跨域生態治理“碎片化”的限度審視與整體性治理機制研究

劉暢，胡衛衛

（西北農林科技大學人文社會發展學院，陜西楊凌 712100）

1 問題提出與文獻回顧

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》中提出，深入打好污染防治攻堅戰，建立健全環境治理體系，強化區域協同治理。在治理體系與治理能力向現代化邁進的過程中，環境治理的主要瓶頸由區域環境問題地方政府不作為嬗變為跨域環境問題府際合作難形成。面對行政權威高位推動帶來的生態治理壓力，地方政府的行為邏輯并沒有從競爭轉向合作，而是從“環境競次”向“環境競優”轉變[1]。跨域生態問題具有復雜性、流動性和時滯性等特點[2]，傳統的跨域治理奉行科層體制下的分工模式，試圖通過任務分解使各地政府在各自行政區劃下進行單中心的“屬地管理”，以提高治理效率。但跨域生態問題無界性和行政區劃剛性之間的結構性張力撕裂了生態治理的整體性，導致該模式在運行中出現了各地政府“畫地為牢”的實踐悖論，使跨域生態治理頻頻浮現行動不協調、資源難整合和眾智難匯聚等“碎片化”問題。習近平總書記在黨的二十大報告中強調，要深入推進環境污染防治，健全現代環境治理體系。2023年2月，中共中央、國務院印發《數字中國建設整體布局規劃》，要求“建設綠色智慧的數字生態文明，推動生態環境智慧治理，加快構建智慧高效的生態環境信息化體系”。進入數字化時代，以大數據、5G、云計算、人工智能和區塊鏈等為代表的數字技術已經滲透到社會的各個領域并迸發出強大動能。以整體性治理理論為指導，依靠數字技術實現跨域生態善治能否成為化解生態治理“碎片化”問題的一劑“良藥”，這副“良藥”又會如何“苦口”逐漸成為學界所關注的重點。

進入新時代，隨著黨和國家對生態環境的重視程度不斷提高、公民的環保意識普遍覺醒和生態問題的整體性特征愈加明晰，學界關于跨域生態治理的相關研究也在持續深入并取得了豐富的研究成果。首先，一些學者從歷史變遷的宏觀維度出發，對改革開放以來地方從功利型到管制型再到合作型治理的施策邏輯轉向進行了系統梳理[3]，認為我國跨域生態治理模式整體沿襲從屬地管理到協同治理的轉型面向[4]。同時，注意到當前跨域生態治理正處于“應協同，要協同，而未真正協同”的轉型瓶頸期[5]，并基于治理要素的中觀視角，圍繞主體、對象、手段、目標分析了跨域治理中存在的理念認知碎片化[6]、治理責任碎片化[7]、信息共享機制碎片化[8]等問題。最后，從具體案例的微觀維度出發，基于整體主義思維從培育信任基礎上的長期合作理念[9]、制定合理協議明晰責任劃分[10]、加強媒體監管和信息公開[11]等方面提出相應的彌合路徑。

文獻梳理發現，既有研究能夠為本文提供有益借鑒，但仍存在諸多可優化的空間。第一，學界較多關注跨域生態治理的碎片化表征，而對其內在生成機理即傳統跨域生態治理模式的限度缺乏深入審視。第二，學界能夠較好認識到整體性治理理論對于解決跨域生態治理碎片化問題的適用性，但對整體性治理與跨域生態治理的耦合關系分析不足。第三，多數研究僅著眼于依托整體主義思維建構整體性治理機制，而忽視了整體性治理所強調的技術工具，難以與數字化時代的現實背景充分適配。基于此，本文從跨域生態治理的“碎片化”瓶頸出發，分析其癥結所在并以整體性治理理論為“藥引”，基于現實背景提出化解跨域生態治理難題的技術“藥方”，以期為數字化時代的跨域生態治理提供有力指導。

