網絡視角下京津冀區域環境協同治理現狀、成效及對策

李梅，楊萍，張敏

（北京市科學技術研究院科技情報研究所，北京 100044）

引言

近年來，我國將提升“協同性、聯動性和整體性”作為新時代區域協調發展新機制的實施方向，強調多維層面的治理，要求充分挖掘區域之間多重關聯性，使得新時代區域環境治理體系具有“類別嵌入+交互關聯”的網絡特征[1]，同時呈現出環境治理主體多樣化、主體責任關系日趨凸顯、主體間互動越發頻繁等特點。黨的十九大提出“構建以政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”，倡導在環境保護與環境治理領域引入共建共治共享的理念，打造基于多元主體共同參與的新型環境治理模式，為解決日益復雜化和動態化的環境治理問題提供了新思路[2]。黨的二十大報告提出了健全現代環境治理體系，進一步指明了推動生態環境治理體系和治理能力現代化的方向，強化激勵調節與規范引導，推動形成生態環境保護的強大合力。在此背景下，將網絡思維納入現代環境治理體系是有助于提升統籌治理能力和治理成效、加快構建多元主體共治模式。

京津冀是我國人地關系較為緊張、資源環境超載矛盾較為尖銳的區域之一，其治理具有典型的跨區域協同、多主體參與等特征。京津冀協同發展戰略實施九年來，三地堅持人與自然和諧共生理念，采用多種府際協作的方式共同治理，政府管理體系現代化水平逐漸提升，在大氣污染聯防聯控、水污染聯保聯治、執法聯動、統一立法、區域協調機制等方面取得了顯著成效，環境治理合作網絡逐步成熟，形成了中央權威、地方落實的統一行動框架，但若要解決深層次環境問題，需要從合作網絡視角去考慮多維層面治理要素的連通，構建開放合作、共建共享、深度關聯、運行高效的區域環境協同治理網絡。與此同時，在現有環境治理體系框架下，以建立更加廣泛而深度的區域合作關系、提升現代化環境治理能力為目標，推動形成政府、市場和社會三者更強大的行動合力，這對京津冀生態環境保護和區域協同發展具有重要意義。

1 京津冀區域環境協同治理研究進展

從研究現狀來看，京津冀環境協同治理相關研究集中在以下幾個方面：①關于多元主體協同治理研究。有學者在界定多元主體定位和作用的基礎上，探討了多元主體參與的環境治理實現路徑。王喆等[3]提出京津冀生態環境一體化建設要從區域多元主體協同治理和區域府際協同治理兩大路徑入手。田學斌等[4]建議通過建立公司化運作的京津冀生態協同治理機構來協調各方利益，實現跨區域及三元主體的協同。詹國彬等[2]從現行環境治理權力配置不盡合理、跨部門治理主體間信息共享不足、政府在環境監測中的權威性不足等方面提出了環境治理多元共治面臨的現實挑戰。②關于跨區域協同治理模式研究。韓兆柱[5]結合京津冀三地府際關系出現的合作主體單一、合作起點不平等、治理主體各自為政、合作渠道單一等問題，認為應在中央政府整體調配全區域資源前提下，構建三省（市）各級政府積極驅動市場主體和社會公眾的網絡化互動的治理模式，形成中央政府統領下的權力線與扁平化相結合的跨域治理機制與途徑。萬長松等[6]從區域整體性治理視角提出，建立跨區域環境治理專項委員會、完善跨區域環境治理的協調運轉機制、構建一個整體性的環境治理網絡、加強多元主體合作治理、建立環境治理信息資源共享系統等，探討了京津冀環境協同治理新模式。③關于環境協同治理網絡的研究。隨著區域協調發展戰略的深入推進，部分學者開始關注協同治理網絡，其中府際合作網絡研究較多。王薇等[7]認為，應從突破條塊局限拓展合作空間、基于生態補償強化約束機制、挖掘新生動力推動長效合作這三方面去構建長效性府際合作框架。孫濤等[8]認為，京津冀大氣治理府際合作網絡由最初的“部委合作牽頭、地方分割執行”逐漸演化出“部委引導支持、地方主動聯系”的特征，中央政府始終居于網絡中心位置，多政府主體的區域環境協同共治網絡趨于成熟。徐自強等[9]以政策網絡理論與協同治理理論為視角，構建了一個將自上而下的環保督察和環保執法以及自下而上的行業自治和外部監督有機結合的協同治理網絡體系。也有學者基于社會網絡分析方法開展了環境協同治理網絡結構和特征研究[10]。④關于環境協同治理機制的研究。很多學者從立法機制、市場機制、運行機制等方面開展了跨區域協同治理機制研究。崔晶[11]認為破解地方政府區域生態治理協作的困境，需要建立利益補償和財政轉移支付制度，建立水權和污染權交易機制，提升官員政績考核體系中生態治理指標的權重。喬花云等[12]認為，以“共生責任目標的確定、執行及改進”和共生關系的可持續性為中心構建的京津冀環境協同治理的運行機制應包括一體化領導和協調機制、多元主體參與和信息共享機制、一體化生態績效評估和問責機制、環境回應和生態補償機制等。

