能夠有效地推動產業結構升級；而在胡煥庸線①胡煥庸線，又稱黑河—騰沖線，從黑龍江省黑河市到云南省騰沖市，大致為45 度傾斜直線。胡煥庸線是一條反映我國人口發展水平和經濟社會格局的分界線，其東側分布著我國94%的人口(2000 年第五次全國人口普查資料)。以西地區，改革則能夠顯著促進第一產業的發展。以上結論為公共服務供給與經濟增長的關系提供了鄉鎮級別的經驗證據，豐富了相關文獻的研究內容。

二、改革背景及理論分析

(一)鄉鎮行政管理體制歷史沿革

鄉鎮行政管理體制歷史沿革是中國行政管理演進的重要組成部分，其變遷反映了中國政治制度和社會組織的演進歷程。自周代“鄉制” 確立起，鄉鎮作為國家治理的最基層單元，歷經秦、隋、唐、宋、元、明、清等朝代的變革和完善，逐漸成為中國政治體系的基石。在20 世紀，特別是中華人民共和國成立后，中國鄉鎮行政管理體制經歷了多次重大變革。20 世紀50 年代初期，鄉級政府得到廣泛建立，人民公社制度成為農村基層政府的組織形式，初步形成了較強的基層治理能力。80 年代后期，我國開始重構國家政權與鄉村社會的關系，推動了“鄉政村治” 的基層格局，逐步形成以鄉政府為主導、村級自治為基礎的新格局。然而新建鄉的規模普遍較小，建制鎮的數量迅速增加，“包產到戶” 帶來的鄉村生產資源分化與支配性權力增長相互背離的現象逐漸凸顯。1986 年后正式開展的鄉鎮撤并工作，旨在解決鄉鎮數量過多、職能重疊等問題，提高鄉鎮行政管理的效率和質量。此輪鄉鎮撤并在2002 年達到高峰(見圖1)，地區分布上以四川省最多，江蘇省及山東省次之(見圖2)。在此后的改革中，鄉鎮機構改革持續進行，通過合并、精簡機構等方式，逐步實現了鄉鎮機構的精簡化和職能的轉變。

圖2 1997—2020 年鄉鎮合并改革的地區分布

十八大以來，我國在基層治理現代化建設方面持續加大力度。2018 年中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》指出，應借鑒經濟發達鎮行政管理體制改革試點經驗，適應街道、鄉鎮工作特點和便民服務需要，構建簡約高效的基層管理體制。2021 年中共中央國務院在《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》指出，要優化鄉鎮(街道)行政區劃設置，確保管理服務有效覆蓋常住人口。這些改革方案和意見強調了簡約高效、優化鄉鎮行政區劃設置以及提升基層治理效能等目標，旨在進一步強化基層治理，提升鄉鎮行政管理體制的適應性和便民服務水平，為中國治理體系和治理能力現代化提供更為堅實的基礎，以“基層之治” 夯實“中國之治”。鄉鎮行政管理體制的演進歷程反映了中國政治制度的發展脈絡，也是國家治理能力因應時代需要不斷完善與提升的縮影。

(二)理論分析

中國鄉鎮普遍位于縣域，具有規模不一、地形多樣、人口分布不均的特點，其平均人口密度相對城市中心區域較低，人口集聚度也較為分散。鄉鎮合并改革通過將規模較小的多個鄉鎮合并為規模較大的鄉鎮，可能產生兩種主要作用機制——規模效應和擁擠效應。規模效應體現在鄉鎮合并后，地方公共服務和基礎設施得到了提升，這是由于更大規模的鄉鎮可以更有效地配置資源，提高服務供給效率，從而促進地方經濟的發展。然而，隨著合并規模的增加，人們對公共服務的異質性偏好可能增加，這會導致公共服務的擁擠效應，即公共服務提供效率下降。在整體鄉鎮合并改革進程中，根據縣域樣本遠多于城市樣本的現實情況，以及縣域鄉鎮平均人口密度較低、人口集聚度較低的特征，鄉鎮合并的規模效應可能明顯高于擁擠效應。合并后形成的更大規模的鄉鎮能夠更好地利用資源，提升公共服務和基礎設施的效能，為地方經濟的穩健增長提供有效支持，從而推動地方經濟的整體發展。由此，本文提出假說1。