2 “碎片化”瓶頸：傳統跨域生態治理模式的限度審視

2.1 治理目標碎片化：府際利益失衡下的各謀其政

環境治理的外部性和公共性決定著政府是生態治理的主體責任人。因此，面對跨域生態問題的復雜性特點，府際間的合作深度自然成為影響治理成效的關鍵變量。然而，在當前跨域生態治理實踐中，由于府際間尚未普遍建立穩固、公平的經濟利益和政治利益紐帶，致使跨域各政府共同決策意愿不強[12]，多數情況下仍以屬地利益最大化的“經濟人”角色來制定治理目標[13]。這種各謀其政的治理格局雖能壓實區域生態治理的“屬地”責任，但未能壓實跨域生態治理的“屬事”責任，難以凝聚共治合力。

從區域發展的經濟視角來看，各地雖然在地理區位和資源稟賦的影響下擁有不同的治理優勢和治理責任，但并不代表著區域會因此而揚長避短。面對跨域生態治理高昂的治理支出和機會成本，地方在利益權衡后，可能選擇“壯士斷腕”，以犧牲環境和放棄環境治理優勢的方式來謀求本地經濟發展。生態補償看似是這一問題的“解題之匙”，但在實踐中也存在諸多問題。第一，資金不足且主體單一。當前補償來源主要依靠上級財政的轉移支付和專項資金，受益區對保護區的橫向補償機制不健全，企業、個體的生態補償責任承擔不足，難以補足生態治理所需的資金缺口。第二，核算機制不健全。對地方財政而言，補償主要針對治理支出，對地方因環境保護而付出的機會成本鮮有涉及；對保護區居民而言，農民通過植樹造林、涵養水源獲得的公益性收入遠低于砍樹伐林、竭澤而漁產生的經濟價值，“靠山吃山，靠水吃水”向“靠山養山，靠水養水”的轉變難以實現。

從官員晉升的政治視角來看，制度規則引導個體行為[14]，以政績考核為主的激勵機制仍是官員執政理念的“風向標”[15]。自黨的十八大以來，政績考核中生態指標的權重不斷提升①2013年12月6日，中共中央組織部頒布了《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布《生態文明建設目標評價考核辦法》，明確規定對省級黨政主體進行生態文明建設目標評價考核，考核中不斷提高生態指標的權重。，“一票否決”等制度創新也強化了官員的生態保護意識。但經濟發展仍然是政績考核的“主旋律”，實證研究證明財政壓力的增大會抑制環境治理領域晉升激勵作用的有效發揮[16]，從而使官員工作重心再度由“生態治理與經濟發展并重”向“以經濟發展為中心”回歸。政績考核中經濟指標對生態指標的擠壓，再加之跨域生態治理的外部性、流動性和高成本等特點，致使發展水平較低的區域對環境則采取重“顯績”輕“潛績”的治理策略[17]。壓力型體制的政績考核下，單純依靠環保口號的呼吁使生態功能區官員犧牲本域經濟發展機會換取他域官員晉升資本的行為不可為長久之計，且謀求經濟發展并不單純是地方官員的自利行為，也可能是當地的民意所指。在本著“對上負責”和“對下擔當”的基礎上，地方采取“重發展，輕環境”的治理策略也實屬無奈之舉。

2.2 治理資源碎片化：“技”“智”缺位下的整合失力

數字技術的進步不斷推進生態治理變革，形塑新的生態治理模式[18]。“數字+生態治理”的創新實踐正在各地展開，如長江的生態云平臺以一網統覽、智能派單、自動巡檢等功能守護著長江流域湖北段的生態安全。但當前的數字治理平臺多未突破省域邊界，在面臨跨域污染時難免顯得捉襟見肘，無法明晰并統合各區域的治理資源。