通過梳理已有文獻發現：隨著京津冀協同發展戰略的實施，跨區域生態環境治理成為研究熱點，許多學者從內涵、模式、機制、路徑等方面進行研究，但從網絡視角研究京津冀區域環境協同治理的相關成果較少，并且已有研究在主題上多數以府際合作網絡為熱點開展研究，在方法上多采用社會網絡分析法對政策文本、媒體信息等進行分析，揭示其合作關系、網絡結構特征等，研究視角較單一，無法還原京津冀區域環境協同治理網絡體系的全貌。事實上，區域環境協同治理由多維度、多層次合作網絡構成，是一個龐大的系統工程，是跨區域治理中普遍采用的創新組織方式，涉及主體、組織、區域、工具、機制等多個層面。因此，以網絡視角探討京津冀區域環境協同治理問題，不僅有利于挖掘主體之間、區域之間關聯性，也是有利于促進現有的地方政府間合作向區域治理轉型的依據。

2 網絡視角下京津冀區域環境協同治理現狀與成效

自20世紀90年代以來，在中央政府的推動下，京津冀三地政府間開啟了多領域、多形式的區域合作探索，尤其是京津冀協同發展戰略提出之后，區域環境協同治理進入了快速發展階段，環境污染治理成效初顯，形成了中央權威、地方落實的統一行動網絡。多層級、多部門、多領域合作關系建立是京津冀環境協同治理和三地形成統一行動線的有效途徑。本文基于網絡化治理、協同治理等理論，以關系網絡這一獨特視角梳理總結京津冀區域環境協同治理現狀與成效，為健全現代化環境治理體系、提升區域環境治理能力提供依據。

2.1 建立上下聯動的治理政策框架，推動高效的府際合作網絡

京津冀區域環境協同治理以規劃綱要繪制藍圖，通過國家統籌規劃、跨部門跨層級聯合出臺政策、地方政府積極響應，形成了中央與地方上下聯動的治理政策框架，推動穩定的府際關系合作網絡。國家層面，陸續出臺了《京津冀協同發展規劃綱要》《環渤海地區合作發展綱要》《京津冀協同發展生態環境保護規劃》《京津冀及周邊地區深化大氣污染控制中長期規劃》等政策文件，標志著京津冀協同發展頂層設計已完成；跨部門跨層級聯合出臺政策，例如原國土資源部、國家發展改革委聯合印發《京津冀協同發展土地利用總體規劃（2015—2020年）》、原農業部等八部門聯合印發《京津冀現代農業協同發展規劃（2016—2020年）》，以及原國家林業局與北京、天津、河北三省（市）政府共同制定《京津冀生態協同圈森林和自然生態保護與修復規劃》等等。地方層面，三地紛紛出臺了系列配套政策，并基于區域環境利益簽署了《京津冀水污染突發事件聯防聯控機制合作協議》《京津冀區域環境保護率先突破合作框架協議》《共同推進京津冀協同發展林業生態率先突破的框架協議》《“十四五”時期京津冀生態環境聯建聯防聯治合作框架協議》等合作協議，以此推動政府間采取共同行動，推動高效的府際合作網絡的形成。