假說1:鄉鎮合并改革對縣域經濟發展水平具有顯著提升效果。

鄉鎮合并為地區經濟發展帶來了多維效應。首先，在行政管理層面，合并能夠降低行政人員和財政開支，節約行政管理資源，降低基礎設施建設單位成本。合并后的鄉鎮具有更大規模的基礎設施需求，如路網交通、互聯網、水電等。規?；ㄔO能夠降低這些基礎設施的建設成本，更高效地服務更大規模的鄉鎮，從而公共服務效率得以提高，企業營商、交通、管理、信息溝通等成本有所降低，能夠吸引更多企業投資進入該區域，促進現有企業的擴張和投資規模增長，并進一步產生集聚效應，實現資源的優化配置，推動地方經濟增長。經濟發達地區的工業發展水平較高、生產要素較充足、基礎設施建設及投資環境良好，且縣域財政實力相對較強，更易吸引外來資金和人才。鄉鎮合并后，資源重新得到合理配置，進一步推動了經濟的高速發展。同時，這些地區以二三產業為主，擁有大量高科技產業，合并后通過合理資源配置，有助于產業的進一步升級調整，提升區域經濟的競爭力和發展潛力。綜上所述，本文提出假說2。

假說2:鄉鎮合并通過提高基礎設施的利用效率，可以促進資本生產要素流動，推動企業集聚和經濟發展。

人口規模對地區的規模效應有著重要影響。大城市通常具有較強的規模效應，這一效應體現在人口集聚能夠提升大城市公共服務和基礎設施的使用效率，進而降低人均公共成本，增強規模效應。然而，人口規模越大的地區也越有可能吸引更多的人口集聚。人口流入增多會促使地方政府提供更多的公共服務，從而進一步推動經濟增長；相反，人口流出會減少地方政府對公共物品的提供，可能減緩經濟增長速度(Tiebout，1956；王偉同和魏勝廣，2016)。此外，鄉鎮合并涉及大量的協調與管理工作，包括不同鄉鎮的行政管理和人力資源整合、新制度的建立與執行等，從而會增加管理的復雜性，可能導致政策實施和執行效率下降，影響公共服務的質量和效率。同時，合并后如果地區人口過密過高，可能會帶來公共服務的擁擠效應，使公共服務提供效率下降，阻礙規模效應的發揮。根據上述分析，本文認為在人口集聚地區，更易發揮規模效應，能夠更有效地優化資源配置、提升公共服務效率，進而推動地方經濟的健康發展。而政策的不利影響可能主要集中在那些土地面積大但人口相對較少的鄉鎮合并樣本。由此，本文提出假說3。

假說3:鄉鎮合并在人口集聚地區能夠更有效地發揮規模效應，提升公共服務的使用效率，進而推動當地經濟的增長。

三、研究設計

(一)計量模型構建

本文以2000—2019 年間各鄉鎮合并改革的實施作為準自然實驗，將樣本時間內進行鄉鎮合并改革的區縣作為實驗組，未實施鄉鎮合并的區縣作為對照組，采用雙重差分法估計鄉鎮合并改革對縣域經濟增長的影響，具體實證模型設定如下:

其中，被解釋變量Yit表示i區縣在t年的經濟發展水平。Mergerit為核心解釋變量，當i區縣在第t年已經實施鄉鎮合并改革時取值為1，否則取值為0。γi是縣級固定效應，以控制不隨時間變化的地區特征，從而將實驗組與對照組的固有差異予以剔除，如自然條件、產業基礎和區位條件差異等；λt是年份固定效應，以剔除隨時間變化的各種影響因素，如宏觀經濟形勢、經濟發展周期等；由于某些區縣的固有特征既可能對該區縣是否進行鄉鎮合并改革產生影響，也可能對經濟發展隨時間變化的趨勢產生影響，因此，本文參照Li 等(2016)的做法，在雙重差分模型中控制了區縣初始特征(Xi)與年份固定效應的交互項，從而允許區域特征對被解釋變量的影響在改革前后各期有所差異。本文還對所選擇的控制變量進行了隨機性檢驗，在計量回歸中進一步控制各城市和區縣的特征變量。β1是本文關心的回歸系數，代表鄉鎮合并改革對區縣經濟發展的影響，若β1顯著大于0，表明鄉鎮合并改革對經濟增長有促進作用。εit為隨機擾動項。本文將標準誤聚類到縣級層面。