從資源共享的角度來看，跨域生態數字治理平臺缺失致使各地間的信息標準不統一、信息內容不一致、信息傳遞不通暢，進而影響資源互通和業務互助，造成資源“碎片化”分布。第一，信息標準不統一。各區域的治理重點、治理能力不同，相應地就會產生采樣對象、采樣標準、采樣設備和評價體系的差異，看似能夠對某一問題獲得更全面的認識，實則增加信息互通的“繁度”。第二，信息內容不一致。環境污染的延時性和流動性，使得兩個區域之間針對同一問題可能得出截然相反的“鏡像信息①如下游的污染可能是由于上游企業在之前的某一時間偷排污水所致，上游部門接到信息后進行取樣，檢測發現本流域水質合格且企業污水排放達標，認為下游信息有誤，甚至可能懷疑下游企業自排污水嫁禍于人。”，影響信息流通的“信度”。鏡像信息真實性和顛倒性兼具，不僅會干擾各域的治理行為，也可能引發區域間的互相猜忌，破壞區域關系。第三，信息傳遞不通暢。各地可能因“家丑不可外揚”、政企同流合“污”等原因主動打造區域間的信息壁壘，影響信息傳遞的“暢度”。而數字平臺可以通過對各地環境監測設備收集的信息進行實時匯總，來實現信息的“強制互通”。當前，跨域生態數字治理平臺的缺失導致信息互通的“信度”“暢度”不足而“繁度”有余，使得跨域生態善治喪失實施基礎，成為空中樓閣。

從跨域生態治理機構決策能力和施策權威的角度看，以大數據、人工智能等數字技術為支撐輔助決策可以擴充機構的決策依據，提高決策科學化水平實現數字賦能。同時，數字化時代技術嵌入本身就具有權威伴生的特質，使得技術賦權得以實現。然而，從當前治理實踐來看，“智”“治”融合不足致使跨域生態治理機構“權能雙饋”，難逃“懸浮化”的困境。第一，決策依據缺“智”。區域間信息壁壘、信息噪聲的存在，加之大數據應用的缺位使得跨域機構的決策缺乏客觀數據支撐，依靠片面數據所做出的決策必然缺乏實際性和合理性，難以得到執行部門的有效落實。第二是決策方式缺“智”。由于決策機構的“紙上談兵”在各種場域的治理實踐中屢見不鮮，整個社會浮現出“信技不信人”的風氣。因此，在人的主觀性無法避免的客觀事實下，融智于治成為提高決策信服度和執行力的錦囊妙計。而當前跨域生態治理“人治”色彩濃厚，當行動方案觸犯本地利益時，地方自然會采取“策略行動”，以形式主義來應付機構的“拍腦袋”決策。第三，決策監督缺“智”。依托數字技術可以對各執行部門的治理行為進行實時追蹤，保障方案的落實，避免機會主義和區域保護主義行為出現，而當前跨域治理機構執法權缺失且督察依賴人力進行“肉眼巡檢”，難以甄別地方的投機行為。

2.3 治理主體碎片化：能力動力雙匱下的參與缺失

約翰·克萊頓·托馬斯認為公民參與具有提高決策質量、增強決策執行力、彌補政府公共服務供給不足和加強公眾對政府行為的理解四方面好處[19]。同時，公民、企業與生態問題的利益相關性和政府單中心治理的局限性使得跨域生態治理中的多元參與既為理論可行又是現實所需。然而，各主體的參與冷漠并未隨著環保意識的普遍覺醒而徹底扭轉，參與能力的匱乏和參與動力的受挫導致當前各主體面對環境問題時多采取觀望態度，對生態環境治理的高關注度與低參與度并存，治理主體碎片化問題依然頑固。