2.2 新建跨區域組織協調小組或機構，強化網絡資源統籌和聯動

近年來，京津冀通過成立跨區域環境組織機構、部門聯合成立協調小組、建立組織聯動機制等方式，推動了區域組織網絡資源統籌與聯動發展。京津冀協同發展戰略提出之后，國家有關部委牽頭成立了京津冀及周邊地區水污染防治協作小組、京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組（后調整為領導小組）、京津冀生態環境聯建聯防聯治工作協調小組等，建立了污染防治聯動協作機制；2019年生態環境部掛牌設立了京津冀及周邊地區大氣管理局，負責“六統一”，即統一規劃、統一標準、統一環評、統一執法、統一監測、統一應急，同時承擔京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組的日常工作。與此同時，三地環保部門聯合組建了京津冀環境執法聯動工作領導小組、京津冀水污染突發事件聯防聯動工作協調小組等，初步形成了相互支持、共同配合的協調工作網絡體系。此外，圍繞河流流域治理，三地相關部門還成立了永定河流域河長聯絡辦公室和風河西支、龍河環境污染聯合處置工作協調小組，加強了信息共享、應急聯動等方面的能力。

2.3 多元主體共治已逐漸成為共識，政府—市場—社會協同效應提升

京津冀環境治理不僅包括政府間的協同，還包括市場、社會組織與公民之間的合作。利益相關者理論認為，治理區域環境問題僅僅靠政府的方針政策以及市場、技術上的措施是不夠的，需要政府、企業（市場）、環保組織、公眾等多主體之間密切協作，優勢互補，以最低的環境保護成本獲取最大的效益。因此，多元主體共治是網絡治理的關鍵，也是未來京津冀環境治理戰略演進的方向，它能夠充分發揮政府、企業、公眾以及各類社會組織等環境治理主體的優勢，形成“政府主導、市場決定、社會監督”的協商式伙伴關系，有效地滿足區域環境治理需求。京津冀環境協同治理強調中央政府主導、地方政府配合，是典型的政府主導型模式，市場和社會機制尚沒有發揮真正作用，但也出現了較好的案例和做法，多元主體共治已成為共識。例如，鋼鐵行業節能減排產業技術創新聯盟通過產業間自主合作，自我治理節能減排，引導企業自主協商，實現鋼鐵行業產品升級、資源綜合利用以及污染排放達標治理；《中國空氣質量管理評估報告（2016）》則引入第三方機構參與公共治理和協助地方霧霾治理，對京津冀重污染企業整改減排起到巨大的督促作用。又如，廊坊市在實施氣代煤、電代煤工程中，通過國營和私營社會企業的參與，解決了其資金缺口，推動廊坊市空氣質量根本改善。同時，支持北京、天津和河北自貿試驗區通過參與碳排放權、排污權交易市場建設，開展生態環境治理合作，發揮市場機制在資源配置上的決定性作用。

2.4 推動治理網絡運行機制創新，提升區域環境協同治理能力和成效

京津冀三地在環境治理過程中不斷推進協同機制創新，加快建立并完善協調工作機制、聯防聯控機制、生態補償機制、聯合預警機制、信息共享機制等相關機制，大大提升了區域環境協同治理能力和成效。在協調工作方面，目前，京津冀主要采用聯席會議制度，以定期會議保障三地治理情況的及時溝通與同步推進，例如，京津冀環境執法與環境應急聯動工作機制聯席會議制度、京津冀政協主席聯席會議制度等。在聯防聯控方面，針對大氣污染防治，生態環境部組織搭建了京津冀及周邊傳輸通道“2+26”城市聯動機制，強化對大氣污染防治的督查，有效控制了大氣污染源。在生態補償機制方面，北京和河北就密云水庫水資源生態保護工作簽署了合作協議，構建了京冀水資源跨區域生態補償的新機制；京津冀跨界流域橫向生態補償機制，推動引灤入津上下游橫向生態補償和密云水庫上游潮白河流域水源涵養區橫向生態保護補償工作，實現了生態環境效益、經濟效益與社會效益多贏。在聯合監測、信息共享方面，建立了京津冀及周邊地區大氣污染綜合立體觀測網、監測數據綜合分析及共享應用平臺、京津冀水環境自動監測網等，加強環境監測合作；京津冀環境保護監測中心通過定期交換空氣質量監測數據，共享區域空氣質量檢測、氣象數據、污染源排放等信息。在協同預警方面，依托國家環境監測與預報網絡，北京市牽頭建設覆蓋京、津、冀及晉、內蒙古、魯六省（區、市）的空氣質量預報預警會商平臺，實現環境監測部門視頻會商。

