黨政聯(lián)合發(fā)文的研究趨勢(shì)與規(guī)范化展望＊
——基于CiteSpace 可視化知識(shí)圖譜的系統(tǒng)性分析

成立文

提要： 黨政聯(lián)合發(fā)文是中國(guó)政治和法治實(shí)踐中獨(dú)具特色的制度現(xiàn)象，被視為黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法律體系銜接與協(xié)調(diào)的一個(gè)重要聯(lián)結(jié)點(diǎn)，黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范化對(duì)于推進(jìn)中國(guó)式法治現(xiàn)代化建設(shè)具有重要意義。隨著學(xué)界對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文理論與實(shí)踐研究工作的熱度提高、廣度拓寬與深度加深，其規(guī)范性、系統(tǒng)性、科學(xué)性要求日趨迫切，因此有必要運(yùn)用系統(tǒng)研究的方法對(duì)既有研究進(jìn)行全面、系統(tǒng)且直觀地總結(jié)梳理，在明晰現(xiàn)有研究不足的基礎(chǔ)上，更好地把握整體研究工作進(jìn)程以及未來(lái)可行方向。并在此基礎(chǔ)上深入探討中國(guó)式法治現(xiàn)代化要求下黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范化發(fā)展方向。

習(xí)近平總書(shū)記在2023年12月11日至12日的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)。”①《中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在北京舉行，習(xí)近平發(fā)表重要講話》，新華網(wǎng)，2023 年12 月12 日。黨的二十大報(bào)告正式提出，“中國(guó)共產(chǎn)黨的中心任務(wù)就是團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國(guó)各族人民全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興”②習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2022 年10 月26 日。。其中，法治是現(xiàn)代化建設(shè)的制度基礎(chǔ)，③參見(jiàn)公丕祥：《習(xí)近平法治思想與中國(guó)式法治現(xiàn)代化》，《法學(xué)家》，2022 年第5 期。開(kāi)拓中國(guó)式法治現(xiàn)代化是中國(guó)式現(xiàn)代化在法治領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。①參見(jiàn)公丕祥：《推進(jìn)和拓展中國(guó)式法治現(xiàn)代化》，《法制與社會(huì)發(fā)展》，2022 年第5 期。它以建設(shè)良法善治的法治中國(guó)為發(fā)展目標(biāo)，②參見(jiàn)張文顯：《論中國(guó)式法治現(xiàn)代化新道路》，《中國(guó)法學(xué)》，2022 年第1 期。在完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的基礎(chǔ)上，全面推進(jìn)依法治國(guó)。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，首次將黨內(nèi)法規(guī)體系同國(guó)家法律體系一道納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，強(qiáng)調(diào)要注重黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)。然而在長(zhǎng)期的實(shí)踐中，為適應(yīng)國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)需要，發(fā)揮黨的全面領(lǐng)導(dǎo)效能，除純粹的黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律外，黨委和政府還會(huì)在特定的條件下采取聯(lián)合制定或聯(lián)合印發(fā)的方式出臺(tái)文件，即“黨政聯(lián)合發(fā)文”。作為一項(xiàng)基于歷史發(fā)展需要而產(chǎn)生的特殊文件形式，黨政聯(lián)合發(fā)文不僅極具中國(guó)特色，貫穿于國(guó)家制度建設(shè)的各個(gè)歷史階段，而且正日趨被廣泛應(yīng)用于政治、經(jīng)濟(jì)、人事等多個(gè)領(lǐng)域，成為國(guó)家治理中的常態(tài)化制度工具，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系的重要組成。雖然《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》（1996）、《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》（2000）、《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》（2012）等文件，均在不同程度上對(duì)同級(jí)黨政機(jī)關(guān)間、黨政機(jī)關(guān)與其他同級(jí)機(jī)關(guān)間于必要時(shí)采取聯(lián)合行文的形式對(duì)外發(fā)布文件表示肯定，卻始終未對(duì)這一文件的性質(zhì)給予準(zhǔn)確定義。2019年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《制定條例》）即便首次認(rèn)可了黨政聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)的形式，卻仍未指明是否所有黨政聯(lián)合制發(fā)的文件在性質(zhì)上都屬于黨內(nèi)法規(guī)，也未對(duì)這一特殊形式的規(guī)范方式作出具體明示。由于黨政聯(lián)合發(fā)文兼具黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律雙重制度屬性的特殊身份，以及“實(shí)踐先行”且伴隨制度慣性、治理模式應(yīng)勢(shì)演變而成的基本特征，黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范性不足現(xiàn)象一直十分突出。這不僅有悖于法治現(xiàn)代化的“良法”要求，而且也導(dǎo)致與其相關(guān)的涉法涉訴問(wèn)題呈現(xiàn)增多趨勢(shì)，存在諸多司法應(yīng)用困境，為推進(jìn)國(guó)家“善治”帶來(lái)挑戰(zhàn)。因此，正確厘清這類(lèi)文件的性質(zhì)，科學(xué)看待其在法治體系中的制度功能，尋求科學(xué)合理的“法制化”規(guī)范路徑，成了當(dāng)前進(jìn)一步厘清黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系，推進(jìn)國(guó)家法治建設(shè)的一項(xiàng)重要課題。

當(dāng)前，在中國(guó)式法治現(xiàn)代化建設(shè)不斷深入的大環(huán)境下，理論界對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文問(wèn)題的重視程度持續(xù)增強(qiáng)，關(guān)于黨政聯(lián)合發(fā)文的研究不斷深化，研究成果正呈現(xiàn)逐年增多的趨勢(shì)，相關(guān)主題研究短期內(nèi)多次進(jìn)入法學(xué)、政治學(xué)和黨建學(xué)等多學(xué)科的權(quán)威期刊。其中，既有以影響黨政聯(lián)合發(fā)文產(chǎn)生和發(fā)展的各項(xiàng)外在因素為切入點(diǎn)展開(kāi)的研究，又有專(zhuān)注于黨政聯(lián)合發(fā)文自身制定、備案、審查、公開(kāi)和應(yīng)用的本體論研究。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，開(kāi)辟馬克思主義中國(guó)化時(shí)代化新境界必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念。③參見(jiàn)習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2022 年10 月26 日。運(yùn)用系統(tǒng)性研究思維發(fā)現(xiàn)法治體系各要素間的聯(lián)系與發(fā)展規(guī)律，運(yùn)用系統(tǒng)研究方法統(tǒng)籌并總結(jié)既有研究，是保證科學(xué)研究可靠性、連貫性的一項(xiàng)重要因素。④參見(jiàn)王建芹、陳思羽、鄭策：《黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)科學(xué)性的若干基本理論問(wèn)題》，《深圳社會(huì)科學(xué)》，2021 年第6 期。因此，隨著各學(xué)科研究者對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文問(wèn)題研究的不斷深入，十分有必要運(yùn)用系統(tǒng)研究方法對(duì)既有研究進(jìn)行全面、系統(tǒng)且直觀地梳理總結(jié)，以便在明晰現(xiàn)有研究不足與空白的基礎(chǔ)上，更好地把握整體研究歷程和未來(lái)可行方向。基于此，筆者借助CiteSpace 數(shù)據(jù)可視化處理軟件，對(duì)現(xiàn)有涉及黨政聯(lián)合發(fā)文的研究進(jìn)行系統(tǒng)化分析和知識(shí)圖譜可視化展示，旨在直觀揭示相關(guān)研究的總體特征和知識(shí)結(jié)構(gòu)，清晰梳理既有研究的研究動(dòng)態(tài)、演進(jìn)路徑和熱點(diǎn)前沿，并在此基礎(chǔ)上嘗試探討黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范化發(fā)展方向，以期為日后深入探索黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范化的理論研究和實(shí)踐思考提供參考。

一、數(shù)據(jù)來(lái)源與研究方法

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源

黨政聯(lián)合發(fā)文研究屬于一項(xiàng)極具中國(guó)特色的制度研究，鮮有外刊文獻(xiàn)對(duì)這一中國(guó)特色制度形式展開(kāi)研究分析。加之國(guó)內(nèi)外黨政體制與制度背景存在較大差異，國(guó)外有關(guān)政黨制度或政黨法的研究對(duì)于研究我國(guó)的黨內(nèi)法規(guī)及黨政聯(lián)合發(fā)文參考價(jià)值不大，因此本研究的文獻(xiàn)數(shù)據(jù)集中于中文文獻(xiàn)。具體選取中國(guó)知網(wǎng)（CNKI）數(shù)據(jù)庫(kù)（總庫(kù)）作為數(shù)據(jù)來(lái)源，為保證研究的精準(zhǔn)度，將檢索的“主題詞”和“篇目”“關(guān)鍵詞”“摘要”同時(shí)設(shè)置為“黨政聯(lián)合發(fā)文”“黨政聯(lián)合行文”“混合性黨內(nèi)法規(guī)”三個(gè)常被用來(lái)描述黨政聯(lián)合發(fā)文的概念，選擇“所有文獻(xiàn)類(lèi)型”進(jìn)行“精確檢索”，檢索的起止時(shí)間定為1980年至2022年（最后檢索時(shí)間為2022年7月26日），共得到172份文獻(xiàn)。經(jīng)過(guò)人工篩選剔除導(dǎo)讀、報(bào)道及部分探討企業(yè)建設(shè)等與本研究關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)的文獻(xiàn)，最終獲得包括學(xué)術(shù)期刊、學(xué)位論文、會(huì)議論文、報(bào)紙、學(xué)術(shù)輯刊在內(nèi)的158篇文獻(xiàn)作為本研究樣本。將從中國(guó)知網(wǎng)檢索得到的樣本文獻(xiàn)以RefWorks格式導(dǎo)出后，導(dǎo)入CiteSpace 進(jìn)行數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換與可視化處理，生成相關(guān)科學(xué)知識(shí)圖譜。