從參與能力的角度分析，社會公眾的參與冷漠并非無本之木，其原因在于信息虛置引發的能力不足。Arthur P.J.Mol 指出環境信息是改變個人環境態度的關鍵，而態度被認為是行為改變的基礎[20]。政府作為信息公開的首要責任主體，分析認為其在信息公開工作上主要有以下三點不足。第一，信息公開“唯上不唯下”。個別官員“全能型政府”的觀念仍未扭轉，輕視環境治理中多元參與的作用，對待信息公開的態度不積極，認為滿足上級要求即可，在公開內容上看似琳瑯滿目，實則“不接地氣”，“給領導看”有余而“供群眾用”不足。第二，“片面真相”問題仍存。線上公開的信息確為事實且一片欣欣向榮，對于污染超標企業也附有相應的整治結果，但存在“選擇性公開②選擇性公開此處指代相關部門只公布某些正向的環境執法信息，而虛報、瞞報環境違法信息，以此來幫助企業逃避監管的行為。”現象。第三，傳播手段單一。當前各地環境信息公開主要通過生態環境部門官網，而通過該渠道獲取信息并非公眾的日常行為，再加之官網信息的高繁雜度，使得公眾很難捕獲到與自己有關的信息。此外，部分企業與社會組織在信息公開上“主動缺位”，缺乏對自身責任定位的清晰認識，將政府的主體責任視為全部責任，進一步壓縮了公眾收集環境信息的渠道。

從參與動力的角度分析，部分政府、企業、社會組織對公眾參與行為、參與意愿的回應不足打擊了社會公眾的參與動力，致使跨域生態治理“難聚眾智”。第一，地方政府和跨域機構缺乏對民眾發聲行為的回應。當前跨域機構缺乏接訴能力，如黃河流域局作為跨域環境治理統籌機構，缺乏舉報欄目的設立，提示民眾通過“12369”進行舉報。而“12369”默認為轄區接訴，當轄區內存在政企合謀時，民眾的投訴往往“層層落空”，甚至可能遭受打擊報復；當反映的問題是由他域污染所造成時，轄區部門通常難以解決或直接以不在受理范圍為由進行推諉。第二，企業和社會組織缺乏對民眾發力意愿的回應。公眾力量的強大和非專業性并存意味著需要組織和機構來引導公眾正向參與、有序參與。然而，當前企業與社會組織未能廣泛宣傳環保知識和正確的環保舉措，使得公眾依靠自己僅有的認知和觀念來參與環境治理，從而誘發了“放生”礦泉水之類的怪誕行為。同時，企業與社會組織也未能積極地舉辦一些環保活動將公眾有效組織起來，通過組織化的方式收集民眾訴求、傳遞政府政策，發揮上傳下達功能，實現矛盾的基層化解，避免群體性事件的出現。

3 整體性治理：數字化時代跨域生態治理的基本面向

3.1 整體性治理的理論意涵

20世紀70年代末開始，席卷世界的新公共管理運動通過分權式管理、注入企業管理方法和績效理念，使政府擺脫了效率低下的難題，而隨著時間的推移，新公共管理改革所造成的“碎片化”問題也逐步顯現[21]。20世紀90年代末，以佩里·希克斯為代表的學者開始對新公共管理運動的弊端進行批判，認為新公共管理會強化政府管理“碎片化”問題，造成部門間相互轉嫁問題和成本、機構間項目沖突、重復建設浪費資源等一系列問題[22]，并提出了整體性治理的概念來回應管理的碎片化。整體性治理的核心思想在于借助信息技術的發展，立足于整體主義思維方式，通過網絡治理結構培育和落實協調、整合以及信任機制，充分發揮多元化、異質化的公共管理主體的專有資源和比較優勢所形成的強大合力，從而更快、更好、成本更低地為公眾提供滿足其需要的無縫隙的公共產品和服務[23]。

3.2 價值、工具與場域：整體性治理在跨域生態治理中的耦合性分析

5G、大數據、物聯網、人工智能等數字技術的發展夯實了整體性治理的運行基礎。數字化時代思考如何依托整體性治理理論“縫合”跨域生態治理的“碎片化”問題具有重要意義，研究發現整體性治理與數字化時代跨域生態治理之間存在著價值、工具、場域的三重耦合（圖1）。