3 京津冀區域環境協同治理網絡的形成與問題

3.1 京津冀區域環境協同治理網絡的形成

社會網絡理論認為，網絡是由具有特定聯系紐帶的多個節點組成的復雜組織系統，其中，由個體或網絡成員構成的節點是網絡組織最基本的構成單元，節點之間的相互聯結是基本要素，其關系紐帶將把網絡成員連接在一起，共同構成基礎治理網絡組織[13]。從網絡組織的形成機理來看，組織間關系形成的前提是資源依賴和互補性、對解決實際問題的行動承諾以及組織間的關系價值，這些直接影響治理網絡的形成與發展。

京津冀區域環境協同治理網絡是為了實現區域性環境治理目標，在中央政府與地方政府之間、三地政府之間、政府與其他主體之間形成的正式或非正式的互動合作關系的總和，是各行動主體通過特定聯系紐帶形成的復雜系統，其結構具有層次性、復雜性、多樣性和鑲嵌性，本質是京津冀區域內政府、企業、非營利組織、社區組織、公眾等行為主體通過協商溝通實現統一行動的過程。在京津冀跨區域環境治理中，合作網絡策略能夠提供更加豐富的協調場景，促使三地政府在區域合作中，選擇新建一種合作關系或是加入現有的網絡或是鞏固、加強原有合作伙伴間關系去實現多層次協調問題的連通，促進區域間更大范圍、更大領域和更加緊密的連接聯動關系的形成，從而提升區域治理能力和治理成效。

20世紀80年代以來，京津冀及周邊地區已圍繞防風固沙、涵養水源等方面開展了合作，當時的環保合作具有一定的自發性，直到京津冀協同發展戰略提出之后，三地的環境治理網絡才得以加快發展。從動因來看，京津冀協同發展國家戰略的提出是區域環境協同治理網絡形成的外在動因，直接推動形成了以中央政府為主導、地方政府全力配合的環境治理框架，隨之以府際關系網絡為核心的區域環境協同治理網絡逐漸形成。而內在動因則是資源依賴、互補與利益需求。京津冀地理相連，共處同一生態單元，在生態環境問題上，任何一方都不可能獨善其身，具有強烈的資源依賴、資源互補和利益關系，加上環境問題本身具有的跨區域性、系統性和復雜性已經超出單一行政區的能力范圍，逐漸成為一個區域性問題，必須通過主體、組織、區域等多層面的合作網絡去解決。由此可見，在京津冀區域環境協同治理網絡中，中央政府的介入起到了關鍵性作用，中央政府通過規劃指導、政策激勵、監督協調和資金支持等，直接推動了治理網絡的建立[14]，引領網絡的發展方向，這也是我國目前普遍采取的一種網絡構建方式。

3.2 京津冀區域環境協同治理網絡存在的問題

近年來，京津冀在中央統籌推動、三地協同落實下，建立了高效的縱橫向府際合作網絡和協議體系，但是在模式選擇、統籌能力、機制建立、工具建設等方面仍然存在不足，具體包括：①區域環境治理模式轉型升級迫在眉睫。目前，京津冀區域環境治理是以府際合作網絡為核心應對各種區域環境問題，即典型的中央主導型治理模式，這種模式在治理初期會產生較好的治理效果，但是面對日趨復雜的環境問題，仍需要加強多元主體參與的、自治的制度安排，不斷挖掘城市自身內在需求和城市間的合作潛力，加快京津冀區域環境治理模式的轉型升級。長期以來，社會各界一直呼吁多元主體參與環境治理，但是不同參與主體各自的行為動機和利益訴求始終未能得到有效的平衡，存在利益表達、利益分配、利益共享、利益補償等利益困境，導致社會參與程度較低，影響治理模式的轉型。②跨區域環境治理網絡的統籌能力有待提升。京津冀環境治理網絡統籌能力需要以不同層級政府之間的合作網絡為核心，進一步加強多維度、多層次治理網絡之間的內部運行和外部銜接，以期整合更加廣泛的區域環境治理資源。相比其他層面，京津冀府際合作網絡相對較穩定，但也有很多合作關系是臨時性的、短期的，缺乏對整個合作網絡的穩定性風險評估體系，加上跨區域環境治理機構缺失，導致跨區域、跨部門治理銜接存在不少漏洞。③跨區域環境治理網絡相關機制不夠完善。京津冀三地在生態環境保護與建設過程中，特別重視協同機制的構建，探索并不斷創新協商機制、生態補償機制、執法聯動機制、信息共享機制等，環境保護的責任體系和問責機制逐步建立并不斷完善，但是固有的思想觀念和體制機制障礙依然是未來很長一段時間內京津冀生態環境協同治理中面臨的一大難題，尤其是網絡邊界問題銜接和對接機制方面。④環境治理中市場化工具有待規范。就京津冀地區而言，目前采取的環境治理工具以標準制定、總量限定等命令—控制型工具為主，市場型、自愿型等市場化工具較少，且規范性、跨區域政策效果并不理想。近年來，京津冀區域建立并完善跨區域碳排放交易權、排污權交易、水權交易、綠色金融體系等，積極開展試點工作，健全市場化、多元化生態保護補償機制，加快提高生態資源市場化程度，但目前這些環境治理手段在區域環保市場一體化發展尚不成熟、地區間差異性較大的情況下，仍面臨著缺乏長期制度保障、市場規范和政府監管不足等問題。

