中國式現代化視域下農村土地制度的優勢、困境與改革方略

姚毓春 夏宇

關鍵詞：農村土地制度；中國式現代化；獨特優勢；改革方略

黨的二十大報告指出：“中國式現代化，是中國共產黨領導的社會主義現代化，既有各國現代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色?！雹倬同F代化的一般性來說，現代化是由生產力的現代化驅動生產關系現代化、上層建筑現代化和意識形態現代化的人類社會發展過程。②其中，生產力是現代化演進的物質基礎和根本動力，盡管各現代化國家在上層建筑和意識形態方面有不同之處，但它們在實踐中卻都存在著由生產力驅動而來的工業化、城鎮化和農業農村現代化等共同特征。中國式現代化除了具有以上共性之外，還具有與發展基礎、歷史文化和政治體制相關的獨特內涵特征，即中國式現代化是人口規模巨大、全體人民共同富裕、物質文明和精神文明相協調、人與自然和諧共生、走和平發展道路的現代化。中國自古以農立國，大國小農是我國開展現代化建設的歷史起點和必須面對的基本國情，土地是農業生產的關鍵要素和經濟發展的空間載體，而農村土地制度作為國家的基礎性制度，關系到資源配置、百姓福祉和社會穩定，中國式現代化的發展離不開農村土地制度的支持與保障。在中國式現代化視域下，深入剖析與闡釋農村土地制度的獨特優勢、發展困境與改革方略，對全面建設社會主義現代化國家具有重要的理論意義與實踐價值。

一、中國式現代化進程中農村土地制度的歷史演進

中國共產黨自成立以來，立足中國具體實際，針對不同發展階段面臨的主要矛盾和問題，提出了不同的解決方案。其中，中國式現代化進程的階段式推進與各階段主要發展任務的完成，都離不開農村土地制度這一根本性、基礎性生產關系的變革與調適。

（一）新民主主義革命時期：“耕者有其田”制度為現代化建設創造根本社會條件

近代以來，洋務派、維新派和資產階級革命派試圖從器物、制度等層面向西方學習，但事實證明這些簡單照搬西方模式的現代化方案都無法拯救中國走出困境。中國共產黨成立后，堅持把馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合，認為只有充分發動人民群眾，推翻帝國主義、封建主義和官僚資本主義三座大山，實現民族獨立、人民解放，營造和平穩定的發展環境，才有可能真正實現現代化和中華民族的偉大復興。在半殖民地半封建社會的舊中國，農業在國民經濟中占據主導地位，農民占中國全部人口的80%以上。毛澤東曾對埃德加·斯諾說，“誰贏得了農民，誰就會贏得中國”“誰能解決土地問題，誰就會贏得農民”①。中國共產黨通過踐行“耕者有其田”制度正確處理了農民與土地的關系，解決了中國的革命動力和方案問題，使土地成為奪取革命勝利的最大資源。

在建黨和大革命時期，中國共產黨領導開展了以廢除高利貸和苛捐雜稅、限田限租、減租減息為主題的農民運動，逐漸確立了“耕地農有”的土地革命綱領，為爭取廣大農民參與革命創造了良好外部條件。土地革命期間，中國共產黨領導制定了《井岡山土地法》《興國土地法》《中華蘇維埃共和國土地法》等一系列法律規范，明確了沒收土地對象、土地分配原則、土地所有權和土地革命路線等重大問題，土地革命的實踐方案漸趨成熟，農民分到土地后燃起了強烈的革命熱情?？谷諔馉幈l后，為建立抗日民族統一戰線，爭取地主階級的力量，1937年8月黨在洛川會議上通過了《抗日救國十大綱領》，正式提出了“減租減息”的土地政策，停止了以暴力手段沒收地主土地的做法，贏得了廣大地主階級的擁護和支持，鞏固和擴大了抗日革命力量的階級基礎。解放戰爭時期，為了贏得國內革命的徹底勝利、充分調動農民的革命積極性，黨迅速將“減租減息”政策轉回到“耕者有其田”，徹底激發了農民推翻國民黨反動統治的熱情。1946年5月，黨中央發布《關于土地問題的指示》，堅決批準農民的土地要求，堅決擁護群眾在反奸、清算、減租、減息、退租、退息等斗爭中，從地主手中獲得土地，進一步鞏固了黨在廣大農村的政治和群眾基礎。1947年7月，《中國土地法大綱》明確提出要“廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度”?？v觀整個新民主主義革命時期，民族矛盾與階級矛盾在不同階段各有側重，黨充分運用馬克思主義一切從實際出發的工作原則，通過靈活把握“耕者有其田”“減租減息”等土地制度的實施節奏，不斷根據革命發展實際和主要矛盾變化情況，調整農民及社會各階級與土地的關系，最大限度地實現了團結革命力量、打擊革命對象的目的，最終奪取了新民主主義革命的偉大勝利，為新中國開展社會主義現代化建設創造了根本社會條件。