圖1 整體性治理與數字化時代跨域生態治理耦合關系分析

3.2.1 價值耦合：公共利益為導向，變競爭為合作

整體性治理的公共利益導向與數字化時代跨域生態治理理念相契合。面對跨域環境問題整體性、系統性、復雜性等特點，傳統生態治理模式難以逃脫“碎片化”的陷阱，而數字化時代跨域生態治理借技術之“能”通過優化政績考核和生態補償體系落實協調機制，推動府際間、區域間形成以公共利益為導向的價值共識，打破過去不良博弈的困境，以整體主義思維去思考跨域環境問題的解決方式。數字化時代跨域生態治理并不是將治理任務按“2-1=1”的邏輯進行簡單分解，使地方各自為政，而是在大數據和智能算法的支撐下進行科學決策，按照整體主義思維落實整合機制，結合各地實際以公共利益最大化為導向，圍繞各地治理資源、治理優勢統籌分配任務，形成“1+1 ＞2”的治理成效。此外，數字化時代跨域生態治理不是單純強調整體性的公共利益而忽視局部利益，而是在治理過程中通過合理的利益安排推動府際間的信任合作，使各區域政府利益共享、責任共擔，實現整體效果“大于2”的同時，保證各地原有的“1”不會有所縮減，實現治理有效的可持續性。由此，數字化時代跨域生態治理通過數字技術賦能落實協調、整合和信任機制，形成以公共利益為導向的跨域統籌，推動府際關系、區域關系由無序競爭向有序合作轉變，實現跨域生態治理“碎片化”問題的彌合解決。

3.2.2 工具耦合：前沿技術為橋梁，變“人治”為“數治”

整體性治理于信息社會的時代背景下所強調的信息技術與數字化時代跨域生態治理所強調的數字技術雖有不同，但更有聯系，都是各個時期服務于治理的先進技術工具且數字技術本身就是在信息技術基礎上的延伸與升級。在治理場域中，信息技術更加強調對現象、事物的數據化轉化，增強其可視性、客觀性，從而更好地輔助治理，“人治為主，數據為輔”是信息化時代的治理格局。數字技術則更加強調對數據的加工運用，數據不再是人的“傀儡”，而是開始發揮“主體性”，“數治為主，人治為補”成為數字化時代治理的轉型面向。因此，可以說數字技術是在信息技術基礎上的再發展，尼葛洛龐帝也將數字化時代稱為后信息時代[24]。由“人治”到“數治”，信息技術向數字技術的躍遷推動著整體性治理理論于跨域生態治理中煥發新生。一方面，數字技術能夠通過構建網絡通路打破屏障壁壘，跨時空匯集海量信息，精準把握各區域、各部門、各主體的治理情況和治理優勢，對跨域生態環境進行整體性畫像，進而合理安排治理行為，實現跨域生態治理“碎片化”資源的有效整合和科學配置。另一方面，數字技術能夠通過對環境數據進行深度學習、加工和利用，形成常態化環境問題自主響應機制和特殊化環境問題輔助決策機制，以“數治”緩解“人治”壓力，以“人治”彌補“數治”不足，人技互補實現對跨域生態問題的智能化解決。