(二)數據說明與描述性統計

(1)被解釋變量。本文選取區縣總量GDP 的自然對數、人均GDP 的自然對數和單位土地面積GDP 的自然對數來衡量經濟發展水平。其中，區縣GDP 度量經濟增長的總量狀況，人均GDP 反映單位人口的經濟產出，地均GDP 則反映行政區域內每平方公里的經濟產出。此外，本文選取區縣第一產業比重、第二產業比重和第三產業比重來衡量區縣的產業結構。

(2)解釋變量。通過查閱民政部縣級以下行政區劃變更情況以及各省政府官方網站，我們手工整理了2000—2019 年全國9 376 個改革鄉鎮、2 628 個改革區縣名稱及其改革時間，利用以上信息構建核心解釋變量Mergerit，并作如下處理:剔除無下設鄉鎮的區縣；對被解釋變量進行前后1%縮尾法處理；剔除數據缺省樣本。

(3)控制變量。本文控制了一系列可能影響縣域和城市經濟增長水平的變量。在城市層面，就業狀況以每萬人從業人員數的自然對數衡量，公共服務以小學在校學生數的自然對數衡量。在區縣層面，行政區面積以區縣當年行政區劃面積的自然對數衡量，人口規模以區縣當年戶籍人口的自然對數衡量，公共服務以醫院和衛生院床位數的自然對數衡量，金融服務以居民儲蓄存款余額的自然對數和年末金融機構各項貸款余額自然對數衡量。各級行政區的產業結構均以第二、第三產業生產總值比重衡量。這些數據來源于歷年《中國縣(市)社會經濟統計年鑒》《中國城市統計年鑒》以及各市縣統計年鑒等。本文使用的主要變量的描述性統計如表1 所示。

表1 描述性統計

(三)一階段回歸結果

結合截至2019 年底已經進行鄉鎮合并改革的726 個區縣的特征，本文嘗試提取影響鄉鎮合并改革區縣選擇的先決因素，以控制發生改革區縣選擇可能存在的內生性問題。本文以“是否已進行‘鄉鎮合并’ ” 作為因變量，以區縣層面的行政面積、區縣戶籍人口、一產比重、二產比重、電話用戶數、財政收入、財政支出、居民儲蓄、金融機構貸款、小學在校學生數、醫院床位數和福利院床位數，以及城市層面的GDP、就業人數、一二產比重、財政收入、財政支出和小學在校學生數為解釋變量，同時控制區縣固定效應和基期變量×年份固定效應。回歸結果如表2 所示。結果標明，區縣是否進行鄉鎮合并改革主要受區縣面積、區縣人口規模、區縣產業結構、區縣金融服務情況和區縣公共服務，以及所在城市的經濟水平、就業規模、產業結構和公共服務的影響。因此，在回歸模型中應加入上述特征變量，以控制發生改革區縣選擇可能存在的內生性問題。

表2 鄉鎮合并改革區縣選擇的隨機性檢驗結果

四、實證結果

(一)基準結果

鄉鎮合并改革可能對所在區縣的經濟發展水平產生明顯的促進作用，其具體表現在經濟總量的提升、人均生產總值和地區平均生產總值的增長，本文首先對假說1 進行檢驗。鑒于鄉鎮合并改革具備分階段逐步推進的特征，本文在對模型(1)進行估計的基礎上，采用Baker 等(2021)提出的交錯雙重差分法，來評估鄉鎮合并改革對經濟的影響，結果詳見表3。第(1)—(3)列僅控制了縣級固定效應和年份固定效應，結果發現，鄉鎮合并改革對區縣生產總值、人均生產總值和地區平均生產總值的影響估計系數均為正數，且在1%顯著性水平上通過檢驗，這表明鄉鎮合并改革明顯促進了區縣的經濟增長。第(4)—(6)列在此基礎上增加了縣級和城市層面的控制變量，以控制遺漏變量偏誤，觀察到鄉鎮合并的系數絕對值雖有所減小，但鄉鎮合并的規模效應仍然顯著。第(7)—(9)列報告了交錯雙重差分法的估計結果，發現鄉鎮合并對區縣經濟增長的促進作用依然顯著。以上結果表明，鄉鎮合并改革能夠有效地促進縣級經濟的增長。