（二）社會主義革命和建設時期：集體所有、統一經營的農村土地制度支撐我國開展工業化建設

工業化是現代化的核心內容。近代以來我國飽受西方列強欺凌壓迫的直接原因就是工業化水平落后。只有實現工業化，國家富強、民族獨立才有穩固的基礎。早在抗日戰爭時期，毛澤東就指出，“要中國的民族獨立有鞏固的保障，就必需工業化”①。新中國成立后，以美國為首的西方帝國主義國家對我國形成了封鎖包圍態勢，我國發展面臨著巨大安全威脅，因此我國發展工業化鞏固政權的愿望更加迫切。1953年，黨提出的過渡時期總路線，其主體任務就是實現社會主義工業化。1956年，中共八大指出，國內的主要矛盾已經是人民對于建立先進的工業國的要求同落后的農業國的現實之間的矛盾，更是將工業化推到了無以復加的歷史地位。在工業化道路選擇的一般規律作用下，西方資本主義國家主要依靠對外殖民擴張實現資本原始積累，由輕工業起步逐漸過渡到重工業。由于缺乏西方資本主義國家在工業化過程中資本原始積累的初始條件，加之工業化需求極為迫切，同時又由于“兩大陣營”對峙的需要，蘇聯向中國伸出“橄欖枝”，主動幫助中國推動工業化建設，在此背景下，我國則仿照蘇聯采取了以國家計劃干預為手段、農業為工業提供積累、重工業優先發展的趕超策略。在此期間，毛澤東提出了農業支持工業發展的思想。他指出，“消滅封建制度，發展農業生產，就給發展工業生產，變農業國為工業國的任務奠定了基礎，這就是新民主主義革命的最后目的”②。因此，我國選擇了重構農村土地制度、改變資源配置方式的政策路徑，為國家工業化建設提供了有力支撐。

大規模工業建設首先造成了城市糧食供應緊張的問題，1953年10月，中共中央發布了《關于實行糧食的計劃收購與計劃供應的決議》，決定實行統購統銷政策。統購統銷政策本質上是國家計劃管理對市場調節的取代，以工農業產品價格“剪刀差”的形式實現農業積累向工業領域的轉移。統購統銷政策的實施加快了農業合作化的步伐，因為農業合作化既有利于降低統購統銷成本，也能克服一家一戶小規模生產難以購買大型農用機械的障礙，解決我國由于以重工業開始工業化起步形成的以拖拉機和大型農用機械為主要產品的農業機械大量產能過剩的問題，進而可以提高農業生產效率、增加糧食產量。1951年12月，中共中央發布《關于農業生產互助合作的決議（草案）》，積極鼓勵各地農民發展互助組，進行互助換工。1953年12月，中共中央通過《關于發展農業生產合作社的決議》，初級社在全國各地快速發展起來。1956年6月，一屆人大三次會議通過《高級農業生產合作社示范章程》，到該年年底全國90%以上的農戶已經由初級社過渡為高級社，農村土地完成由私有制向集體所有制的轉變。經過大躍進和人民公社化運動，農村基本形成“三級所有，隊為基礎”統一經營的農業生產管理制度。農業集體化一方面實現了土地集中連片，有利于大型農機具推廣使用，提高農業生產效率，另一方面也解決了工業產品，尤其是重工業產品下鄉的難題，初步建立起工農業之間有效的經濟循環。當然，農業集體化推進過程中也產生了“吃大鍋飯”的問題，影響了農業集體生產效率。為維護工業化建設的正常秩序，1958年1月，全國人大通過《中華人民共和國戶口登記條例》，嚴格限制農民向城市無序流動。社會主義革命和建設時期，我國農村土地制度實現了由農民所有、分散經營向集體所有、統一經營的轉變，在統購統銷和戶籍分離制度的配合下，工業化建設得以順利從農業剩余中提取積累。至改革開放前，我國已經初步形成了獨立的比較完整的工業體系和國民經濟體系，得益于工業體系的發展完善，我國的國防工業從無到有也逐步發展起來。

（三）改革開放和社會主義現代化建設新時期：農村土地制度改革推動工業化、城鎮化深入發展

社會主義革命和建設時期，我國運用計劃手段配置資源的方式優先發展重工業，奠定了國家工業化的基礎，但是該體制也在一定程度上造成了經濟效率低下、資源浪費嚴重、人民生活水平較低、工業發展內生動力不足等問題。此外重工業大多是資金密集型產業，帶動的勞動力就業有限，因此該時期城鎮化不能與工業化齊頭并進，只能處于一個較低的發展水平。農村土地被迫淪為吸納冗余勞動力的“蓄水池”，農村以生產隊為組織載體、統一經營的生產模式也難以有效調動農民的積極性，農業勞動生產率低下，農民溫飽問題尚不能完全解決。改革開放后，黨中央以農村土地制度改革為突破口，大力推行家庭聯產承包責任制，為整個國民經濟循環注入了發展活力。包產到戶、包干到戶等措施充分調動了農民的生產積極性，促進了糧食產量迅速提升，逐步瓦解了原有的統購統銷、人民公社體制。農民收入的增加、農村剩余勞動力的出現為鄉鎮企業異軍突起提供了資本、勞動力要素支持，鄉鎮企業的發展增加了社會商品的有效供給，改變了我國輕重工業比例失衡的局面，促進了國民經濟結構的良性循環。與改革開放之前的工業化進程排斥80%以上的農村人口不同，鄉鎮企業的興起首次將農民大規模卷入工業化進程，掀起了鄉村工業化的浪潮，①擴大了工業化的輻射范圍，并由此促進了以小城鎮為載體的縣域城鎮化的發展。

20世紀90年代后，由于市場競爭愈發激烈、自身技術水平落后和扶持政策喪失等主客觀因素，鄉鎮企業的生存處境愈發艱難。尤其是1994年分稅制改革后，制造業稅收大部分歸中央，營業稅、建筑業稅和土地出讓金歸地方，誘使地方政府將工業化的發展重心由鄉鎮企業轉移至園區工業。1998年新《土地管理法》的出臺，進一步加劇了這種趨勢。該法決定實行土地用途管制制度，并且其第43條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”事實上，該法阻斷了鄉村通過集體建設用地發展非農產業的通道，政府依靠土地利用總體規劃、土地利用年度計劃等手段完全控制了農地轉用，對被征農地按用途進行補償的規定也讓政府捕獲了土地轉用帶來的巨額級差收益，政府實際上獲得了建設用地一級市場的壟斷權。該制度也造就了中國獨特的“以地謀發展”的模式，地方政府憑借土地轉用控制權加大工礦倉儲用地的配置比例，以創辦工業園區、壓低工業地價的方式招商引資，促使中國迅速發展成為世界制造工廠；2003年經營用地招拍掛制度實施后，地方政府“以地生財”的能力出現了質的提升，其依靠土地出讓收入開展城市基礎設施建設，并大肆擴張城市建成區面積，這一時期一度出現了土地城鎮化快于人口城鎮化的現象。②改革開放和社會主義現代化建設新時期，家庭聯產承包責任制改革釋放了農村生產力，間接推動了鄉村工業化與縣域城鎮化的發展進程；20世紀90年代后期，政府通過控制農地轉用獲得了經濟發展主導權，園區工業化與土地城鎮化成為當時我國現代化建設的典型特征。