3.2.3 場域耦合：共同發聲為光景，變單核為多元

整體性治理強調以公民需求為導向，通過多元主體共同參與、共同發聲打通整體性、復雜性問題治理的“毛細血管”，為公眾提供“無縫隙的”公共服務，這一點與數字化時代跨域生態治理的現實需要相適配。在傳統環境問題治理模式中，政府往往試圖以有限能力擔當“無限政府”，在環境問題上包攬較多，缺乏對社會參與的足夠重視，致使政府在面對復雜、跨域的環境問題時顯得應接不暇。同時，壓力型體制下[25]，政府“達標唯上”的行動邏輯與民眾“見效為民”的治理需求間頻發“脫軌”問題，致使環境治理表層化、形式化問題嚴峻。跳出傳統治理的窠臼，實現跨域生態問題的多元共治成為治理變革的主要趨向。進入數字化時代，數字技術的進步和發展為多元共治夯實了實踐基礎。一方面，以跨域數字治理平臺為載體，推動多元主體線上信息共享；以新型數字媒體為紐帶，實現信息的精準傳遞，由此打通信息上傳下達渠道，形塑治理資源富足的多元共治格局，引導各主體合理獲取、科學使用信息資源，實現信息增值。另一方面，通過“互聯網+環保”建立透明化的訴求回應機制和趣味化的多元參與機制，密化、蜜化政企民間的關系紐帶，進而實現對多元主體的參與行為有序引導。數字化時代跨域生態治理依托數字技術，打造多元主體平等發聲、共同協商、協同參與的治理場域，實現政府行動與民眾需求的“重嵌”和政府與社會力量的互補，凝聚處理環境問題的“眾智”。

4 技術賦能：數字化時代跨域生態整體性治理的實踐機制

數字化時代，技術的革新形塑新的治理模式，也創造了目標達成的技術手段。通過數字技術建構利益共享、科學施策、多元協同機制（圖2），能夠有效呼應整體性治理的協調、整合、信任機制，破解跨域生態治理的“碎片化”難題。

圖2 數字化時代跨域生態治理運作機制

4.1 數字化時代跨域生態整體性治理的利益共享機制

跨域生態整體性治理致力于借助協調機制緩解行動者之間的沖突關系，通過共同目標的強化塑造，增強整體性治理中網絡結構的凝聚力[23]，使各個行動者能夠自愿、有效落實以公共利益為導向的系統分工。而協調機制能否有效發揮，其關鍵在于如何協調行動者之間的利益關系。數字技術能夠通過完善生態補償和助力考核優化，建立穩固、公平的利益共享機制，進而賦能跨域生態整體性治理的實現和碎片化的整合。

4.1.1 科學化補償弱化區域間經濟競爭

在補償成本核算方面，引入市場機制并通過數字技術精準計算區域環境治理的機會成本，以此指導生態補償資金的設置，解決“餓著肚子守護綠水青山”的問題。在補償方式完善方面，以數字技術推動橫向支付機制的建立。通過數字技術進行數據分析和智能測算，實現對環境治理隱性效益的顯性測量，明晰各區域、各主體的受益情況，并按照“誰受益誰補償”的原則，建立起受益區政企民對保護區政企民的橫向支付機制，通過數字技術實現對責任主體及其擔責程度的明確，在保護區機會成本這一“壓力”不變的情況下，增加責任主體來擴大“受力面積”，從而降低對中央財政的“壓強”，解決過去生態補償資金不足和主體單一的問題。此外，應積極探索利用數字技術創新生態補償方式。鼓勵經濟發展區通過開發智能化、數字化的生態文旅平臺、生態產品信息平臺和交易平臺，幫助功能區生態產品價值變現，既增加功能區的“造血”能力，也緩解發展區的“供血”壓力。

4.1.2 差異化考核弱化府際間政績博弈

在考核指標設置方面，應通過人工智能和大數據分析，基于公共利益最大化的導向，科學研判區域的發展責任與發展方向，并以此為依據，調整區域經濟增長、環境保護、民生保障等指標的權重分配，為各地方官員量身定制考核標準，推動生態功能區重保護，引導官員依據地方優勢合理追求政績，形塑府際自主合作的“政治紐帶”。在考核方式選擇上，應依托數字技術輔助建立縱向為主的政績考核機制。要充分考慮跨域環境治理的長期性和流動性，通過數字技術預估本域治理行為的長期收益并將本域治理行為產生的他域收益也計算在內，實現對官員環境治理“潛績”的測量，以“顯績”和“潛績”之和與其上一任期作對比，對官員政績進行縱向評價，消減橫向府際間的競爭博弈，推動合作達成。此外，上述諸種考核變革之初勢必會引起社會的廣泛關注，因此應進一步提高政績考核的客觀性和可信度，通過數字技術對官員相關工作的態度、難度、速度、效度、滿意度進行量化分析，并將考核結果和考核依據進行公開，接受社會監督。