表3 鄉鎮合并改革對區縣經濟增長的影響

注:???、??、?為在1%、5%、10%的水平上顯著；括號內為聚類 (cluster)到區縣層面的標準誤；后同。

(二)穩健性檢驗

1.檢驗平行趨勢假設

從基準回歸結果來看，鄉鎮合并改革對地方經濟增長帶來了顯著的正向影響。但使用雙重差分法進行政策效果估計需要滿足一定的前提假設，即在政策發生前，實驗組和對照組之間不存在系統性差異。為了檢驗平行趨勢假定，本文采用事件研究法，檢驗鄉鎮合并改革前后年份經濟增長的動態變化，具體構建模型如式(2)所示:

其中，Yit為總量GDP 和人均GDP。Mergerti0＋j代表實施鄉鎮合并前后的事件窗口虛擬變量，ti0為區縣i實施鄉鎮合并改革當年，ti0＋j表示改革前2—6 年及以前年份，或改革后0—3 年及以后年份的各個時期，改革前1 年為對照組。借鑒Fajgelbaum 等(2020)的做法，本文將小于或等于－6 的相對年份統一設置為－6，將大于或等于3 的相對年份統一設置為＋3，由此得到以相對年份－6 和＋3 為基準年份的估計系數。其余變量設定與基準模型相同，標準誤仍然聚類到區縣層面。估計結果如圖3 所示。結果顯示，γj(j<0)估計系數均不顯著，表明在鄉鎮合并之前，實驗組與對照組的區縣總量與人均GDP 趨勢沒有明顯差異，因此滿足事前平行趨勢。而實驗組改革之后，其與對照組的區縣經濟發展水平差異才開始顯現，且隨時間推移呈現逐步增強趨勢，這在很大程度上表明鄉鎮合并的確促進了區縣經濟增長，且影響具有長期持續性。為了進一步檢驗鄉鎮合并對地方經濟增長密度的影響，本文繼續考察地均GDP 的實證結果。其中，地均GDP＝區縣當年GDP 產值/當年所轄地區面積，其余變量設定與方程(2)相同，標準誤聚類到區縣層面，估計結果與GDP 總量及人均GDP 結果類似。

圖3 平行趨勢檢驗

2.其他穩健性檢驗

(1)干擾政策:擴權強縣和省直管縣。在樣本期間，除了鄉鎮合并改革，其他改革也可能對結果產生干擾，尤其是部分省份2004 年起還實施了擴權強縣、省直管縣等改革。省直管縣為市縣之間財政體制上的分權，擴權強縣則是市縣之間行政管理權限上的分權，都是旨在打破既有體制對區縣經濟發展的束縛而將權力下放的改革舉措。為了剔除這兩項改革的影響，本文在基準回歸模型的基礎上，加入了“是否擴權強縣” “是否省直管縣” 兩個控制變量。在區縣被列為擴權強縣的當年及以后，虛擬變量“是否擴權強縣” 取值為1，否則取值為0，同理構造虛擬變量“是否省直管縣”，然后將這兩個控制變量分別加入基準回歸，結果如表4 所示。由表4 的結果可知，在考慮以上區縣財權和事權改革的干擾因素后，鄉鎮合并改革對地方經濟增長影響的估計系數依然顯著為正，表明鄉鎮合并改革顯著提升了區縣的經濟發展水平，這與前文得到的估計結果基本一致。

表4 擴權強縣和省直管縣政策穩健性結果

(2)干擾政策:“鄉財縣管” 改革。在同一時期，“鄉財縣管” 改革在全國范圍內推行，這一改革實行縣鄉“預算共編、賬戶統設、集中收支、采購統辦、票據統管”的財政管理方式，由縣級財政部門直接管理并監督鄉鎮財政收支。鄉財縣管可能從優化財政支出結構和降低稅費負擔兩個方面促進地方經濟發展。為了剔除這一改革的潛在影響，本文引入了相關虛擬變量。若某區縣當年已經實施鄉財縣管改革，則取值為1，否則取值為0，結果如表5 所示。在控制了鄉財縣管改革的影響后，β1的系數依然顯著為正，表明鄉鎮合并改革顯著提升了縣域經濟水平，與此前得到的估計結果基本一致。