（四）中國特色社會主義新時代：深化農村土地制度改革助力農業農村現代化

黨的十八大后，中國特色社會主義進入新時代，經過改革開放30多年的發展，我國的工業化、城鎮化和信息化都已取得長足進步，但是農業農村現代化還相對比較滯后，如何解決“三農”問題、全面推進鄉村振興已成為我們黨治國理政的頭等任務。在工業化和城鎮化浪潮下，農村大量剩余勞動力轉移到非農部門，家庭承包制下的小農生產已難以適應生產力發展的需要，尤其難以支撐現代化大農業對集中連片規模經營的土地需求。有鑒于此，黨中央適時提出了農村承包地“三權分置”的改革辦法。2014年，中共中央、國務院印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，正式提出了“三權分置”制度，強調要堅持農村土地集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權。據統計，截至2018年底，全國家庭承包耕地流轉面積超過了5.3億畝，全國農民專業合作社注冊數量217萬個，家庭農場60萬個。③土地適度規模經營取得顯著成效，農業勞動生產率得到明顯提高。針對農村土地權能受限的問題，2013年黨的十八屆三中全會圍繞保障農民土地財產權利進行了頂層設計，2015年《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》發布后，“三塊地”改革正式進入試點階段。試點后，2020年實施的新《土地管理法》廢除了農村集體建設用地不能入市的規定，改變了過去以土地征收原用途來確定土地補償費的辦法，允許已經進城落戶的農村村民自愿有償退出宅基地?！叭龎K地”改革強化了農村土地產權權能，增加了農民財產性收益，盤活了農村閑置土地資源，增強了農村產業發展用地保障能力，進而為建設農業強國提供了有力的制度支撐。

二、中國式現代化視域下農村土地制度的獨特優勢

農村土地制度在推進我國工業化、城鎮化和農業農村現代化建設過程中發揮了至關重要作用。此外，從農村土地制度的本質屬性著手，結合中國式現代化的特殊內涵，可以發現其具有五大獨特優勢。一是新中國成立后，我國逐漸形成了農民集體所有、以家庭承包經營為基礎、統分結合雙層經營的社會主義農村土地制度，從根本上解決了土地兼并和農民吃飯問題，疊加農業補貼、耕地保護制度和在農地改革過程中對審慎性原則的堅持，有效保障了我國在人口規模巨大條件下的糧食安全和社會穩定。二是在生產力發展過程中不斷調整土地生產關系，即在堅持農地集體所有的前提下，推動農地資源市場化配置、增強其財產屬性，有利于夯實全體農民共同富裕的物質基礎。三是家庭承包經營制度、編制科學的村莊規劃和對農村文化基礎設施用地的政策保障，能夠通過賡續農耕文明、改善鄉村公共文化服務的方式，支持農村精神文明建設。四是退耕還林還草還湖工程、承包地“三權分置”改革、關于提升耕地質量政策的出臺和農村人居環境整治行動，有助于防風固沙、減少水土流失、推動農業生產方式綠色轉型、改善耕地質量和營造良好的農村生態環境，進而促進人與自然和諧共生。五是在農村土地制度的支持下，我國得以從內部獲取用以現代化建設的資本原始積累，從而保證我國走和平發展的正確道路，避免誤入對外侵略擴張的歧途。

（一）農村土地制度能夠在人口規模巨大條件下保障我國的糧食安全和社會穩定

穩定是一切發展的前提。如果我國14億多人口的基本生存需求無法得到保障，不僅現代化建設缺乏充足的人力支撐，也會喪失穩定的社會環境。從這個意義上講，糧食安全是社會主義現代化建設的物質基礎和前提條件。在人多地少條件下，如何保障人口規模巨大國家的糧食安全是治國理政的頭等大事和重要課題，而構建合宜的農村土地制度是破解這一課題的基本方案?；仡櫄v史，在我國古代封建社會地主土地所有制的制度安排下，一個朝代更迭初期，統治者往往通過均田免賦等修養生息政策，使更多農民獲得土地，從而調動農業生產積極性，兩三代后王朝實現中興，隨著封建統治的鞏固，地主階級開始大規模土地兼并，由于失去土地的農民逐漸增加，生活水平持續降低，在一個特殊時點受天災人禍影響，一個封建王朝就迅速土崩瓦解，后續王朝重復前述程序，周而復始地進行著王朝更迭。新中國成立后，為從根本上解決土地兼并和老百姓吃飯問題，黨領導農民徹底消滅了土地私有制，實行農村土地集體所有，并建立了統一經營和分配的農業生產管理制度。人民公社成立后，農村普遍流行“人七勞三”的糧食分配辦法，盡管這種以人口多寡為主要標準的分配方式帶有較為嚴重的平均主義色彩，影響了生產效率，但它卻通過集體互助、代際扶養的方式保障了村社內部老弱病殘群體的基本生存需要，在一定程度上維護了農村社會的穩定與安寧。改革開放后，為了發展農業生產力、提高糧食產量，黨中央在保證農村土地集體所有的前提下，依次作出家庭聯產承包責任制、農村承包地“三權分置”等戰略性改革決策。此外，我國于2006年全面取消農業稅，并建立以良種補貼、農機具購置補貼、種糧農民直接補貼、農業生產資料綜合補貼為主體的“四項補貼”制度，有效保障農民的種糧收益。為確保經濟建設和糧食安全保持平衡，我國嚴格貫徹“藏糧于地”戰略，構建包括土地利用規劃、基本農田保護制度、土地用途管制制度、耕地占補平衡制度和土地開發整理復墾制度等內容在內的最嚴格的耕地保護制度體系，①牢牢守住了18億畝耕地紅線。在土地制度的有力保障下，2022年我國糧食生產實現“十九連豐”，總產量達到13730.6億斤，連續8年穩定在1.3萬億斤以上，全面建設社會主義現代化國家的糧食安全根基得到了有效鞏固。②