4.2 數字化時代跨域生態整體性治理的科學施策機制

跨域生態整體性治理致力于借助整合機制，整合治理層級、治理功能、公私部門，為公眾提供個性化的、無縫隙的公共服務，從而達致整體性治理的最高水平。而整合機制能否有效發揮，取決于資源能否有效互通共享，并在合理的統籌下釋放合力。數字技術能夠通過搭建載體平臺有效貫通部門間、層級間、公私間的信息壁壘和資源屏障，并通過數字賦能和數字賦權進行整體智治，幫助跨域管理機構科學整合跨域資源服務于整體性決策，助力跨域生態善治的實現。

4.2.1 數治平臺助力資源高效整合

第一，借助跨域生態治理平臺打通信息壁壘。建立區域間統一的信息收集標準，對于部分缺乏能力按標準實施檢測行為的地方，通過平臺預設算法對其所采數據進行標準化處理，降低信息互通的“繁度”。同時，將各地監測設備與跨域平臺直接聯網，借技術的剛性強制力保證環境監測信息實時上傳云端，實現數據傳輸方式的扁平化轉型，避免信息失真和信息失速，保障信息傳遞的“信度”和“暢度”[26]。第二，借助跨域生態治理平臺打破資源屏障。通過平臺準確把握各地的治理資源、治理優勢，在治理需求出現時能夠通過平臺直接向地方派發協作任務，以指令形式推動區域合作并通過操作留痕保障落實，實現資源的整合利用。此外，要正確認識數字技術“剛性”與“理性”的優勢和風險，合理適度應用技術。在信息收集方面，要堅持有所為而有所不為，確定好信息收集的邊界，避免對個人隱私一類與環境無關信息的收集。在資源調用方面，要在追求整體利益的同時，保證局部發展，不能一味地以實現公共利益最大化為由，要求某一地區始終承擔“犧牲”角色。

4.2.2 整體智治賦權賦能機構統籌

第一，數字技術賦能跨域生態治理機構。跨域機構以往多是依據時下信息和官員的主觀判斷進行決策，使得治理效果“表面化”問題頻現，而借助數字技術，可以獲取海量信息，對污染發生的全過程進行情景復原，幫助決策者更為整體性地認識問題。同時，借助智能算法及其強大算力，可以結合實際情況生成多種方案，在現實環境的“數字孿生體”上模擬方案實施，輔助官員進行科學決策。此外，受人力限制，過去跨域機構的主要職責是統籌指導區域間的治理行為，對區域內生態領域的細微違法行為難以做到有效監督，而以“技術巡查”代替“肉眼巡檢”，使跨域機構在管理上擁有“末梢治理”能力，實現精細化治理。第二，數字技術賦權跨域生態治理機構。機構官員通過數字技術輔助決策，以技術理性限制自身主觀性的發揮，使決策的合理性、科學性顯著提高。同時，主體決策的依據、過程和預期效果在平臺公開，供各區域執行主體審視監督。通過提高決策的科學性、合理性、透明性，使各區域愿意信服統籌機構的決策安排。此外，依托數字技術可以實時監督各地治理行為，當地方未按統籌機構的決策部署落實工作時，能直接向其上級部門反映問題。由此，數字技術通過助力機構樹立威信和助推機構決策落實雙向推動，實現對跨域生態治理機構的技術賦權。