表5 鄉財縣管政策穩健性結果

(3)安慰劑檢驗。為了進一步排除可能存在的遺漏變量對實證分析有效性的影響，本文借鑒Lu 等(2017)的方法，在樣本中隨機抽取與實驗組數量相等的區縣作為模擬實驗組，每次抽取得到的剩余區縣為模擬對照組，重復隨機抽樣500 次后，運用模型(1)分別對模擬樣本組進行估計，由此得到核心解釋變量Mergerit的500 組估計系數，作為進一步的安慰劑檢驗。①因篇幅所限，本文省略了安慰劑檢驗結果，感興趣的讀者可向作者索取。由估計系數的密度分布可知，隨機回歸系數均值接近于0，遠小于本文基準回歸中的真實回歸系數，說明在500 次的隨機抽樣中，合并政策對隨機抽取的實驗組影響并不顯著。這在一定程度上排除了一些不可觀測的因素以及其他替代性解釋對估計結果的干擾。

五、影響機制分析

過于分散的鄉鎮布局和小規模的鄉鎮往往會增加鄉鎮內生產和服務的成本，從而帶來規模效益下降從而經濟效益下降的問題。鄉鎮合并改革的主要目的在于通過增大鄉鎮規模來降低公共服務供給的成本，促進資源和要素的自由流動，推動市場一體化發展，并增強鄉鎮的集聚效應(Alesina 和Spolaore，1997；2003)。然而，隨著鄉鎮規模的擴大，人們對公共服務偏好的多樣性可能會增加，從而導致集體行動和協商的成本上升，公共物品的供給效率下降。本部分將從鄉鎮改革的微觀影響、公共服務與鄉鎮規模之間的關系以及人口流動與集聚等角度，深入探討鄉鎮合并對當地經濟活動的影響機制。

(一)公共基礎設施與企業的集聚效應

從微觀層面來看，鄉鎮合并會對轄區內企業的投資、進入和生產等微觀決策產生影響。在鄉鎮合并之前，只有屬于特定鄉鎮的企業才能充分享受該鄉鎮提供的基礎設施等公共服務。然而，在合并之后，轄區內部的一體化打破了原有行政邊界所造成的市場壁壘和流動障礙。這種變化一方面可以擴大企業的市場范圍，另一方面可以使合并前屬于其他鄉鎮的企業獲得更加全面多樣的公共服務資源。這種變革提高了企業的進入意愿和投資規模，促進了企業集聚和生產規模的擴大，從而推動了地方經濟的增長。本文選擇了改革后區縣內規模以上工業企業單位數的對數、固定資產投資的對數、規模以上工業總產值的對數作為衡量企業進入、投資和生產的變量，以探究鄉鎮合并對企業微觀經濟活動的影響，回歸結果如表6 所示。第(1)—(3)列的結果表明，鄉鎮合并提高了企業的進入數、企業的投資規模和生產總量。這說明鄉鎮合并有助于促進企業的進入和投資等生產活動，進而推動了經濟的增長?；谝陨习l現，本文進一步以區縣人均道路面積的自然對數與是否發生過鄉鎮合并的交互項作為核心解釋變量，來研究區縣公共服務供給水平與鄉鎮合并的交互作用對縣級經濟增長的影響。第(4)—(7)列的結果顯示，區縣原有的基礎設施供給水平越高，就越能夠通過鄉鎮合并促進企業的進入和投資，提升企業的生產水平，進而推動區縣人均GDP 的增長。這個結果驗證了假說2，即鄉鎮合并通過發揮公共物品的規模效應可以分攤公共服務的供給成本，提高公共物品的使用效率，從而促進縣級經濟的增長。