帶領14億多人口整體邁進現代化社會，其艱巨性、復雜性和風險性難以想象，在這種情況下發揮農村土地制度的社會穩定功能具有重要意義。習近平總書記強調，“全面建設社會主義現代化國家是一個長期過程，農民在城里沒有徹底扎根之前，不要急著斷了他們在農村的后路，讓農民在城鄉間可進可退”③。在我國農村社會保障體系并不十分完善的條件下，以土地使用權均分為特征的家庭承包經營制度承擔了部分社會保障和失業保險功能。④黨的十八大后，中央提出現階段不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。這樣一來，在遇到經濟周期和各種社會突發事件時，農民工就可以返鄉，大大降低了城市的風險，農村因此也就成為了中國現代化的穩定器和蓄水池。⑤對于我們這樣一個人口規模巨大的國家來說，社會穩定是一切發展建設任務的前提條件，也是現代化建設韌性的有效保障。

（二）農村土地制度能夠夯實全體農民共同富裕的物質基礎

共同富裕是生產力與生產關系的統一體，其必然在生產力與生產關系的矛盾運動中實現。⑥只發展生產力而沒有相適應的生產關系，就無法實現共同富裕，以資本主義社會為例，雖然它比過去一切世代創造的全部生產力還要多，還要大，但是在資本主義私有制條件下，普通民眾無法改變自己被剝削的命運，貧富分化成為必然現象。生產關系的基礎和核心是生產資料所有制，它決定著社會的基本性質和發展方向。新中國成立后，我國通過農業合作化運動建立了農村土地集體所有制，奠定了共同富裕的制度基礎。正如毛澤東所指出的，“實行合作化，在農村中消滅富農經濟制度和個體經濟制度，使全體農村人民共同富裕起來”⑦。但是，在大躍進和人民公社化運動之后，由于當時新中國剛剛成立，百廢待興，農業生產力尚不發達，加之農民對集體經濟的認知不到位，使得在一定程度上形成了平均主義吃“大鍋飯”的現象，影響了農民致富。但同時，由于集體土地所有制支撐的農村集體興修水利的行動，也為后來家庭聯產承包責任制下糧食連年增產奠定了堅實的物質基礎。事實證明，只有先進的生產關系而沒有發達的生產力，共同富裕也難以實現。

改革開放后，我國的生產力水平獲得了巨大發展，伴隨生產關系變革釋放出農民潛在的巨大的生產積極性，農民收入和生活水平得到了快速躍升。農業生產力水平的大幅提升需要現代化大農業生產方式，但農村土地制度改革卻相對滯后，以致農村的土地資源無法得到高效利用，進而無法為農民收入提升創造空間。黨的二十大報告指出，要“深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益”⑧。從實踐來看，我國農村土地制度改革的目標是建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的土地產權制度，提高農村土地資源市場化配置水平，豐富農村土地集體所有制的有效實現形式，不斷拓展農民增收致富渠道。第一，針對農村承包地，我國在堅持農村土地集體所有的前提下沿用產權細分的改革脈絡，將其產權束從所有權與承包經營權“兩權分離”擴展至所有權、承包權與經營權“三權分置”，賦予承包農戶使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能，并以確權登記頒證的方式嚴格保護農民的土地權益。“三權分置”改革為家庭農場、土地股份合作社等新型農業經營主體的成長發育提供了契機。土地轉出農戶既可以獲得土地流轉帶來的財產性收入，又可以進入新型農業經營主體務工獲得工資性收入。第二，拓展農村集體經營性建設用地、宅基地產權權能，推動農村集體經營性建設用地入市，改變其不能與國有建設用地同等入市、同權同價的局面，逐步構建城鄉統一的建設用地市場；探索宅基地所有權、資格權和使用權“三權分置”改革，在保障農民居住權利的同時適度放活宅基地和農民房屋使用權，優化閑置宅基地和農房資源配置。集體經營性建設用地入市和宅基地“三權分置”改革首先拓展了農民的財產性收入范圍，增加了工業化、城鎮化帶來的土地增值收益向農村集體和農民群眾傾斜分配的程度；其次，能夠以產業用地供給引領帶動資本、人才、技術等生產要素集聚，推動鄉村一二三產業融合發展，顯化鄉村資源的市場價值，增強鄉村產業發展的內生活力。第三，完善土地征收制度改革，將征地補償標準由土地原用途倍數改為征地區片綜合地價，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，農民的個人收益得到有效提高。