（二）研究方法

本研究采用科學(xué)知識(shí)圖譜分析與內(nèi)容分析相結(jié)合的數(shù)據(jù)信息可視化分析法。科學(xué)知識(shí)圖譜是以知識(shí)域?yàn)閷?duì)象，顯示科學(xué)知識(shí)發(fā)展進(jìn)程以及知識(shí)單元與知識(shí)群間結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)、互動(dòng)、交叉、演化或衍生等諸多隱含關(guān)系的一種圖像。①參見(jiàn)陳悅、劉則淵：《悄然興起的科學(xué)知識(shí)圖譜》，《科學(xué)學(xué)研究》，2005 年第2 期。自2003年引入科學(xué)知識(shí)圖譜分析法以來(lái)，經(jīng)由數(shù)據(jù)挖掘、信息處理、知識(shí)計(jì)量和圖形繪制等系列程序形成的數(shù)據(jù)信息可視化分析，業(yè)已成為科學(xué)計(jì)量學(xué)的一項(xiàng)重要研究方法。CiteSpace 是一款用于繪制科學(xué)知識(shí)圖譜的文獻(xiàn)數(shù)據(jù)可視化處理軟件。它融入了數(shù)據(jù)挖掘、計(jì)算機(jī)圖形學(xué)、圖像技術(shù)及智能技術(shù)等多項(xiàng)技術(shù)，在文獻(xiàn)計(jì)量的基礎(chǔ)上，對(duì)各數(shù)據(jù)節(jié)點(diǎn)進(jìn)行共現(xiàn)分析與聚類(lèi)分析，并通過(guò)繪制一系列可視化圖譜形成對(duì)學(xué)科演化潛在動(dòng)機(jī)與學(xué)科發(fā)展的探測(cè)。②參見(jiàn)陳悅、陳超美、劉則淵、胡志剛、王賢文：《CiteSpace 知識(shí)圖譜的方法論功能》，《科學(xué)學(xué)研究》，2015 年第2 期。當(dāng)前，運(yùn)用CiteSpace 軟件繪制科學(xué)知識(shí)圖譜，已成為研究某一知識(shí)領(lǐng)域發(fā)展歷程、熱點(diǎn)、前沿和趨勢(shì)的常用方法。

本研究運(yùn)用CiteSpace 6.1.R3 軟件，對(duì)既有研究黨政聯(lián)合發(fā)文的文獻(xiàn)數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)共現(xiàn)聚類(lèi)處理，閾值（Selection Criteria）設(shè)置為T(mén)op N=50、Top N%=10%，時(shí)間切片為1年，處理結(jié)果主要通過(guò)共現(xiàn)視圖、聚類(lèi)視圖、時(shí)線視圖、雙圖疊加等方式實(shí)現(xiàn)文獻(xiàn)可視化分析，展現(xiàn)黨政聯(lián)合發(fā)文研究的演進(jìn)脈絡(luò)、熱點(diǎn)問(wèn)題及內(nèi)在邏輯。為保證譜圖所反映事實(shí)的準(zhǔn)確度，本研究所得圖譜的聚類(lèi)模塊值（Q 值）和聚類(lèi)平均輪廓值（S 值）將控制在顯著范圍內(nèi)（Q＞0.3，S＞0.5）。

二、黨政聯(lián)合發(fā)文研究的總體概覽

（一）年度發(fā)文趨勢(shì)及特點(diǎn)

年度發(fā)文量是反映一定時(shí)期內(nèi)相關(guān)主題研究熱度的重要指標(biāo)。關(guān)于黨政聯(lián)合發(fā)文的研究可以大致分為四個(gè)階段，分別是：2011年前的萌芽期，2011年至2014年的初創(chuàng)期，2014年至2019年的降溫緩增期，以及2019年后的深度發(fā)展期（見(jiàn)圖1）。2011年起至今相應(yīng)研究正在從初創(chuàng)階段向深入發(fā)展階段轉(zhuǎn)型，在2012年前后曾出現(xiàn)過(guò)一次研究的小高峰，2012年小高峰時(shí)期單年的發(fā)文量達(dá)到15篇，將近此前30年發(fā)文總量的一半。此后在2014至2019年進(jìn)入降溫緩增期，其間年均發(fā)文量維持在8篇上下；2019年至2022年7月26日再次邁入深度發(fā)展期，研究數(shù)量成倍數(shù)型增長(zhǎng)。

由于黨政聯(lián)合發(fā)文是兼具國(guó)家法律制度與黨內(nèi)法規(guī)制度雙重特性的特殊形式，其出臺(tái)與應(yīng)用受黨的政策方針及法治建設(shè)精神指引的直接影響。因此，黨政聯(lián)合發(fā)文研究趨勢(shì)之所以會(huì)呈現(xiàn)以上述年份為標(biāo)志性節(jié)點(diǎn)的變化，也同政策精神演變趨勢(shì)、黨內(nèi)法規(guī)研究進(jìn)程及我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程緊密相關(guān)。首先，是黨政公文管理制度的發(fā)展完善的結(jié)果。2012年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》，在強(qiáng)化黨政聯(lián)合發(fā)文正當(dāng)性的基礎(chǔ)上，從禁止性規(guī)定的視角進(jìn)一步明確了黨政聯(lián)合發(fā)文的范圍。①2012 年4 月6 日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第十七條規(guī)定：“同級(jí)黨政機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)與其他同級(jí)機(jī)關(guān)必要時(shí)可以聯(lián)合行文。屬于黨委、政府各自職權(quán)范圍內(nèi)的工作，不得聯(lián)合行文。黨委、政府的部門(mén)依據(jù)職權(quán)可以相互行文。部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)除辦公廳（室）外不得對(duì)外正式行文。”這使得黨政聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量和應(yīng)用在一定時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)增長(zhǎng)，隨之引發(fā)學(xué)界關(guān)于黨政聯(lián)合發(fā)文屬性的討論。2019年新修訂的《制定條例》在黨政機(jī)關(guān)公文處理規(guī)定與實(shí)踐需要的基礎(chǔ)上，首次肯定了黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)的情形，促使黨政聯(lián)合發(fā)文由過(guò)去臨時(shí)性、散發(fā)性、過(guò)渡性的特殊發(fā)文形式，演變?yōu)橐环N常態(tài)化的治國(guó)理政工具。關(guān)于其科學(xué)化、規(guī)范化和制度化管理的研究，隨之成為學(xué)者們關(guān)注的重點(diǎn)。其次，是黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)和黨內(nèi)法規(guī)制度研究的不斷深入的影響。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央大力推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，提出在中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年之際形成相對(duì)完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。不僅在黨的十八屆四中全會(huì)首次提出將黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，提出要在中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年之際形成相對(duì)完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，而且還于2012年和2019年對(duì)具有黨內(nèi)“立法法”地位的《制定條例》和《備案審查規(guī)定》進(jìn)行兩次修改，持續(xù)夯實(shí)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的制度基礎(chǔ)，使黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍從相對(duì)純粹的“黨的建設(shè)”范疇拓展至黨的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)全域，推動(dòng)了黨內(nèi)法規(guī)制度研究的快速繁榮。最后，是國(guó)家法治建設(shè)及黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系研究的持續(xù)深化的產(chǎn)物。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)在提出全面建設(shè)社會(huì)主義法治體系的同時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)要“注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)”。這不僅促使“堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)”成為兩次黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃的重點(diǎn)，還極大地推動(dòng)了黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系研究的興起，一時(shí)間成為法學(xué)學(xué)者研究的熱點(diǎn)。①據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中國(guó)知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)中收錄的關(guān)于“黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系”“黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)”的研究文獻(xiàn)共177 篇，其中，2019 年發(fā)表數(shù)量最多，共42 篇，占總數(shù)的23.73%。作為黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接的重要橋梁，黨政聯(lián)合發(fā)文問(wèn)題也隨之成為探討黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系不可避免的關(guān)鍵一環(huán)。

（二）研究力量分布

經(jīng)中國(guó)知網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前研究黨政聯(lián)合發(fā)文的學(xué)者主要集中于管理學(xué)、黨建學(xué)、法學(xué)、馬克思主義和政治學(xué)等學(xué)科。這充分體現(xiàn)了黨政聯(lián)合發(fā)文研究作為一項(xiàng)跨學(xué)科研究主題，在研究視域上的學(xué)科融合特征。在研究人員及研究機(jī)構(gòu)的構(gòu)成上，以湘潭大學(xué)、江蘇師范大學(xué)、福建省委辦公廳、廈門(mén)大學(xué)、北京大學(xué)、武漢大學(xué)等為主要力量。可見(jiàn)，理論與實(shí)務(wù)界對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文這一話題都較為關(guān)注，理論研究的主力仍為目前從事黨內(nèi)法規(guī)研究的幾所院校。其中，湘潭大學(xué)的歐愛(ài)民、江蘇師范大學(xué)的史為恒以及福建省委辦公廳的劉文森發(fā)文數(shù)量位列前三。他們分別從黨內(nèi)法規(guī)理論、聯(lián)合行文技術(shù)規(guī)則、公文處理?xiàng)l例的規(guī)定等方面展開(kāi)討論，代表了既有黨政聯(lián)合發(fā)文研究的三大視域。值得一提的是，高產(chǎn)作者與高被引作者之間并非完全對(duì)應(yīng)的關(guān)系。例如：在理論研究視域中，高產(chǎn)作者主要以歐愛(ài)民、秦前紅、范錚、王立峰、莊德水、王建芹、李丹、成立文、孫文飛等為代表，而高被引作者則是姜明安、歐愛(ài)民、章志遠(yuǎn)、張海濤、封麗霞、張力、李丹、徐信貴、呂永祥、王立峰等。其中，前四位學(xué)者的主要立足于黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法關(guān)系的基礎(chǔ)理論展開(kāi)探討；封麗霞和張力則嘗試從具體的黨政聯(lián)合發(fā)文制度屬性與信息公開(kāi)的角度深入研究（見(jiàn)圖2）。