導致這些問題的根本原因在于：一方面，對協同治理網絡的系統性、整體性認識不足。網絡治理相關理論引入到我國時間較短，一個新的理念或理論實現本土化轉型需要較漫長的探索和過程。經過十多年的發展，網絡化治理理念在我國區域環境治理實踐中起到了重要引領作用，但是網絡化思維尚未真正形成，如何系統構建并維護治理網絡、如何更好地維持現有的合作關系網絡等方面的思考和研究明顯不足，影響區域環境協同網絡的運行成效和治理水平，也使合作網絡具有不確定性和失敗風險。另一方面，長期以政府為單中心的路徑依賴導致協同的制度惰性，在公眾的固有觀念中環境保護作為公共領域，政府是主要責任人、唯一的治理主體[15]，因此，公眾對自身的權利和義務不清晰，且當前的區域環境治理模式仍以管制為主，市場主體和社會主體參與程度參差不齊，多停留在相對淺層次的參與層面，影響著多元主體間責任分擔、合作共贏和監督制衡局面的形成。

4 完善京津冀區域環境協同治理的對策建議

4.1 探索多元主體參與模式，加快治理模式轉型

政府（權威治理）、企業（契約治理）、社會組織（協同治理）、公眾（參與式治理）等治理主體都有自身的資源優勢和職責，其作用和方式不同。在京津冀區域環境網絡化治理中，首先要解決的是讓多元化主體參與進來，即參與動機問題。事實上，不同參與主體各自的行為動機和利益訴求存在差異，時而會發生不同程度的利益沖突，因此，合作初期利益共識顯得尤為重要，應通過加強參與意識水平、暢通協商和溝通渠道、交叉利益整合、主觀階層地位的提升，促使多元化主體達成共識。其次是如何讓參與主體發揮應有的作用。由于各行為主體在治理網絡中的責任作用不同，構建密切合作、優勢互補、分工協作的多元主體共治模式是保障治理網絡穩定和可持續發展的關鍵，應通過建立責任機制、利益協調機制、激勵機制、訴求表達機制、權益保障機制等一系列機制的構建，夯實多元主體共治網絡的聚合力，加快當前治理模式向多元主體共治模式轉型。

4.2 加強跨區域合作路徑，提升跨區域統籌能力

與主體層面不同，區域層面環境治理網絡強調的是更廣范圍的網絡資源統籌和整合。跨域合作治理最關鍵在于地方政府的橫向整合，需要責任共擔。第一，探索并建立京津冀環境治理委員會，直接推動和落實多元主體共同參與并促進多邊城際合作。做好頂層設計，促使城市間的合作達成共識，同時發揮各種優勢并作出聯合決策，共同制定目標、問題解決方案，推動京津冀區域生態環境聯防聯治，推動毗鄰地區生態共保現行；搭建城市環境治理論壇、溝通交流會等交流協商平臺，強化區域內治理資源的統籌能力，從更高層面統籌推進區域環境治理與綠色發展。第二，建立“責任共擔、權責明確、成本分擔”的核心機制。在法律法規層面明確三地政府在區域環境治理中所要承擔的責任義務，建立以利益協調為中心的京津冀“2+11”城市政府間談判與評估機制，相對公平有效的責任分擔機制，保證城市政府間的利益平衡。第三，運用區塊鏈等創新技術手段，推動京津冀跨區域環境治理數字化，努力消除地區間信息不對稱和共享不順暢等問題，例如，通過建立全域環境信息系統，實現環境信息跨域整合、刻畫清晰化的治理場景；加強數字孿生、AI、GIS 等先進技術應用，為污染源建立“數據指紋”，使得該污染物的產生和處理過程具有全程可追溯性，精準識別環境污染風險源，及時啟動環境污染應急預案，迅速消除環境污染影響等[16]。