（三）農村土地制度能夠支持農村精神文明建設

加強農村精神文明建設是中國式現代化的應有之義，也是實施鄉村振興戰略的內在要求。農村精神文明建設的發展離不開土地制度的支持。第一，合宜的農村土地制度是賡續農耕文明的重要制度基礎。農耕文明是中華民族的根脈，農業文化遺產是人類與其所處環境長期協同發展中創造并傳承的獨特農業生產系統，是農耕文明的重要表現形式。傳統耕作技術與經驗、農業生產工具和獨特農作物品種等組成的一整套農業生產系統具有相當強的本土性特征，生成了不同地區迥異的文化根脈和生活習俗，并孕育了中華民族和而不同卻又能和平相處的巨大包容性民族特質。在一些特色農業地區，家庭承包經營制度下的小農生產，在一定程度上有助于維持和保護傳統耕作方式，不改變當地山水風貌，這對于保護農業文化遺產、傳承中華優秀傳統文化具有重大意義。土地是鄉土人情的聯結紐帶，家庭承包經營制度在一定程度上維系了傳統的地緣、親緣關系，有利于構建鄰里守望的和諧社區氛圍，提升農民的幸福感、歸屬感和認同感。傳統村落、歷史民居、民族村寨、文物古跡等歷史文化遺產真實記載了農民傳統的生活方式、審美習俗，通過編制村莊規劃、劃定歷史文化保護線，有利于保持鄉村原始風貌，留得住青山綠水，記得住鄉愁。對于民族歌舞、手工技藝、民俗節日等非物質文化遺產的保護傳承，展覽館、展示場地的用地保障支持必不可少。賡續農耕文明的關鍵在于以用促保，活化利用鄉村文化遺產，大量發展文化旅游、文化創意等鄉村特色文化產業，既有利于農民增收，又有利于文化傳承。而積極探索產業用地新方式是促進鄉村特色文化產業發展的前提條件。第二，農村土地制度是加強農村文化基礎設施建設、改善鄉村公共文化服務的重要保障。在政策上向農村文化基礎設施用地傾斜，加大農村建設用地盤活力度，有利于強化農家書屋、文體廣場、新時代文明實踐站等文化基礎設施建設的用地支持。

（四）農村土地制度能夠促進人與自然和諧共生

人與自然和諧共生是黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央形成的重要生態文明觀，是新時代正確把握人與自然關系的理論原則和實踐指南，是中國式現代化建設的重要內涵之一。土地利用是人與自然交互的重要方式，土地制度的內容與導向關系到人與自然的和諧程度。新中國成立初期，由于農業生產力相對比較低下，為了滿足糧食產量最大化目標，黨和國家不得不采取移民墾荒政策，力爭擴大耕地面積，生態環境因此遭到了一定程度的破壞。到了20世紀90年代后期，糧食供給問題基本解決后，我國實施了退耕還林、退耕還草、退耕還湖等一系列生態工程，土地制度開始兼顧糧食安全與生態安全。①當前，在“綠水青山就是金山銀山”的綠色發展觀念指引下，不斷完善農村土地制度對構建人與自然生命共同體關系具有重要促進作用。第一，承包地“三權分置”改革有利于推動土地流轉，促進農業生產方式現代化轉型，實現土地資源的集約節約利用。另外還有利于推廣生態農業新模式，減少化肥、農藥和水資源的使用和消耗，助力構建農村綠色低碳產業體系，增加綠色優質農產品的供給。第二，黨的十八大以來，中央一號文件多次對土壤污染、肥力下降問題作出重要部署，我國也出臺了《土壤污染防治行動計劃》《土壤污染防治法》等重要文件，開展耕地質量調查與監測、修復治理受污染耕地、實施東北黑土地保護試點、推進耕地輪作休耕制度試點、推廣生物有機肥和低毒殘留農藥等一系列措施有效改善了土壤質量，完善了發展生態農業的基礎條件，同時也促進了生態系統的良性循環。第三，編制“多規合一”的實用性村莊規劃，科學布局“三生”空間，加強人居環境整治，重點解決垃圾回收、污水處理和衛生廁所普及問題，有利于推動建設生態宜居的美麗鄉村。

（五）依托農村土地制度形成的內生型發展模式能夠支撐我國走和平發展道路

走和平發展道路的現代化是中國特色社會主義的內在要求和歷史條件約束下的理性選擇，其根源于中華五千年文明中“以和為貴”“協和萬邦”的價值理念，與西方國家通過殖民掠奪形成的現代化有著本質區別。在資本主義發展早期，西方國家以海外殖民擴張的方式暴力占有他國的資源、市場，完成了資本原始積累，這種掠奪式的外生型現代化使得現代化原生國家快速發展，但同時給廣大發展中國家和人民帶來了深重苦難。②中國式現代化是站在歷史正確和人類文明進步一邊的、走和平發展道路的內生型現代化，獨特的農村土地制度是建構內生發展模式的關鍵支撐。新中國成立初期，我國剛剛擺脫了戰爭泥潭贏得了革命勝利，在世界民族民主革命浪潮下，依靠對外戰爭獲得資本原始積累發展現代化的老路根本不具有現實可行性，開展現代化唯有依靠本國人民自身力量進行內生性的資本積累。在農村土地集體所有、統一經營和統購統銷制度的支撐下，我國農業于1952—1990年期間以工農產品價格“剪刀差”的形式累計向工業化提供資金8708億元，以稅收的形式提供資金1527.8億元，實現了內生型的工業化發展。③改革開放后，政府通過控制農地轉用權捕獲了大量的土地增值收益，為工業化發展和城市基礎設施建設提供了雄厚的資本支撐。根據劉守英等學者的研究，1993—2016年（1997年除外），全國土地出讓金收入總額為31.59萬億元，占政府財政收入比重的24.7%。④以農村土地集體所有制為核心的“保護型”城鄉二元結構，保障了農民城鎮化失敗后回歸鄉村的權利，增加了中國社會結構的彈性⑤，因此也有效維護了社會的和諧穩定，從而避免落入資本主義國家通過對外侵略戰爭轉移國內社會矛盾的窠臼，進而為我國提出構建人類命運共同體、走和平發展的現代化道路奠定了堅實基礎。