圖2 關(guān)于研究作者、機(jī)構(gòu)、刊物及學(xué)科領(lǐng)域的圖表

三、基于關(guān)鍵詞共現(xiàn)聚類(lèi)的黨政聯(lián)合發(fā)文研究演進(jìn)分析

研究的熱點(diǎn)是一定時(shí)間內(nèi)相同主題文章所關(guān)注問(wèn)題與話題的集中反映。關(guān)鍵詞作為對(duì)文章核心內(nèi)容的提煉，不僅是貫穿于文章論證始終的索引，又能夠簡(jiǎn)潔地呈現(xiàn)出一篇文章的大致研究取向與視域。通過(guò)對(duì)某一領(lǐng)域研究文獻(xiàn)關(guān)鍵詞的共現(xiàn)頻率統(tǒng)計(jì)和聚類(lèi)分析，將有助于快速把握該研究領(lǐng)域的熱點(diǎn)分布，總結(jié)相應(yīng)研究趨勢(shì)。基于此，本研究將借助CiteSpace 對(duì)樣本文獻(xiàn)中的關(guān)鍵詞進(jìn)行共現(xiàn)聚類(lèi)分析，并根據(jù)所生成的關(guān)鍵詞共現(xiàn)聚類(lèi)圖譜（見(jiàn)圖3）、高頻關(guān)鍵詞聚類(lèi)提取表（見(jiàn)表1）和關(guān)鍵詞聚類(lèi)時(shí)區(qū)圖（見(jiàn)圖4），具體分析黨政聯(lián)合發(fā)文研究演進(jìn)情況。

表1 1980 年至2022 年黨政聯(lián)合發(fā)文研究的高頻關(guān)鍵詞

圖3 1980 年至2022 年黨政聯(lián)合發(fā)文研究熱點(diǎn)關(guān)鍵詞共現(xiàn)聚類(lèi)圖譜

圖4 1980 年至2022 年黨政聯(lián)合發(fā)文研究的關(guān)鍵詞聚類(lèi)時(shí)線圖譜

（一）研究關(guān)鍵詞的提取與共現(xiàn)聚類(lèi)

用CiteSpace 對(duì)158份樣本文獻(xiàn)的關(guān)鍵詞進(jìn)行共現(xiàn)分析，共得到161個(gè)關(guān)鍵詞。在剔除部分同研究主題無(wú)關(guān)或頻率極低的關(guān)鍵詞后，對(duì)關(guān)鍵詞進(jìn)行共現(xiàn)聚類(lèi)，可生成圖3所示的關(guān)鍵詞共現(xiàn)聚類(lèi)圖譜。其中出現(xiàn)頻次最高的中心聚點(diǎn)詞分別為“聯(lián)合行文”（共現(xiàn)47次）、“黨內(nèi)法規(guī)”（共現(xiàn)43次）、“發(fā)文機(jī)關(guān)”（共現(xiàn)35次）、“黨政聯(lián)合發(fā)文”（共現(xiàn)28次）、“公文處理”（共現(xiàn)17次）、“主送機(jī)關(guān)”（共現(xiàn)15次）。當(dāng)將顯示的最大聚類(lèi)值K設(shè)置為4時(shí)，共現(xiàn)聚類(lèi)圖的Q值為0.6473，S值為0.9452，均在顯著范圍內(nèi)，進(jìn)而生成“黨政聯(lián)合發(fā)文”“上級(jí)機(jī)關(guān)”“保密期限”和“規(guī)范化”4個(gè)聚類(lèi)標(biāo)簽。這些聚類(lèi)直觀地反映出黨政聯(lián)合發(fā)文研究的熱點(diǎn)狀態(tài)。說(shuō)明既有研究主要致力于探討：黨政聯(lián)合發(fā)文的基本理論及合法性定位；黨政聯(lián)合發(fā)文的簽發(fā)程序；黨政機(jī)關(guān)公文管理中對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的行文要求；以及黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范化應(yīng)用。

（二）高頻關(guān)鍵詞聚類(lèi)下的研究演進(jìn)分析

為厘清研究演進(jìn)趨勢(shì)，在圖3關(guān)鍵詞共現(xiàn)聚類(lèi)圖譜的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提取出1980年至2022年黨政聯(lián)合發(fā)文研究排名前18的高頻關(guān)鍵詞表（見(jiàn)表1），并加入時(shí)線聚類(lèi)分析，得到關(guān)鍵詞聚類(lèi)時(shí)線圖譜（見(jiàn)圖4）。為提高聚類(lèi)時(shí)線圖所反映的研究演進(jìn)趨勢(shì)的直觀度，這里將聚類(lèi)群數(shù)量提高到了6個(gè)。如圖所示，高頻關(guān)鍵詞的共現(xiàn)時(shí)間具有一定的時(shí)代特征，同一聚類(lèi)的關(guān)鍵詞或聚類(lèi)關(guān)聯(lián)度緊密的詞通常集中在相同時(shí)間段內(nèi)。聚類(lèi)#1、聚類(lèi)#2與聚類(lèi)#5關(guān)于黨政聯(lián)合發(fā)文行文要求與簽發(fā)程序的研究盛行于2012年前，是早期研究的核心主題；聚類(lèi)#0和聚類(lèi)#3關(guān)于黨政聯(lián)合發(fā)文的基本理論、合法性定位與規(guī)范化應(yīng)用的研究集中出現(xiàn)于黨政聯(lián)合發(fā)文研究的激增階段；聚類(lèi)#6關(guān)于黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查的研究2019年后才開(kāi)始逐步涌現(xiàn)（見(jiàn)圖4）。

總體上來(lái)看，由于黨政聯(lián)合發(fā)文問(wèn)題的研究源于對(duì)完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系、明確黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系及其銜接協(xié)調(diào)問(wèn)題的探討，因此，其大體上同黨內(nèi)法規(guī)研究的興盛趨勢(shì)相契合，以2012年、2014年和2019年三個(gè)黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展的關(guān)鍵年份為重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)。

2012年前，雖然有文章從黨政機(jī)關(guān)公文處理的角度對(duì)黨政公文制度（侯桂紅 2009）、聯(lián)合行文應(yīng)處理好多部門(mén)間關(guān)系（劉平 2002）、行文程序（劉永波 2009）、形式規(guī)范（金燕 2009，張茂葉 2009）等展開(kāi)探討，但多為對(duì)實(shí)務(wù)工作中對(duì)行文、發(fā)文經(jīng)驗(yàn)的簡(jiǎn)單反思與建議，屬于提高秘書(shū)行文工作能力領(lǐng)域的事項(xiàng)，不同于當(dāng)前對(duì)黨政聯(lián)合制發(fā)文件制度實(shí)踐和理論基礎(chǔ)的研究。2012年4月，《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》修訂出臺(tái)后，有文章從對(duì)比不同階段黨政機(jī)關(guān)公文處理政策的角度，進(jìn)一步對(duì)規(guī)范黨政聯(lián)合行文的技術(shù)性事項(xiàng)展開(kāi)討論，①參見(jiàn)王協(xié)舟、徐慧姣、高晶晶、劉柯吟：《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作政策解讀——基于五個(gè)新舊文本的分析》（一），《檔案學(xué)通訊》，2013 年第5 期。可歸根到底其研究仍停留在規(guī)范行文形式層面，不涉及黨政聯(lián)合發(fā)文實(shí)質(zhì)問(wèn)題的思考。也有文章在討論多主體聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象、黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)和作用等問(wèn)題時(shí)，②參見(jiàn)王春業(yè)、任佳佳：《論多主體聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象》，《廣西社會(huì)科學(xué)》，2012 年第1 期；姜明安：《論中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2012 年第3 期。簡(jiǎn)要提出對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文性質(zhì)的思考，但僅僅是一筆帶過(guò)，未能展開(kāi)詳細(xì)分析。可以說(shuō)，此時(shí)黨政聯(lián)合發(fā)文的研究還處于萌芽階段。不僅鮮有觸及黨政聯(lián)合發(fā)文實(shí)質(zhì)問(wèn)題的研究，而且還有不少學(xué)者質(zhì)疑這一文件形式的正當(dāng)性，認(rèn)為其并不符合法治體系建設(shè)的要求，應(yīng)當(dāng)減少使用直至取消。③參見(jiàn)方工：《應(yīng)改變黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合行文的習(xí)慣做法》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2011 年10 月31 日。