4.3 數字化時代跨域生態整體性治理的多元協同機制

跨域生態治理的復雜性決定了多元參與的必要性，而信任則是主體間共同參與、相互合作的基礎和前提，也是公私部門間溝通的橋梁[27]，高度分化的社會比簡單社會需要更多的信任使其復雜性簡化[28]。整體性治理過程中，信任機制的穩定性會直接影響協調和整合機制的運行進而影響治理成效。數字技術能夠通過有效落實信息共享和訴求回應，強化政社間的信任機制，形塑跨域生態整體性治理的多元協同格局。

4.3.1 信息共享強化主體參與能力

信息作為各主體參與的核心資源，其數量多寡直接影響著多元協同的成效。當前環保信息傳遞呈現“束”字型結構（圖3），即較多的信息集中于政府內部，信息傳遞向度以府際間縱向一“豎”為主，府際間橫向信息傳遞的一“橫”不足，向企業、社會組織傳遞的一“撇”和向社會公眾傳遞的一“捺”更是淺嘗輒止。除了依托跨域生態數字治理平臺打通縱橫渠道以外，政府從“自娛自樂”的“避責式”信息公開逐步向公眾需求本位的信息公共服務轉變[29]，打通信息傳遞的一“撇”、一“捺”，成為解構“束”字結構的關鍵。第一，政府官員要主動變更觀念，正確認識政府能力的有限性，通過大數據、人工智能等數字技術準確獲取、預測社會中的環境信息需求，以社會需求為導向，調整信息公開內容，以切實有用、利益相關的信息來調動多元主體參與，實現信息增值。第二，依托數字治理平臺建立信息公開公眾評價機制，使民眾能在線上對信息的真實性、可用性、及時性進行打分并給予意見，形成一種自下而上的考評機制，避免政府信息“唯上式”公開。第三，政府要利用好微博、抖音、快手等軟件的算法推送機制，將關系民眾切身利益的信息進行精準傳遞，實現“信息找人”。第四，在數字治理平臺上為政企民設置互動空間。鼓勵企業在平臺上主動公開生產排污情況，支持專業性社會組織針對民眾關注度較高的環境問題展開測評。由此，打造政府主動釋放信息，多主體傳播和共享信息的格局，形塑多元協同的參與基礎。

圖3 環境信息共享的“束”字形結構

4.3.2 訴求回應激活主體參與意愿

回應性越大，善治的程度也就越高[30]。增強政府、企業、社會組織對公眾的訴求回應能力是實現跨域生態整體性治理的必要條件。第一，建立“群眾吹哨—機構響應—部門報道”的訴求回應機制。跨域生態治理機構應完善舉報功能，線上、線下雙渠道接受民眾訴求，對發聲者信息作匿名化處理后再將訴求內容傳遞給對應轄區核查，避免本域藏訴和他域拒訴等現象。同時，將訴求內容和處理過程、處理結果在網絡上及時公開，接受民眾監督。第二，政府依托數治平臺，打造數字積分管理模式。公眾可以通過瀏覽環保科普文章、參與環保志愿服務、“隨手拍+隨時傳”周邊污染實況圖等方式獲取環保積分并兌換實物獎勵，從而實現對公眾參與訴求的有效回應和參與行為的有序引導。第三，通過平臺程序設定，定期收集政府對民眾訴求回應度和民眾對政府回應滿意度，建立政府回應力測算機制，并將測算結果納入考核體系。第四，企業與社會組織也要主動承擔環保責任。企業可以學習“螞蟻森林”項目，開發“AR/VR+環保”的技術化宣傳模式，通過數字技術實現交互式體驗，將環保行為和污染行為的“滯后模糊化”影響進行“具象即視化”表達，傳播科學的環保知識；社會組織可以通過小程序和QQ 頻道等數字應用發布環保志愿活動，同時在應用平臺上與民眾建立溝通渠道和信任關系，及時了解民眾關切的內容。對于民眾意見強烈的事件，幫助建立政府與民眾之間的對話渠道，及時化解問題[31]。