三、中國式現代化視域下農村土地制度的發展困境

伴隨不同歷史階段主要發展任務的變遷，農村土地制度依次演進，高度契合了中國式現代化的內涵特征，尤其是黨的十八大以來，農村土地制度改革取得了巨大發展成就。但是改革只有進行時沒有完成時，中國式現代化視域下農村土地制度改革仍然面臨一系列發展困境。

（一）保障糧食安全的農村土地制度仍不夠完善

耕地是開展糧食生產的首要資源，當前耕地保護制度存在的問題影響了“藏糧于地”戰略的實施效果。一是耕地保護相關主體的利益導向不一致，相對于中央政府，地方政府和農民都缺乏保護耕地的內生動力。①耕地作為一種重要的準公共物品，具有強烈的正外部性，中央政府站在整個國家和社會的立場負有保護耕地、保障糧食安全的職責。但是長期以來在政策執行過程中，地方政府基于自身財力和稅源的考慮，往往傾向于通過調整永久基本農田空間布局的方式，以獲取更多建設用地指標，滿足城市建設和發展經濟的需求。在沒有物質激勵的條件下，農戶作為耕地的直接利用者，會傾向于通過多用化肥農藥等方式從耕地中獲取當期收益，缺乏保護耕地的長遠打算和積極主動性。二是由于耕地后備資源稀缺、土地復墾難度大等問題，耕地占補平衡、城鄉建設用地增減掛鉤制度難以發揮出理想效果，占好地、補差地，補充耕地數量、質量不實不夠的現象時有發生。三是耕地保護監管體系還不健全，耕地保護職責不清，監管手段較為單一，政策執行乏力，違規占用耕地的行為屢禁不止。除耕地保護制度外，現代化的農業生產經營制度也需要進一步完善。由于農業比較收益低下，不少農村地區出現了撂荒、土地非糧化、土地經營粗放等問題，嚴重降低了耕地資源的利用效率，進而弱化了糧食的增產潛力。

（二）推動全體農民共同富裕的農村土地制度仍有不足

當前農村“三塊地”試點改革已經取得顯著成效，但是在提升農民土地財產收益方面還存在著不足之處。一是農村集體經營性建設用地的入市范圍過窄，僅包括符合規劃和用途管制的存量用地，而當前存量集體經營性建設用地主要集中在東部地區，現行政策很有可能導致區域間農民收益不均衡。二是如何合理分配集體經營性建設用地入市帶來的土地增值收益仍有困難。如果政府獲取的份額不足，那么可能會弱化其開展公共基礎設施建設的能力和推進該項改革的積極性；如果集體和農民獲得的土地增值收益過少，則又有悖于改革的初衷，目前這個合理的“度”的劃分仍然難以確定。三是集體經營性建設用地入市交易和收益分配可能會存在“內部人控制”問題，少部分集體經濟組織成員暗箱操作和以權謀私的行為會對大部分農民的土地財產權益造成損害。②長期以來，農村土地征收制度則存在著征收程序不規范、補償手段比較單一的問題。在農業農村現代化過程中，農村宅基地既要兜住農民基本居住的“底線”，又要在市場化進程中得到優化配置、拔高其“上限”，兼顧公平與效率的雙重要求，這使得宅基地制度成為“三塊地”改革中最棘手的一環。在宅基地“三權分置”改革中，困境之一是宅基地資格權難以有效保障，如何界定資格權的范圍、厘清資格權與集體成員權的關系在理論上非常復雜，獲得資格權后，在實踐中又因“一戶多宅”、宅基地退出不暢等原因面臨無宅基地可分的窘境；困境之二是宅基地使用權放活程度不夠，具體表現為流轉范圍相對有限、經營性功能拓展不足、向其他類型土地轉換受到掣肘。

（三）支持精神文明建設的農村土地制度還存在短板

農業生產方式與精神文明建設息息相關，以經濟效益為導向的粗放型農業生產方式正在侵蝕傳統農耕文化的根基。為了提高作物產量、節約人工成本，當前無論是以家庭為單位的小農生產還是適度規模經營，都存在著選用高產量雜交品種、使用農業機械和施用高強度農藥、化肥的傾向，傳統農作物品種、農業生產工具的生存空間日益狹小，包括施肥、灌溉、排澇、病蟲害防治在內的傳統耕種經驗也在逐漸消失，農業文化遺產系統正在遭受勞動力流失、石油農業生產方式入侵的威脅，農耕文化傳承形勢異常嚴峻。編制“多規合一”的實用性村莊規劃是充分利用土地資源、保護傳承歷史文化、優化人居環境整治、強化生態環境保護的重要抓手，但是“多規合一”的要求也使村莊規劃承載了過多的要素，以致規劃內容繁雜、部門協調困難，對資金和技術形成了較高的要求，在上級部門的考核壓力下，很多村莊規劃沒有經過詳細調研和論證就草草完成，質量堪憂。

（四）促進人與自然和諧共生的農村土地制度尚還需加強

退耕還林還草還湖工程實施20多年以來，有效增加了林草植被和濕地面積，改善了水土流失和沙化石漠化等生態問題，提升了生物多樣性和生態服務功能。但當前統籌耕地保護和生態安全的要求使得可退耕空間十分有限，政府資金投入不足、退耕地管護和利用缺乏長效機制等問題也使得成果鞏固難度較大。近年來，我國針對耕地污染問題采取了一系列防治措施，取得了一定成效，但是目前關于耕地污染防治的法律和規章制度大多都是框架性、原則性的，缺乏與之配套的精準性、可操作的實施方案，尤其在農作物種植環節，沒有形成對施用農用化學品行為的監督和控制及其事后的獎懲機制，因此也無法體現出預防為主、源頭防控的環境治理思想。①開展土地生態化利用、實現農業農村的生態價值，是促進人與自然和諧共生的重要路徑。但是當前農業農村的生態價值難以量化和核算，生態資源產權也難以有效界定，以致極具正外部性需要投入大量資本、技術和勞動要素的生態農業，沒有得到足夠的激勵和補償，因此也無法大范圍推廣。