2014年后，黨政聯(lián)合發(fā)文的研究開(kāi)始進(jìn)入降溫緩增期。學(xué)者們?cè)谘芯奎h內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)（王振民 2013）、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系（周望 2018，張海濤 2018）、依規(guī)治黨與依法治國(guó)相統(tǒng)一（呂永祥、王立峰 2018）、黨政機(jī)構(gòu)改革（喻少如、劉文凱 2019，陳征 2019）、黨內(nèi)法規(guī)備案審查（盧洪福 2014，秦前紅、蘇紹龍 2016，李忠 2019）等問(wèn)題時(shí)，越發(fā)意識(shí)到黨政聯(lián)合發(fā)文在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)中的特殊地位及其研究的重要價(jià)值，并開(kāi)始在相關(guān)研究中就黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)與規(guī)范展開(kāi)一定的討論。也有學(xué)者在此基礎(chǔ)上，專(zhuān)題探討黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文的法治化問(wèn)題。④參見(jiàn)章志遠(yuǎn)：《挑戰(zhàn)與回應(yīng)：黨政聯(lián)合發(fā)文的法治化路徑初探》，《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》，2019 年第1 期。

黨政聯(lián)合發(fā)文的研究正式興盛于2020年后。自2020年2月中國(guó)政法大學(xué)張力在《中國(guó)法學(xué)》上發(fā)表題為《黨政聯(lián)合發(fā)文的信息公開(kāi)困境與規(guī)則重塑：基于司法裁判的分析》的文章后，關(guān)于黨政聯(lián)合發(fā)文相關(guān)問(wèn)題的研究開(kāi)始成為一項(xiàng)頗受學(xué)者們關(guān)注的熱點(diǎn)議題。隨后，中共中央黨校的封麗霞于2021年1月在《法學(xué)研究》上再度就黨政聯(lián)合發(fā)文的發(fā)展、識(shí)別和規(guī)范問(wèn)題發(fā)表《黨政聯(lián)合發(fā)文的制度邏輯及其規(guī)范化問(wèn)題》一文，引發(fā)討論。這也使得“黨政聯(lián)合發(fā)文”成為目前為數(shù)不多的在法學(xué)三大頂級(jí)期刊上被多次發(fā)表文章探討的黨內(nèi)法規(guī)研究領(lǐng)域的主題，而在此之前這一類(lèi)選題的文章在法學(xué)核心類(lèi)刊物上發(fā)表的情況罕見(jiàn)，足以見(jiàn)得這一問(wèn)題展開(kāi)研究與討論的必要性。至此，關(guān)于黨政聯(lián)合發(fā)文的研究日趨精細(xì)化，涉及生成邏輯、規(guī)范適用、備案審查和司法信息公開(kāi)等多個(gè)方面。

四、黨政聯(lián)合發(fā)文研究的熱點(diǎn)討論及評(píng)述

根據(jù)CiteSpace 的共現(xiàn)聚類(lèi)分析，可以看出除去公文管理和行文規(guī)范等技術(shù)類(lèi)的研究外，關(guān)于黨政聯(lián)合發(fā)文的理論研究主要聚焦于以下三個(gè)方面。

（一）黨政聯(lián)合發(fā)文的正當(dāng)性

黨政聯(lián)合發(fā)文的正當(dāng)性問(wèn)題是黨政聯(lián)合發(fā)文研究的基礎(chǔ)問(wèn)題。在 《制定條例》（2019）修訂出臺(tái)前，黨政聯(lián)合發(fā)文的正當(dāng)性和合法性一直是黨政聯(lián)合發(fā)文研究的熱點(diǎn)，大致可以分為否定說(shuō)和肯定說(shuō)兩方觀點(diǎn)，并隨著時(shí)間推移呈現(xiàn)出由全盤(pán)否定向部分適用否定，再向規(guī)范化肯定的轉(zhuǎn)變。黨政聯(lián)合發(fā)文的否定說(shuō)主要盛行于黨內(nèi)法規(guī)研究早期階段，其中，以方工、滕修福等為代表的學(xué)者觀點(diǎn)鮮明地否認(rèn)黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范性，認(rèn)為其存在超越法定權(quán)限、違法限制剝奪公民合法權(quán)利的弊端，不宜采取黨政聯(lián)合制發(fā)的形式出臺(tái)規(guī)范性文件。①參見(jiàn)方工：《應(yīng)改變黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合行文的習(xí)慣做法》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2011 年10 月31 日。最早一批開(kāi)始研究黨內(nèi)法規(guī)問(wèn)題的姜明安教授，在厘定黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)與作用時(shí)就曾指出將黨政聯(lián)合發(fā)文認(rèn)定為黨內(nèi)法規(guī)存在不妥，并斷言未來(lái)黨政聯(lián)合發(fā)文的現(xiàn)象將越來(lái)越少，直至其不復(fù)存在。②參見(jiàn)姜明安：《論中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)和作用》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2012 年第3 期。隨著我國(guó)法治建設(shè)的不斷推進(jìn)，黨政聯(lián)合發(fā)文作為橫跨黨規(guī)與國(guó)法兩大制度體系的文件形式暴露出不少制度規(guī)范與適用上的不足，關(guān)于其存在的否定性觀點(diǎn)仍舊突出。有的學(xué)者從制度權(quán)限的角度提出黨政聯(lián)合發(fā)文大量涉獵行政事項(xiàng)，存在代替甚至高于國(guó)家法律法規(guī)之嫌。③參見(jiàn)于幼軍：《求索民主政治：玉淵潭書(shū)房札記》，北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2013 年版，第315 頁(yè)。也有學(xué)者上升到黨政治理的高度，認(rèn)為黨政聯(lián)合發(fā)文是行政機(jī)關(guān)規(guī)避人大審查監(jiān)督的做法，不僅不符合法治要求，④參見(jiàn)盧鴻福：《嚴(yán)控黨政聯(lián)合行文》，《人民代表報(bào)》2013 年4 月20 日。還容易造成黨政職權(quán)交叉重疊，導(dǎo)致黨政職能不分的風(fēng)險(xiǎn)，⑤參見(jiàn)王建芹：《法治視野下的黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》，2017 年第3 期。屬于通過(guò)紅頭文件開(kāi)展運(yùn)動(dòng)式治理的特定時(shí)代性行為。⑥參見(jiàn)陳海嵩：《環(huán)保督察制度法治化：定位、困境及其出路》，《法學(xué)評(píng)論》，2017 年第3 期。可見(jiàn)，在《制定條例》（2019）修訂前，學(xué)者們多數(shù)認(rèn)為黨政聯(lián)合發(fā)文的廣泛適用極易造成法律監(jiān)督工作混亂，⑦參見(jiàn)王春業(yè)、任佳佳：《論多主體聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象》，《廣西社會(huì)科學(xué)》，2012 年第1 期。它與強(qiáng)調(diào)以法治思維和法治方式治國(guó)理政的認(rèn)識(shí)論和方法論之間存在一定張力，應(yīng)當(dāng)予以限制和轉(zhuǎn)變。⑧參見(jiàn)秦前紅、蘇紹龍：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制》，《法律科學(xué)》（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)），2016 年第5 期。