表6 公共基礎設施與企業的集聚效應

(二)人口流動與公共服務的規模效應

自20 世紀80 年代以來，中國人口流動規模和速度顯著增加。通常情況下，人口規模較大的地區往往具有更顯著的規模效應。一方面，人口集聚能夠提高大城市公共服務和基礎設施的使用效率，減少人均公共成本，增強規模效應。另一方面，人口規模較大的地區往往更具吸引力，能夠吸引更多人口聚集。隨著人口流入增加，地方政府對公共服務的供給也會相應增加，進而促進經濟增長；相反，如果人口流出增加，地方政府對公共物品的供給也會減少，可能導致經濟增長放緩(Tiebout，1956；王偉同和魏勝廣，2016)。

我們計算了鄉鎮合并改革前各鄉鎮的人口規模與鄉鎮平均面積的比值，以此作為各鄉鎮的人口密度指標，并在區縣層面進行了求均值處理。我們將人口密度排名在全國前1/4 的區縣定義為鄉鎮人口密度大的區縣，將人口密度排名在全國后1/4 的區縣定義為鄉鎮人口密度小的區縣。表7 呈現了分組回歸的結果。從第(1)列和第(2)列的結果可以看出，在鄉鎮人口密度大的區縣中，鄉鎮合并改革對區縣經濟增長具有顯著的促進作用，但在鄉鎮人口密度小的區縣中則沒有顯著影響。這兩列結果一起證實了鄉鎮合并改革的作用機制與規模效應相關。與此同時，人口流動可能對公共物品的規模效應產生影響。高經濟發展水平的城市擁有更多且更高質量的教育資源和就業機會等公共服務，對人才的吸引力更大。當人口流入數量在城市可承載范圍內，公共服務的規模效應得以充分發揮。相比之下，經濟發展相對滯后、公共服務相對薄弱的地區，公共服務的規模效應則較弱。在建立人口流動指標方面，本文以凈流入人口(指改革前該區縣年均常住人口減去改革前該區縣年均戶籍人口)與改革前該區縣年均戶籍人口的比值作為評估各區縣人口流動情況的指標。該指標大于0 表示人口凈流入，小于0 時表示人口凈流出。我們將此指標用于模型(1)的分組回歸，結果如表7 第(3)列和第(4)列所示。鄉鎮合并改革能夠顯著提升人口流入地的經濟增長，但對人口流出地的經濟提升作用不顯著。這表明鄉鎮合并能夠通過人口集聚的優勢充分發揮規模效應，促進經濟增長，由此假說3 得以驗證。

表7 人口流動與公共服務的規模效應

六、異質性分析

(一)城鄉差異——縣與市轄區

相對于市轄區，縣級政府的財權和事權相對獨立，地級市政府對其直接干預力度較小。因此，相較于市轄區，縣級政府更有激勵通過鄉鎮合并來發揮規模效應。此外，一般而言，縣的公共服務供給相對于市轄區更為有限。通過鄉鎮合并促進縣域公共服務的集中供應，能夠提高公共服務的使用效率，從而推動縣域經濟的發展。為了考察鄉鎮合并對經濟增長的影響是否在城鄉之間存在差異，我們將樣本區縣劃分為縣和市轄區兩組，并分別采用模型(1)進行估計，檢驗結果如表8 所示?？梢钥吹?，鄉鎮合并對縣的經濟提升均在5%及以上水平顯著為正，說明鄉鎮合并能夠促進縣層面經濟水平的提高。同時，市轄區層面的鄉鎮合并對本轄區的經濟總量有提升作用，但對人均GDP 和地均GDP并無顯著影響。這可能是因為市轄區的基礎設施等公共物品相對較為完善，增長空間有限，且城區公共物品的服務人數較多，通過轄區合并進一步發揮規模效應的空間較小。因此，鄉鎮合并對縣級層面經濟增長的促進作用更為顯著，有助于縮小城鄉差距，促進城鄉協調發展。