（五）維護社會穩定的農村土地制度還有待改進

農村土地制度作為國家的基礎性制度，事關人民福祉、國家發展和社會穩定，其變革具有牽一發而動全身的效果。習近平總書記曾多次強調，“農村改革不論怎么改，不能把農村土地集體所有制改跨了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民的利益損害了”②。堅守農村土地制度改革的底線思維，才能維護社會穩定，進而才能支持我國繼續走和平發展的現代化道路。但是在實踐過程中仍然存在著一些不和諧因素，一是歷次改革總是夾雜著或多或少的私有化聲音，持有該觀點的學者認為土地私有制是最有效率的，土地私有化可以解決農村的所有問題。③二是地方政府在推動農村土地制度改革過程中操作不當、權力異化，損害了農民的利益，引發了眾多群體性事件，例如某些地方政府過度追求城鄉建設用地增減掛鉤收益和城鎮化率指標，不顧當地實際情況和農民意愿，大搞拆村并居工程；一些地方政府在扭曲的政績觀指引下，推動土地流轉下指標、派任務，為了完成業績考核，基層領導干部不得不強行推進土地流轉，給農民的利益造成了巨大損失。

四、中國式現代化視域下農村土地制度的改革方略

針對當前農村土地制度存在的發展困境，需要進一步深化農村土地制度改革，著力加強農村土地的糧食安全保障功能、財產性收益提升功能、精神文明和生態文明建設功能、社會秩序穩定功能。

（一）優化完善耕地保護體制機制，建立健全現代農業生產經營制度

基于耕地的經濟、社會、生態多元價值，首先要完善不同利益主體間的耕地保護補償機制，矯正地方政府、集體經濟組織和農戶的成本收益函數，實現耕地保護的外部性內在化。具體來看，一是要結合耕地的發展權和資源價值，建立橫向和縱向相統一的耕地補償保護機制。④在橫向上糧食主銷區和補充耕地存在缺口區要根據糧食消費量和生產量的差額及補充耕地面積，向糧食主產區和承擔補充耕地任務地區繳納相應費用；在縱向上要完善由中央到地方再到經營主體的縱向補償體系，明確各方權、責、利，提升財政資金使用效率。二是要不斷拓寬耕地保護補償資金來源，在將新增建設用地土地有償使用費、土地出讓收入和其他財政資金納入資金來源的同時，還需要積極引導企業參與到耕地保護運動中來。三是要綜合考慮耕地區位、類型和用途等因素，科學制定不同耕地的價值補償標準，以提升經營主體的耕地保護積極性。針對耕地后備資源不足的問題，要建立國家耕地后備資源保護性開發儲備制度，充分利用土地平整、堿地改良、作物選育等先進技術，在不破壞生態環境的前提下，將荒草地、鹽堿地、灘涂和裸地等后備資源有序開發為耕地。①完善耕地保護監管機制，明確各部門責任分工與監管目標，加快推行耕地保護田長制，凝聚監管合力，充分利用衛星遙感、物聯網、人工智能等數字技術賦能監管防控，構建“天上看”“地上查”“網上管”的高效監管體系。

保障糧食安全不僅需要優化完善耕地保護體制機制，還需要建立健全現代農業生產經營制度。為此，首先要深化落實承包地“三權分置”改革，加快土地經營權流轉，推動發展農業適度規模經營，提高土地利用率和勞動生產率。推動農村土地流轉，一是要扎實做好土地確權登記頒證工作，明確承包地權屬關系；二是要建立健全規范的市場化流轉機制，著力完善縣級、鄉鎮級土地流轉服務中心職能，改進土地流轉定價機制，規范土地流轉程序，切實保障農民利益；三是要完善土地流轉補貼政策，重點向適度規模經營農戶傾斜，強化土地流轉的激勵機制。新型農業經營主體是現代農業經營體系的支柱和骨干，要綜合利用財政、稅收、金融等手段加強對家庭農場、龍頭企業、農民合作社等新型農業經營主體的支持力度，引導小農戶逐步向規模經營組織過渡，發揮基層黨組織資源整合、統籌協調的能力，大力發展各種形式的新型農村集體經濟。基于小農戶還將長期存在的現實背景，要大力發展以農業生產托管為主的農業社會化服務，積極引導小農戶與現代農業有機銜接。

（二）深化農村“三塊地”土地制度改革，著力提升農民的土地財產收益

集體經營性建設用地入市是提升農民土地財產收益的重要手段，完善集體經營性建設用地入市制度，一是要擴大建設用地入市范圍，允許農民集體將有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地和通過土地整治獲得的增量建設用地轉變為集體經營性建設用地入市；二是要明確農村集體經營性建設用地基準地價的制定規則，結合土地區位、入市用途、交易方式等因素合理設置調節金計征比例，形成兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配體系；三是要將集體經營性建設用地入市的重大決策事項納入村級民主管理和村民會議內容，保證決策過程公開透明，不斷完善農村集體資產管理制度，積極探索資產管理新模式。針對土地征收制度改革，要進一步完善土地征收程序，充分保障農民的知情權、參與權和監督權，建立多元化的土地征收補償方式，全力解決失地農民的就業和社會保障問題，避免因征地引起的糾紛和沖突。深化宅基地“三權分置”改革，重點是要在落實集體所有權的基礎上保障宅基地農戶資格權，為此，要結合戶籍、承包地、人口、鄉村振興貢獻程度等因素設立多元化的資格權認定方式和標準，并予以立法保障。②嚴查私搭亂建、私下買賣宅基地等違法違規行為，探索“一戶多宅”、超標占用宅基地有償使用制度，完善宅基地退出補償機制。發揮宅基地的財產功能，還需要適度放活其使用權，可將其流轉范圍有序放寬至縣域農村居民，逐步提高其市場化配置水平，鼓勵農民復合利用宅基地發展民宿、電子商務、農產品初加工等鄉村產業，允許宅基地向集體經營性建設用地和設施農用地轉換，穩步釋放宅基地的發展權。③