然而，事物總是存在兩面性。有不少學(xué)者從黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和高效推進(jìn)國(guó)家和社會(huì)改革、治理決策部署的角度認(rèn)為黨政聯(lián)合發(fā)文的存在具有正當(dāng)性，⑨參見(jiàn)常紀(jì)文：《把握好國(guó)家立法與黨內(nèi)法規(guī)制定的關(guān)系》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2014 年3 月3 日。對(duì)其持肯定觀點(diǎn)。相較于持否定說(shuō)學(xué)者對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文將逐漸消逝的預(yù)言，自黨的十八大后黨政機(jī)構(gòu)改革推行以來(lái)，聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量不但沒(méi)有減少反而呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。學(xué)界對(duì)于黨政聯(lián)合發(fā)文的態(tài)度也有所緩和，從全然否定到有條件地限制。⑩參見(jiàn)姬亞平、支菡箴：《論黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的協(xié)調(diào)和銜接》，《河北法學(xué)》，2018 年第1 期；王振民、施新州等：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究》，北京：人民出版社，2016 年版，第180 頁(yè)。例如：常紀(jì)文曾從黨政共擔(dān)民生重?fù)?dān)，推動(dòng)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的考量出發(fā)，提出有必要在諸如環(huán)境保護(hù)、反腐敗、安全生產(chǎn)等社會(huì)極為關(guān)切且黨政兼具責(zé)任解決的民生問(wèn)題上，建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)狞h政聯(lián)合發(fā)文制度。?參見(jiàn)常紀(jì)文：《黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)：環(huán)境保護(hù)的重大體制、制度和機(jī)制創(chuàng)新——〈黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）之解讀〉》，《環(huán)境保護(hù)》，2015 年第21 期。隨著黨內(nèi)法規(guī)研究的不斷深入，不少學(xué)者將黨政聯(lián)合發(fā)文視作黨內(nèi)法規(guī)效力外溢的典型代表，?參見(jiàn)李樹(shù)忠：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系的再闡釋》，《中國(guó)法律評(píng)論》，2017 年第2 期。他們從我國(guó)特殊的政治體制、黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與黨建“必需”的角度出發(fā)，認(rèn)為黨政聯(lián)合發(fā)文所帶來(lái)的外溢雖具有一定的正當(dāng)性，但仍應(yīng)明確制度權(quán)限與邊界，盡量慎用聯(lián)合發(fā)文的做法。?參見(jiàn)侯嘉斌：《黨內(nèi)法規(guī)溢出效力的界定與正當(dāng)性》，《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》，2019 年第2 期；歐愛(ài)民、賀麗：《正當(dāng)性、類(lèi)型與邊界——黨內(nèi)法規(guī)溢出效力的理論建構(gòu)》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2020 年第4 期。在《制定條例》（2019）肯定政府機(jī)關(guān)可以有條件地參與制定黨內(nèi)法規(guī)后，支持黨政聯(lián)合發(fā)文具有正當(dāng)性的觀點(diǎn)逐漸多起來(lái)，有學(xué)者以修訂后的《制定條例》（2019）為基礎(chǔ)，從發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、協(xié)調(diào)黨政關(guān)系的角度對(duì)符合黨內(nèi)法規(guī)特征的聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行正當(dāng)性與適用范圍論證，并將這一類(lèi)聯(lián)合發(fā)文稱(chēng)作是混合性黨規(guī)。①參見(jiàn)歐愛(ài)民、李丹：《混合性黨規(guī)的正當(dāng)性證成與適用范圍——黨政聯(lián)合制定黨規(guī)的一種理論回應(yīng)》，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2020 年第1 期。也有學(xué)者立足于黨政聯(lián)合發(fā)文整體，從歷史沿革、制度邏輯、政治效能、政治與經(jīng)濟(jì)雙重邏輯等多角度論證了黨政聯(lián)合發(fā)文的正當(dāng)性，②參見(jiàn)成立文：《黨政聯(lián)合發(fā)文的百年探索、生成邏輯與規(guī)范路徑》，《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》，2021 年第2 期；封麗霞：《黨政聯(lián)合發(fā)文的制度邏輯及其規(guī)范化問(wèn)題》，《法學(xué)研究》，2021 年第1 期；王立峰、孫文飛：《新時(shí)代黨政聯(lián)合發(fā)文制度的“政治勢(shì)能”優(yōu)勢(shì)及其治理效能》，《河南社會(huì)科學(xué)》，2021 年第9 期；成立文、王建芹：《新時(shí)代黨政聯(lián)合發(fā)文生成的政治—經(jīng)濟(jì)邏輯》，《河南社會(huì)科學(xué)》，2021 年第5 期。肯定其在現(xiàn)階段推進(jìn)國(guó)家治理的價(jià)值，并認(rèn)為其已日漸成為國(guó)家治理的重要制度工具。③參見(jiàn)封麗霞：《黨政聯(lián)合發(fā)文的制度邏輯及其規(guī)范化問(wèn)題》，《法學(xué)研究》，2021 年第1 期。目前，黨內(nèi)法規(guī)研究的首部也是唯一一部官方教材，也充分肯定了黨政聯(lián)合發(fā)文在促進(jìn)依規(guī)治黨與依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一、實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律同頻共振中的作用。④參見(jiàn)宋功德、張文顯主編：《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》，北京：高等教育出版社，2020 年版，第67 頁(yè)。

（二）黨政聯(lián)合發(fā)文的制度屬性

黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)問(wèn)題是探討一切黨政聯(lián)合發(fā)文問(wèn)題的基礎(chǔ)。目前，關(guān)于黨政聯(lián)合發(fā)文制度屬性的討論可以概括為“單一屬性說(shuō)”與“雙重屬性說(shuō)”兩大類(lèi)。其中，單一屬性說(shuō)又可以細(xì)分為“黨內(nèi)法規(guī)說(shuō)”“行政法源說(shuō)”和“規(guī)范性文件說(shuō)”。

第一，“單一屬性說(shuō)”中的“黨內(nèi)法規(guī)說(shuō)”是自《制定條例》（2019）第十三條第二款指出政府機(jī)關(guān)可以有條件地參與制定黨內(nèi)法規(guī)后產(chǎn)生的觀點(diǎn)，包括“混合性黨規(guī)說(shuō)”“黨內(nèi)規(guī)范說(shuō)”兩類(lèi)子觀點(diǎn)。其中，“混合性黨規(guī)說(shuō)”將黨政聯(lián)合范圍視為黨內(nèi)法規(guī)的一種特殊類(lèi)型，僅是對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文局部類(lèi)型性質(zhì)的討論。持此觀點(diǎn)的學(xué)者主張黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合行文體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的一體關(guān)系，⑤參見(jiàn)歐愛(ài)民：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系論》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018 年版，第86—112 頁(yè)。將黨政聯(lián)合文件視作黨內(nèi)法規(guī)的一種特殊形式即混合性黨規(guī)，并基于黨內(nèi)法規(guī)的外溢效應(yīng)在調(diào)整黨內(nèi)事務(wù)的同時(shí)也可以調(diào)整黨外事務(wù)。⑥參見(jiàn)歐愛(ài)民、李丹：《混合性黨規(guī)的正當(dāng)性證成與適用范圍——黨政聯(lián)合制定黨規(guī)的一種理論回應(yīng)》，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2020 年第1 期。然而，這一觀點(diǎn)具有較為顯著的局限性，僅僅看到了黨政聯(lián)合發(fā)文的一隅，難以用來(lái)定性從中央到地方、從總體到部分的黨政聯(lián)合發(fā)文全貌。跳出這一局限性，有學(xué)者直接以《制定條例》（2019）和《備案審查規(guī)定》（2019）的規(guī)定為依據(jù)，將黨政聯(lián)合發(fā)文整體視作“黨內(nèi)規(guī)范”，包括黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件兩種具體屬性。⑦參見(jiàn)任喜榮、樊英：《論黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定文件的信息公開(kāi)》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》，2021 年第1 期；王學(xué)輝、黃梓栗：《黨政聯(lián)合發(fā)文的“黨內(nèi)規(guī)范”屬性及其效力》，《西華師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2022 年第2 期。黨政聯(lián)合發(fā)文對(duì)黨外人、事的調(diào)整被視作“黨內(nèi)規(guī)范”的外部效力，完全忽視了其行政性制度的功能，依舊沒(méi)有有效回應(yīng)此前持否定論學(xué)者的顧慮。

在正視相應(yīng)顧慮的條件下，“行政法源說(shuō)”應(yīng)運(yùn)而生，秉持這一觀點(diǎn)的以憲法、行政法研究的學(xué)者居多。由于黨和國(guó)家機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的行政法規(guī)與規(guī)章，曾在行政法學(xué)創(chuàng)設(shè)初期被視作重要的行政法法源，因此，有學(xué)者在此基礎(chǔ)上提出黨中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)在行政法法源上可以理解為行政法規(guī)。⑧參見(jiàn)金國(guó)坤：《黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌改革與行政法理論的發(fā)展》，《行政法學(xué)研究》，2018 年第5 期。也有學(xué)者提出對(duì)于調(diào)整環(huán)保督察等黨政共轄事項(xiàng)的黨政聯(lián)合發(fā)文，為了實(shí)現(xiàn)最嚴(yán)格的文件執(zhí)行效力的目的，有必要將聯(lián)合發(fā)布的文件視為在黨、政領(lǐng)域兼具效力的法律規(guī)則。⑨參見(jiàn)陳海嵩：《環(huán)保督察制度法治化：定位、困境及其出路》，《法學(xué)評(píng)論》，2017 年第3 期。不過(guò)，也有學(xué)者提出，實(shí)踐中具有行政法規(guī)屬性的黨政聯(lián)合發(fā)文比較鮮見(jiàn)，而將黨政聯(lián)合文件認(rèn)定為單一的黨內(nèi)法規(guī)又僭越了國(guó)法保留事項(xiàng)的原則，只有將其視作行政規(guī)范性文件，才能有效保證黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法律體系并行的雙軌關(guān)系。①參見(jiàn)張海濤：《論黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范性質(zhì)》，《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》，2021 年第1 期。然而，從近年來(lái)頒布的黨政聯(lián)合發(fā)文實(shí)際來(lái)看，不論是以北大法寶為代表的數(shù)據(jù)檢索系統(tǒng)，還是法院的審理裁判，都透露出將其視作黨內(nèi)法規(guī)制度的傾向。因此，“行政法源說(shuō)”顯然不能很好契合這種現(xiàn)實(shí)發(fā)展的趨勢(shì)和需要。

不同于黨規(guī)國(guó)法屬性的二元博弈，學(xué)者們提出了第三種“規(guī)范性文件說(shuō)”或“政策性文件說(shuō)”。這類(lèi)觀點(diǎn)一定程度上受到了羅豪才基于政法管理、公共政策、自律規(guī)范、彈性法條等制度載體特征提煉出的“軟法論”的影響。例如：郭世杰曾提出，黨政聯(lián)合發(fā)文與黨內(nèi)法規(guī)效力的外溢緊密相關(guān)，尤其是黨中央與國(guó)務(wù)院的聯(lián)合發(fā)文更是集中體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)的“實(shí)質(zhì)法屬性”。②參見(jiàn)郭世杰：《論黨內(nèi)法規(guī)向國(guó)家法律轉(zhuǎn)化的具體路徑》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》，2019 年第1 期。屠凱認(rèn)為，如果是由黨委和政府聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件，因其不符合《立法法》中行政法規(guī)制定的標(biāo)準(zhǔn)，只能屬于狹義的政策，其在政府系統(tǒng)中應(yīng)被作為內(nèi)部“行政規(guī)則”遵守。③參見(jiàn)屠凱：《黨內(nèi)法規(guī)的二重屬性：法律與政策》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》，2015 年第5 期。而不論是“實(shí)質(zhì)法屬性”還是“行政規(guī)則”都近似于此前提到的“軟法”。也有學(xué)者認(rèn)為，以發(fā)文主體為標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)當(dāng)前的制度形態(tài)包括黨內(nèi)法規(guī)制度、國(guó)家法律制度和黨政聯(lián)合發(fā)文三大類(lèi)，其中，黨政聯(lián)合發(fā)文在文件屬性上主要是政策性文件，表現(xiàn)出明顯的過(guò)渡性、臨時(shí)性、具體事務(wù)性和應(yīng)激性特點(diǎn)。④參見(jiàn)封麗霞：《黨政聯(lián)合發(fā)文的制度邏輯及其規(guī)范化問(wèn)題》，《法學(xué)研究》，2021 年第1 期。這一觀點(diǎn)與此前陳海嵩分析黨政聯(lián)合發(fā)文產(chǎn)生原因在于延續(xù)我國(guó)黨政機(jī)關(guān)出臺(tái)政策的習(xí)慣性做法具有同源性。⑤參見(jiàn)陳海嵩：《環(huán)保督察制度法治化：定位、困境及其出路》，《法學(xué)評(píng)論》，2017 年第3 期。