表8 城鄉異質性

(二)城市化水平差異——長三角、珠三角城市群

中國城市化發展具有非均衡性，長三角和珠三角城市群的城市經濟發展水平以及區域經濟一體化程度相對較高。這兩個城市群具備更強的規劃建設統籌能力和財政轉移支付能力，因此能夠更加有效地帶動其他區域經濟的發展。為了驗證這一假設，我們根據樣本區縣所屬地理位置將樣本分為兩組進行估計，結果如表9 所示。第(1)列和第(5)列顯示，鄉鎮合并改革對這兩個經濟帶的區縣地均GDP 均有顯著的提升效果。就產業結構而言，第(2)—(4)列以及第(6)—(8)列顯示，鄉鎮合并改革顯著促進了珠三角城市群區縣第一產業比重的下降和第二、第三產業比重的提升，并推動了長三角城市群第三產業的發展。綜上所述，研究結果表明，鄉鎮合并改革對長三角和珠三角城市群的區縣地均GDP 有顯著的正向影響，并在推動這兩個城市群的產業結構升級方面能夠發揮重要作用。值得注意的是，相較于對經濟總量增長的影響，鄉鎮合并對產業結構升級的促進作用更為顯著。

表9 城市化水平異質性

(三)地理區位差異——胡煥庸線

區域經濟發展不均衡是我國當前經濟發展的突出現象?！昂鸁ㄓ咕€” 被認為是中國人口地理分布的重要分界線，可以反映區域發展不均衡的基本特征(戚偉等，2015；吳瑞君和朱寶樹，2016)。本文根據區縣所屬城市的地理位置將樣本區域劃分為胡煥庸線以東和胡煥庸線以西地區，并采用模型(1)進行回歸分析，結果如表10 所示。鄉鎮合并對胡煥庸線以東地區的經濟發展有顯著的促進作用，而對胡煥庸線以西地區則沒有顯著影響。這一現象的可能原因在于，胡煥庸線以東地區地形平坦、氣候適宜，具有較好的工業和城市發展的基礎條件，公共服務和基礎設施較為完善，人口密度較高。在鄉鎮合并之后，胡煥庸線以東地區的鄉鎮由于單位面積的公共服務和基礎設施的覆蓋率提高，規模效應得以釋放，能夠更加有效地促進生產要素的有效配置，推動第一產業向第二產業更快地轉移，加快產業結構升級。而胡煥庸線以西地區地理環境較為惡劣，基礎設施相對落后，人口分布較為分散，產業結構單一，主要依賴畜牧業等。因此，鄉鎮合并雖然有利于第一產業的規模化發展，但由于單位面積的公共服務和基礎設施覆蓋率仍然較低，合并之后難以形成適宜于工業化和城市化發展的產業集聚效應和空間規模效應，從而限制了產業結構的升級和城市化水平的提高。

表10 地理區位異質性

七、結論與政策啟示

當前我國處于經濟結構轉型的關鍵時期，基層政府需要更高效地組織和提供公共服務，并由建設型政府轉向服務型政府?；?000—2019 年我國鄉鎮合并的準自然實驗，本文采用雙重差分法探究了基層行政單元合并對縣域經濟發展和產業結構的影響。研究結果顯示，鄉鎮合并改革提升了縣域經濟發展水平，使縣域人均產值增長約2.6%，其正向影響在改革實施之后逐年增強。機制分析顯示，鄉鎮合并后，地方政府能夠更加有效地提供公共服務和基礎設施，以公共服務的規模效應促進企業投資和進入，提高產出水平，推動地方經濟的發展。進一步研究發現，鄉鎮合并改革對胡煥庸線以東地區和長珠三角城市群的影響更為顯著，能更加有效地促進產業結構的升級。

基于以上結論，本文提出以下政策建議:首先，應因地制宜地推動改革，謹慎而有效地利用行政區劃資源。各地政府應根據區域發展目標、公共服務水平和稟賦優劣勢，有針對性地進行區劃調整，理性并及時地推動鄉鎮合并，避免盲目跟風。其次，鄉鎮合并在精簡行政機構、降低管理成本、提高公共服務供給效率方面能夠發揮積極作用，促進資源的優化配置。因此，合并后應合理調整人員規劃，建立靈活的監督機制，并將政策評估效果納入地方考核機制，以提高公共服務供給的有效性，實現縣域經濟的可持續發展。最后，鄉鎮合并改革也要注意結合人口流動趨勢順“勢” 而為，更好地發揮公共服務的規模效應，推動整個地區的一體化協調發展。