4.3 建立跨界協調機制，推動治理網絡高效運行

京津冀環境治理具有的跨界性、復合性、系統性、區域性等特征，必然會導致網絡邊界銜接問題。第一，搭建協同工作平臺，完善網絡邊界協調效率。利用互聯網、人工智能、大數據等信息技術，搭建京津冀環境治理協同工作平臺，促進文化、人事、財政、法律、網絡技術等跨部門合作，提升政府跨界協同治理的效能。第二，確立縱橫交叉、分層運行的整體政府跨界協調機制。在宏觀決策協同層面，致力于著眼京津冀區域協同發展建設戰略的頂層設計，三地將宏觀設計、戰略決策、整體運行和全面監督過程進行有機結合。在中觀政策協調層面，面向跨地區跨部門協同的決策、執行和監督全過程，制訂各方協調一致的政策規劃以及翔實的政策執行與實施計劃，發揮政府作用的同時重視非政府組織的力量。在微觀政策執行或服務供應層面，研發各種服務工具，加大與社會組織建立伙伴關系的合作力度，更好地履行政府服務職能，提高公共環境服務的協作效能。第三，構建不同利益主體和環境管理部門之間的有效協調和邊界銜接順暢、協同高效的聯動機制，提升網絡治理效能，建立定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的京津冀區域環境治理體系。

4.4 強化市場化工具運行，提升網絡治理成效

當前，由于京津冀區域的市場機制不完善、環境政策體系不健全等種種原因，在實踐操作中政策工具的選擇仍不夠規范，迫切需要構建基于規范的環境治理工具運行機制。不同類型的污染物和治理情景應選擇不同的、有針對性的和效果突出的治理工具，例如在處理大氣污染問題時，產權交易正在發揮著越來越重要的作用，又比如在固體廢物回收利用方面采取“押金—返還”的政策效果最明顯。環境治理工具運行機制應將重點放在不同類型治理工具間的協調配合、市場性政策工具的豐富和完善、工具組合使用效率的提升、京津冀區域環保市場一體化等方面。一是在充分考慮地區差異的基礎上，加快制定合理的管理—配額—懲罰各個環節的標準體系，在京津冀全區域內加快推廣碳排放權、排污權、水權交易等制度，形成更多可復制可推廣的生態環境管理模式和制度創新成果。二是利用綠色產業投資基金、碳基金等，加大對碳減排項目的支持力度，引導社會資本參與氣候投融資試點，鼓勵開展自愿減排量交易、開發綠色資產、引導綠色投資，努力將京津冀打造成為全國自愿減排交易中心和綠色金融投資中心。

4.5 加強政府網絡管理能力，提升治理精細化水平

京津冀三地政府作為地區環境治理的主導力量，其治理網絡管理能力的提升對現代化環境治理體系構建至關重要，有利于提升政府的網絡引領能力、協調能力、聯結能力和整合能力。當前，京津冀三地政府對網絡化治理的認識不夠深刻，網絡精細化設計能力有待加強，在頂層設計和落實過程中對系統性、整體性和關聯性的把握存在一定偏差。第一，提高網絡精細化設計水平。三地聯合制定網絡化環境治理路線圖，進一步明確治理目標、確定采用工具、選擇合適的合作伙伴、設計管理方案等關鍵問題，提升地方政府對網絡的控制、協調和聯結能力。第二，推動基于網絡策略的協調場景。基于網絡策略推動形成更加豐富的協調應用場景，例如，三地政府在合作中，是選擇新建一種合作關系，還是加入現有的治理網絡，或是鞏固、加強原有合作伙伴間關系的協調決策，將對促進形成雙邊或多邊的協調網絡起到重要的支撐作用。第三，積極培育政府人員網絡化治理技能。一方面積極培育政府管理人員的網絡化思維方式，通過定期培訓讓政府人員深刻認識到職能的變化，將更多的精力放在對網絡成員的管理上，包括溝通協調、穩定關系、監督評價等。另一方面，構筑適合網絡治理的人員職能分工體系，在樹立社會主義核心價值觀、制定組織愿望和目標、開發與管理各種關系和戰略、滿足公眾需求、管理團隊、管理項目和產出、談判協商、知識和信息采集及傳播等關鍵環節培養和引進復合型管理人才。