第二，除“單一屬性說(shuō)”外，為了實(shí)現(xiàn)黨規(guī)與國(guó)法屬性的柔性兼顧，“雙重屬性說(shuō)”曾一度成為學(xué)界比較盛行的觀點(diǎn)，⑥參見(jiàn)裴新偉：《當(dāng)代國(guó)家治理中“黨政聯(lián)合發(fā)文”的基本類(lèi)型、運(yùn)作動(dòng)能與雙向功能》，《理論導(dǎo)刊》，2021 年第9 期；金龍君、魏銘：《黨政聯(lián)合發(fā)文的司法審查困境及其因應(yīng)》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2022 年第2 期。這主要源于早前學(xué)界對(duì)黨內(nèi)法規(guī)兼具政治與法律“二元屬性”的通行論斷。孟欣然曾將雙重屬性說(shuō)總結(jié)為“政策—法律”框架下的雙重屬性、“軟法—硬法”框架下的雙重屬性、“黨規(guī)—國(guó)法”框架下的雙重屬性三個(gè)發(fā)展階段。⑦參見(jiàn)孟欣然：《黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范屬性探析》，《浙江學(xué)刊》，2022 年第1 期。不過(guò)從實(shí)際文獻(xiàn)情況來(lái)看，前兩個(gè)框架的雙重屬性更多的是在討論黨內(nèi)法規(guī)制度體系的制度屬性，而非黨政聯(lián)合發(fā)文的屬性。因此，持“雙重屬性說(shuō)”的學(xué)者，主要是從兼顧黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律屬性特征的角度，對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行定性，以紓解“單一屬性說(shuō)”下造成的備案審查困境。⑧參見(jiàn)徐信貴：《黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查問(wèn)題》，《理論與改革》，2020 年第3 期。此外，秦前紅等學(xué)者，從黨的十八屆四中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中制度體系建設(shè)的角度出發(fā)，提出黨政聯(lián)合發(fā)文在性質(zhì)上可以被界定為中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系中的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，跳出了此前對(duì)于黨政聯(lián)合發(fā)文是一種文本或一種行文方式的理解。⑨參見(jiàn)秦前紅、張曉瑜：《論黨政聯(lián)合發(fā)文的制度屬性》，《中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）學(xué)報(bào)》，2021 年第4 期。

（三）黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范化

除黨政聯(lián)合發(fā)文的制度屬性外，黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范問(wèn)題也是學(xué)者們熱議的話題之一。它包括黨政聯(lián)合發(fā)文的制定、備案以及司法應(yīng)用等諸多方面。第一，就黨政聯(lián)合發(fā)文制定問(wèn)題的研究而言，其重在解決黨政聯(lián)合發(fā)文的適用范圍、制定程序等基本規(guī)范性問(wèn)題。即便目前關(guān)于黨政聯(lián)合發(fā)文制度屬性的討論存在多種不同觀點(diǎn)，但學(xué)界在對(duì)這類(lèi)特殊文件形式的規(guī)范適用上卻呈現(xiàn)出一定的共識(shí)。在黨政聯(lián)合發(fā)文逐漸常態(tài)化的趨勢(shì)下，大家普遍認(rèn)為其適用應(yīng)當(dāng)秉持一定的謙抑性原則，①參見(jiàn)張海濤：《論黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范性質(zhì)》，《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》，2021 年第1 期。恪守國(guó)家治理中的制度分工，將黨政聯(lián)合發(fā)文的適用范圍限定在黨和政府工作機(jī)關(guān)責(zé)任權(quán)重大致相當(dāng)、兼具黨務(wù)和政務(wù)雙重屬性的事項(xiàng)上，避免產(chǎn)生以一個(gè)規(guī)范體系取代另一個(gè)規(guī)范體系的誤區(qū)。②參見(jiàn)姚琪：《論黨政聯(lián)合發(fā)文的分類(lèi)治理機(jī)制》，《法治社會(huì)》，2020 年第3 期。而在制定黨政聯(lián)合發(fā)文應(yīng)遵守的規(guī)則上，張洪松認(rèn)為黨政聯(lián)合發(fā)文若要對(duì)黨外組織和個(gè)人產(chǎn)生約束力，那么就既應(yīng)遵守黨的公文要求，也需符合政府公文要求。③參見(jiàn)張洪松：《黨政機(jī)構(gòu)改革背景下的黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接研究》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版），2021 年第4 期。這也是目前持黨政聯(lián)合發(fā)文兼具黨規(guī)與國(guó)法雙重屬性的學(xué)者們的普遍觀點(diǎn)。

第二，黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查是影響其規(guī)范性的另一個(gè)重要問(wèn)題。雖然，有學(xué)者曾提出黨政聯(lián)合制發(fā)的通常是方針性、綱領(lǐng)性文件，內(nèi)容比較宏觀、抽象、概括，為了減輕人大常委會(huì)的備案壓力，避免其與黨委間職能沖突，沒(méi)有必要對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行備案審查，④參見(jiàn)孫軒柏：《不應(yīng)審查黨政聯(lián)合發(fā)文》，《人民代表報(bào)》2013 年7 月23 日。但這一觀點(diǎn)顯然不契合當(dāng)前黨政聯(lián)合發(fā)文的應(yīng)用現(xiàn)狀和法治實(shí)際。除綱領(lǐng)性文件外，黨政聯(lián)合發(fā)文被大量應(yīng)用于組織人事管理、環(huán)境保護(hù)、衛(wèi)生安全等領(lǐng)域，承擔(dān)著具體的規(guī)約作用。不論是從維護(hù)黨的文件制定的科學(xué)規(guī)范，還是從遵守法治建設(shè)基本要求的角度，都應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行備案審查。事實(shí)上，目前學(xué)界也普遍認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行備案審查，并為之尋找一個(gè)兼顧政治性與法律性的審查模式。例如：章志遠(yuǎn)曾指出，當(dāng)前人大通常依據(jù)黨政聯(lián)合發(fā)文所采用的黨的機(jī)構(gòu)文號(hào)，而將黨政聯(lián)合發(fā)文當(dāng)作黨的文件予以回避的現(xiàn)象，或?qū)?duì)規(guī)避現(xiàn)行法律體系具有政府文件效力的文件的審查和監(jiān)督。⑤參見(jiàn)章志遠(yuǎn)：《挑戰(zhàn)與回應(yīng)：黨政聯(lián)合發(fā)文的法治化路徑初探》，《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》，2019 年第1 期。李雷從人大備案審查與黨委備案審查職能重心的角度提出，黨委對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的偏政治性，既可能造成合法性問(wèn)題的遺漏，也可能存在人大審查結(jié)論與黨委審查結(jié)論相沖突的風(fēng)險(xiǎn)。⑥參見(jiàn)李雷：《人大備案審查結(jié)論存疑的優(yōu)化機(jī)制探究》，《法學(xué)》，2021 年第12 期。此外，也有學(xué)者對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查中存在的問(wèn)題進(jìn)行了歸納，認(rèn)為主要包括三個(gè)方面：備案審查的主體不明、備案審查標(biāo)準(zhǔn)不清和單一備案審查主體跨制度體系審查能力不足。⑦參見(jiàn)徐信貴：《黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查問(wèn)題》，《理論與改革》，2020 年第3 期。針對(duì)這一系列問(wèn)題，目前相對(duì)可取的觀點(diǎn)是，可以在適應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系整體格局的基礎(chǔ)上，構(gòu)建備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從而使黨政聯(lián)合制發(fā)的文件的備案審查工作，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)規(guī)范體系“內(nèi)在統(tǒng)一”于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的狀態(tài)。⑧參見(jiàn)秦前紅、蘇紹龍：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制》，《法律科學(xué)》（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)），2016 年第5 期；馬立新：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法規(guī)規(guī)章備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制探討》，《學(xué)習(xí)與探索》，2014 年第12 期。此外，也有觀點(diǎn)提出，可以通過(guò)建立備案審查聯(lián)席會(huì)議制度、開(kāi)辟司法建議抄送渠道以及加強(qiáng)備案審查信息化建設(shè)等方式規(guī)范黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查問(wèn)題。⑨參見(jiàn)許少珊：《黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查的實(shí)務(wù)困境及完善機(jī)制》，《決策與信息》，2021 年第3 期。

第三，解決實(shí)踐應(yīng)用中存在的問(wèn)題是理論研究的根本目標(biāo)。黨政聯(lián)合發(fā)文在司法實(shí)務(wù)中存在諸多應(yīng)用困境，不僅是引發(fā)黨政聯(lián)合發(fā)文被詬病的根本問(wèn)題，也是近兩年最受學(xué)者們關(guān)注的話題。比如：張力通過(guò)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的方法分析了目前行政公開(kāi)案件中，法院對(duì)于黨政聯(lián)合發(fā)文是否可以作為行政公開(kāi)對(duì)象的裁決結(jié)果和理由，①參見(jiàn)張力：《黨政聯(lián)合發(fā)文的信息公開(kāi)困境與規(guī)則重塑：基于司法裁判的分析》，《中國(guó)法學(xué)》，2020 年第1 期。也有學(xué)者在此基礎(chǔ)上嘗試探討解決黨政聯(lián)合發(fā)文司法公開(kāi)困境的難題。②參見(jiàn)金龍君、魏銘：《黨政聯(lián)合發(fā)文的司法審查困境及其因應(yīng)》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2022 年第2 期。由于這類(lèi)研究主要由具有行政法研究背景的學(xué)者推進(jìn)，因此大多都立足于一種規(guī)范思辨的思維，雖然看到了黨政聯(lián)合發(fā)文的特殊性，但仍意在將黨政聯(lián)合發(fā)文強(qiáng)行適配進(jìn)已有的法律規(guī)范條款對(duì)政府信息的規(guī)定中，尋求其與現(xiàn)行法律監(jiān)督體制的契合。

五、中國(guó)式法治現(xiàn)代化下黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范化展望

黨政聯(lián)合發(fā)文作為一項(xiàng)極具中國(guó)特色的制度形式，雖然早在新中國(guó)成立初期就已經(jīng)產(chǎn)生，但并未形成相對(duì)統(tǒng)一的規(guī)范體系，相關(guān)研究在近年來(lái)才逐漸出現(xiàn)增多的趨勢(shì)。

不過(guò)，目前學(xué)者們的研究大多以黨中央與國(guó)務(wù)院聯(lián)合制發(fā)的文件，或黨中央辦公廳與國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合制發(fā)的文件為研究對(duì)象，文件的層級(jí)相對(duì)較高僅限于中央，對(duì)地方層面聯(lián)合制發(fā)的文件關(guān)注度較少，呈現(xiàn)出研究領(lǐng)域上“上熱中溫下冷”的整體態(tài)勢(shì)。事實(shí)上，中央層面制度的研究?jī)H僅是現(xiàn)有海量黨政聯(lián)合發(fā)文中的一部分，黨政聯(lián)合發(fā)文的現(xiàn)象在地方層面更為普遍，大量由省級(jí)以下地方黨組織與政府機(jī)構(gòu)聯(lián)合印發(fā)的文件存在規(guī)范性不足、司法適用困難的問(wèn)題，但學(xué)者們對(duì)這類(lèi)現(xiàn)象的關(guān)注度顯然有所欠缺。部分研究雖然關(guān)注到了黨政聯(lián)合發(fā)文在備案審查和司法適用上的問(wèn)題，但這些都屬于事后補(bǔ)救性規(guī)范，服務(wù)于應(yīng)用階段，忽視了前端制定的規(guī)范化需要。此外，作為機(jī)構(gòu)改革后變化最顯著、受關(guān)注度最高的紀(jì)委與監(jiān)察委而言，其因?yàn)楹鲜疝k公的需要，兩機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)文的情況在所難免。而學(xué)者們目前關(guān)于黨政聯(lián)合發(fā)文的研究?jī)H將主體局限于黨委與政府之間，對(duì)于類(lèi)似于紀(jì)委、監(jiān)委這類(lèi)黨的機(jī)構(gòu)與政府機(jī)構(gòu)間的聯(lián)合發(fā)文關(guān)注度較低，亟待彌補(bǔ)。基于此，黨政聯(lián)合發(fā)文有必要依據(jù)法治體系建設(shè)的要求，以規(guī)范文件制定的源頭為切入點(diǎn)，從制定、審核、轉(zhuǎn)化的全流程著手推進(jìn)規(guī)范化進(jìn)程。

（一）完善黨政聯(lián)合發(fā)文制定的黨政聯(lián)席機(jī)制

從源頭治理著手，強(qiáng)化事前統(tǒng)籌制定機(jī)制是提高黨政聯(lián)合發(fā)文法治化程度最經(jīng)濟(jì)、高效的方式。經(jīng)實(shí)際調(diào)研獲取的信息顯示，當(dāng)前黨政聯(lián)合發(fā)文的制定在程序上主要以黨組織機(jī)構(gòu)所主導(dǎo)。③根據(jù)作者在福建省委法規(guī)部門(mén)以及湖南省永州市零陵區(qū)委法規(guī)部門(mén)調(diào)研獲取的情況總結(jié)得出。不論是由黨組織授意需要聯(lián)合政府組織一同制發(fā)的文件，還是政府組織根據(jù)高效發(fā)揮治理效能需要尋求黨組織聯(lián)合制發(fā)的文件，其制發(fā)的決定權(quán)均掌握在黨組織手中。發(fā)現(xiàn)并糾正黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范問(wèn)題的首要方式是完善文件審查機(jī)制，雖然《制定條例》（2019）在第二十七條規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)制定的前置審核程序，然而這里的對(duì)象是純粹的黨內(nèi)法規(guī)，地方黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定并沒(méi)有前置審核程序，以至于這一規(guī)定不僅不能直接適用于具有規(guī)范性文件特征的黨政聯(lián)合發(fā)文，而且對(duì)于部分具有黨內(nèi)法規(guī)特征的黨政聯(lián)合發(fā)文而言也存在忽視政府機(jī)構(gòu)功能作用、不契合雙重制度體系實(shí)際特征的問(wèn)題。因此，為了防止政府機(jī)構(gòu)在黨政聯(lián)合發(fā)文制定過(guò)程中的權(quán)力職能虛置，彌補(bǔ)黨內(nèi)機(jī)關(guān)“一元審核”的不足，有必要借鑒黨內(nèi)法規(guī)制定中的前置審核要求，創(chuàng)新黨政聯(lián)合發(fā)文制定過(guò)程的統(tǒng)合機(jī)制，做到“有件必審”。通過(guò)吸納黨委、政府、人大等多方力量，合理劃分聯(lián)合制定主體以及聯(lián)席審查單位參與審核工作的基本職能與主次責(zé)任，借助聯(lián)席會(huì)議討論或?qū)＜壹凶稍?xún)商議的方式，建構(gòu)前置審核統(tǒng)籌機(jī)制，發(fā)揮審核合力，實(shí)現(xiàn)審核聯(lián)動(dòng)。

具體來(lái)看，黨政聯(lián)合發(fā)文的前置審核統(tǒng)籌機(jī)制，就是要有效結(jié)合地方黨委法規(guī)部門(mén)、人大相關(guān)機(jī)構(gòu)、地方政府法規(guī)部門(mén)、司法行政部門(mén)、黨委法律顧問(wèn)等多方力量，通過(guò)召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議的形式參與黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)劃、制定與前置審核工作。對(duì)此，以江西①江西省嘗試在市、縣兩級(jí)黨委建立黨內(nèi)規(guī)范性文件審查聯(lián)席會(huì)議制度，將省人大常委會(huì)法工委、省政府辦公廳、省司法廳等納入聯(lián)席會(huì)議成員單位，從組織保障、閉環(huán)運(yùn)行、聯(lián)審糾錯(cuò)和考核激勵(lì)四個(gè)方面推動(dòng)審查工作質(zhì)量的提高。（參見(jiàn)江西省委辦公廳法規(guī)室：《“四項(xiàng)機(jī)制”推動(dòng)備案審查工作高質(zhì)量發(fā)展》，《秘書(shū)工作》，2021 年第11 期）、泉州②據(jù)筆者調(diào)研獲悉，福建省泉州市2018 年曾在其所轄的11 個(gè)縣（市、區(qū)）、開(kāi)發(fā)區(qū)和臺(tái)商投資區(qū)采用“黨委統(tǒng)一聘請(qǐng)、工作機(jī)關(guān)共用”的模式，聘請(qǐng)37 名長(zhǎng)期從事法制工作、熟悉黨政工作規(guī)則的黨委法律顧問(wèn)，圍繞依法行政、協(xié)助審核規(guī)范性文件、安全法治建設(shè)、金融風(fēng)險(xiǎn)防控等領(lǐng)域參與地方黨內(nèi)規(guī)范性文件的聯(lián)動(dòng)審查，確保所出臺(tái)的政策文件同法律法規(guī)銜接協(xié)調(diào)。為代表的部分省市已經(jīng)開(kāi)始展開(kāi)對(duì)這一黨政聯(lián)席機(jī)制進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化的探索，以求充分發(fā)揮黨政機(jī)關(guān)及專(zhuān)家學(xué)者內(nèi)外聯(lián)動(dòng)力量，助推機(jī)制完善。相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可以進(jìn)一步推廣，例如：對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)特征表現(xiàn)明顯的黨政聯(lián)合發(fā)文，即此前學(xué)者們所指的“混合性黨規(guī)”，可以在文件起草階段以黨政治理事權(quán)為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)定期聯(lián)席會(huì)議的形式，合理規(guī)劃起草任務(wù)。在文件提交地方黨委會(huì)審批前，遵從黨內(nèi)法規(guī)前置審核程序，由黨委法規(guī)部門(mén)主導(dǎo)，有條件地吸納黨組織外聘專(zhuān)家?guī)靸?nèi)專(zhuān)家為顧問(wèn)以及司法行政人員先行參與前置審核，確保制定文件的合法合規(guī)性。對(duì)于審查中發(fā)現(xiàn)可能存在重大合法性問(wèn)題的規(guī)范性文件，可以采取由黨委法規(guī)部門(mén)提起召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議的形式，與人大常委會(huì)法工委、政府法制辦以及司法行政部門(mén)進(jìn)行會(huì)商討論。前置審核結(jié)果由黨委法規(guī)部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)籌處理，既做到對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文實(shí)現(xiàn)發(fā)文前審核全覆蓋，保證合法合規(guī)性審核質(zhì)量；又通過(guò)合理利用資源形成審核工作合力，明確責(zé)任承擔(dān)，實(shí)現(xiàn)發(fā)文前多次審核校驗(yàn)，從源頭上避免黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范化不足問(wèn)題。

（二）完善備案審查銜接聯(lián)動(dòng)的兜底保障機(jī)制

備案審查是糾正黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件規(guī)范性不足、彌合黨規(guī)與國(guó)法不一致規(guī)定的兜底保障機(jī)制。不論是黨內(nèi)法規(guī)制度體系還是國(guó)家法律制度體系，備案審查都是法規(guī)文件制發(fā)程序中必不可少的一環(huán)。黨政聯(lián)合發(fā)文作為黨規(guī)系統(tǒng)與國(guó)法系統(tǒng)的耦合結(jié)構(gòu)，具有“一體兩面”的制度耦合屬性，僅依循單一制度系統(tǒng)的備案要求無(wú)法有效保證文件備案審查的合理性與周延性。雖然《備案審查規(guī)定》對(duì)黨規(guī)文件的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制有所簡(jiǎn)要提及，但在實(shí)際工作中這一備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制卻存在有規(guī)無(wú)實(shí)、制度懸置的狀態(tài)。其主要原因在于：一方面現(xiàn)有制度對(duì)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的結(jié)構(gòu)內(nèi)容和運(yùn)作方式語(yǔ)焉不詳；另一方面該機(jī)制在地方層面的常態(tài)化運(yùn)作尚未完全實(shí)現(xiàn)，跨系統(tǒng)溝通成本較高，工作壁壘明顯。面對(duì)這一現(xiàn)象，就要解決“如何合理統(tǒng)合不同制定主體在備案審查中的責(zé)任？”“如何根據(jù)黨政統(tǒng)合治理的理念細(xì)化具體運(yùn)作機(jī)制？”以及“如何降低跨系統(tǒng)溝通的成本，打破工作壁壘，形成備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的常態(tài)化運(yùn)轉(zhuǎn)？”等核心問(wèn)題。從細(xì)化完善備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的具體運(yùn)作程式與權(quán)責(zé)分配出發(fā)，切實(shí)發(fā)揮聯(lián)動(dòng)審查的合力；③參見(jiàn)郭春鎮(zhèn)、成立文：《地方黨內(nèi)規(guī)范性文件與地方性法規(guī)的沖突及解決》，《廣西大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2023 年第1 期。從明確聯(lián)動(dòng)審查主體間分工責(zé)任，啟用聯(lián)動(dòng)審查的前提條件、溝通協(xié)調(diào)程序、移交處理方式、意見(jiàn)征集、會(huì)商研究、信息共享等④參見(jiàn)中共中央辦公廳法規(guī)局：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例及相關(guān)規(guī)定釋義》，北京：法律出版社，2020 年版，第136 頁(yè)。具體操作規(guī)范和運(yùn)作程序上的創(chuàng)新統(tǒng)合機(jī)制。

（三）完善黨政聯(lián)合發(fā)文的轉(zhuǎn)化機(jī)制

黨政聯(lián)合發(fā)文承載著黨的主張、精神，具有政策性國(guó)家治理規(guī)范的性質(zhì)，以及制定成本低、應(yīng)用范圍廣和靈活高效的特點(diǎn)，具備在一定范圍內(nèi)“先行先試”、確保改革新政行止有度、穩(wěn)步推進(jìn)的條件。不少學(xué)者因此認(rèn)為黨政聯(lián)合發(fā)文是“先行先試”的過(guò)渡性規(guī)范形式，①參見(jiàn)黃號(hào)山：《論黨政聯(lián)合發(fā)文的屬性》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2022 年8 月11 日。在將成熟的黨規(guī)轉(zhuǎn)換為法律的過(guò)程中起到承接作用。然而，2022年2月25日中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《信訪工作條例》則首次突破了這一原有設(shè)想，表現(xiàn)出由國(guó)務(wù)院制定的行政規(guī)章（即《信訪條例》），向可能具備黨內(nèi)法規(guī)特征的黨政聯(lián)合發(fā)文（即《信訪工作條例》）轉(zhuǎn)換的逆向路徑，但即便如此法規(guī)文件的解釋主體卻仍舊為政府機(jī)構(gòu)。②參見(jiàn)此前國(guó)務(wù)院發(fā)布的《信訪條例》主要由國(guó)務(wù)院法制辦公室和國(guó)家信訪局承擔(dān)解釋任務(wù)，轉(zhuǎn)化后的《信訪工作條例》在第四十九條規(guī)定由國(guó)家信訪局負(fù)責(zé)解釋。這也不禁引發(fā)出進(jìn)一步深化當(dāng)前推進(jìn)黨政聯(lián)合發(fā)文法治化建設(shè)的迫切需要。如何尋求符合黨政統(tǒng)合治理需要的轉(zhuǎn)換機(jī)制，成為黨政聯(lián)合發(fā)文法治化建設(shè)的又一重點(diǎn)。落到實(shí)處，則有必要從轉(zhuǎn)化的條件、轉(zhuǎn)化的方式、轉(zhuǎn)化后的形態(tài)、轉(zhuǎn)化后承擔(dān)的權(quán)責(zé)變化等角度具體討論轉(zhuǎn)化問(wèn)題。

從社會(huì)系統(tǒng)論的視角來(lái)看，黨政聯(lián)合發(fā)文的轉(zhuǎn)化可以被理解為黨規(guī)系統(tǒng)通過(guò)黨政聯(lián)合發(fā)文這一媒介激擾，形成對(duì)國(guó)法系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的影響，再入重構(gòu)了國(guó)法系統(tǒng)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。在《信訪工作條例》出臺(tái)前，這種系統(tǒng)間的轉(zhuǎn)化一直被認(rèn)為是從黨規(guī)向國(guó)法單向度推進(jìn)的，但如今看來(lái)這一轉(zhuǎn)化過(guò)程實(shí)際上是雙向度的。既可以由黨規(guī)向國(guó)法轉(zhuǎn)化，也可以由國(guó)法向黨規(guī)轉(zhuǎn)化，或者二者共同向黨政聯(lián)合發(fā)文的轉(zhuǎn)化。不論是何種方式的轉(zhuǎn)化，黨政聯(lián)合發(fā)文在其中都屬于關(guān)鍵的中間體地位，契合于它作為黨規(guī)國(guó)法系統(tǒng)耦合結(jié)構(gòu)的特征，因此，轉(zhuǎn)化機(jī)制的創(chuàng)新可以借鑒系統(tǒng)間交流運(yùn)作的原理進(jìn)行設(shè)計(jì)。

第一，在轉(zhuǎn)化的條件上，雖然黨政聯(lián)合發(fā)文處于制度轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵中間體地位，但并不意味著所有的制度文件之間可以任意轉(zhuǎn)換，而是需有以黨政統(tǒng)合治理的適用條件，即以屬于公共管轄的特定領(lǐng)域和具備文件轉(zhuǎn)化的必要性為轉(zhuǎn)化啟動(dòng)的前置要件。第二，在轉(zhuǎn)化的方式上，包括按照立法程序?qū)⒃緦儆邳h內(nèi)法規(guī)制度或黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)定內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家法律制度規(guī)定，以及由黨內(nèi)法規(guī)制度和國(guó)家法律制度就某一事項(xiàng)的規(guī)定合并為黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)定。前者可以視作立法的一種類(lèi)型，適用于國(guó)家立法或地方立法程序；后者則依照上述黨政聯(lián)合發(fā)文的制發(fā)程序，根據(jù)所涉內(nèi)容分配文件制定的主導(dǎo)決策與參與審查的各項(xiàng)主體責(zé)任。第三，在轉(zhuǎn)化的形態(tài)上要么成為國(guó)家法律制度，要么成為黨政聯(lián)合發(fā)文。此時(shí)的黨政聯(lián)合發(fā)文在外在形式要件上，十分契合《制定條例》第十三條所規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)即混合性黨規(guī)的特征，那么它是否就是混合性黨規(guī)這里則需要根據(jù)文件具體調(diào)整的內(nèi)容，以及表現(xiàn)的文件形式進(jìn)一步討論。第四，在轉(zhuǎn)化后的權(quán)責(zé)承擔(dān)上，根據(jù)轉(zhuǎn)化后文件的性質(zhì)確定責(zé)任主體。轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律制度的黨組織承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，政府組織承擔(dān)執(zhí)行責(zé)任。轉(zhuǎn)化為黨政聯(lián)合發(fā)文的，以黨政機(jī)關(guān)共同擔(dān)責(zé)為基本原則，黨組織在承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的同時(shí)兼顧執(zhí)行監(jiān)督責(zé)任，政府組織承擔(dān)執(zhí)行責(zé)任。