（三）加強農業文化遺產保護傳承農耕文化，完善“多規合一”實用性村莊規劃編制機制

農業文化遺產是中華五千年農耕文明孕育的傳統農業生產系統，具有活態性、系統性和多功能性等特征。加強農業文化遺產保護，一是要建立覆蓋全面的農業文化遺產保護名錄和科學嚴謹的評估體系，劃定保護區域和范圍，規范保護行為和標準。二是要加大財政支持力度，建立以生態和文化補償為核心的政策激勵機制，引導農民保持傳統的種養方式，積極創新“農業文化遺產+休閑旅游”等多業態發展模式，通過完善利益聯結機制、提升農民收入，讓其產生自發性的保護行為。三是深入挖掘和弘揚農業文化遺產中蘊含的耕讀傳家、詩書濟世、天人合一等價值理念，通過廣泛宣傳和動員，提高全社會對農業文化遺產和農耕文化的認識和重視，進而喚起民眾的保護意識和傳承責任。

完善“多規合一”的實用性村莊規劃編制機制，一是要建立健全自然資源、農業農村、生態環境、住房和城鄉建設、文化和旅游等部門的工作協同機制，統籌各個部門的管控要求和規劃目標，抓緊落實上位規劃和專項規劃的編制工作，明晰規劃的傳導路徑和機制。二是要完善編制村莊規劃的資金和技術保障機制，提高本級和上級政府的財政支持力度，積極鼓勵社會資本參與，以志愿服務等形式充分整合規劃院所和高校的人才資源，彌補鄉村規劃的專業人才短板。三是要以實用性為導向建立科學的村莊規劃編制流程，重點突出事前調研的必要性，明確村莊的經濟發展、基礎設施、土地利用、社會文化等必要調研內容，充分保證調查資料的全面性和準確性。村民是村莊規劃的實施主體，要積極鼓勵村民參與到村莊規劃編制中來，傾聽群眾訴求，尊重群眾意愿，充分踐行村莊規劃為人民的編制理念。四是要統籌協調村莊規劃內容，有效落實“三區三線”管控目標，針對特色保護類村莊合理劃分歷史文化資源保護控制區，優化土地利用結構，盤活存量建設用地，為鄉村產業、文化和環境基礎設施建設預留更多發展空間。

（四）鞏固退耕成果完善耕地污染防治體系，綜合施策提升生態農業發展能力

鞏固退耕還林還草成果，一是要開拓資金來源渠道，除財政資金外還要積極引導社會資金對退耕還林還草的支持，提高農民的退耕補助標準，延長補助期限，加強資金監管，夯實鞏固退耕還林還草成果的資金保障。二是要將符合條件的退耕還林還草成果統一納入林草資源管理，壓實各級各部門、退耕農戶和專業護林員等主體管護責任，對效果不佳的退耕地塊，積極開展補植補造補播、品種改良、低效林改造和人工草地恢復等措施。三是要將生態效益與經濟效益相結合，依托當地資源稟賦，通過組織創新、產業結構調整等方式，努力發展綠色富民退耕后續產業。針對耕地污染問題，要持續增加耕地污染防治經費投入，完善耕地土壤環境質量監測技術和標準，提高農民耕地污染防治意識，細化耕地污染防治工作實施方案，建立耕地檔案管理制度，詳細記錄該地塊的所有經營活動，尤其是關于施用農用化學品的名稱、數量、時間等相關要素，不斷完善源頭預防、過程控制、末端治理的耕地污染防治體系。

提升生態農業發展能力，一是要建立科學合理的農業農村生態價值評價體系，確定生態價值的度量方法和標準，在明確界定生態資源產權的基礎上，提升生態資源市場化運作水平，例如推廣農田碳匯交易等。二是要針對生態農業經營主體建立相應的激勵和補償機制，圍繞生態基礎設施建設、生態技術應用、生態產品銷售，強化財政資金支持和配套政策保障，構建涵蓋產前、產中、產后全鏈條的服務保障體系，激發經營主體發展生態農業的積極性。三是要加強生態農業技術研發和推廣，充分發揮新型舉國體制優勢，整合高校、科研機構和涉農企業的科研力量，重點攻關深度節水、精準施肥用藥、綠色農機等低碳技術，著力開發兼具經濟效益與生態效益、成本低、可落地性強的生態農業種養結合新模式。加大生態農業技術宣傳與推廣力度，深化農民群眾對生態農業的理解和認知，組建生態農業技術推廣專業人才隊伍，結合當地農業發展特征和農民實際生產需求，制定具有針對性的生態農業技術和模式推廣方案，完善農技專家指導幫扶機制。

（五）堅持黨對農村土地制度改革的領導，穩步提高基層治理現代化水平

黨的領導決定了中國式現代化的根本性質、發展方向和前進道路，堅持黨的領導是推進中國式現代化的根本保證。只有堅持黨的領導，才能屏蔽雜音、堅持和完善農村土地集體所有制這一制度優勢，才能保證農村土地制度改革不突破“底線”、不走向歧途，才能為全面建設社會主義現代化國家提供穩定的社會秩序。成功推進農村土地制度改革，不僅需要完善的頂層設計，更離不開基層治理現代化水平的提高。提高基層治理現代化水平，一是要加強基層治理隊伍建設，選派政治素質過硬、文化水平夠高的優秀企事業單位人員、高校畢業生充實基層領導干部隊伍，強化對基層工作人員的教育培訓，全面提升基層工作者的素質水平。二是要推動各級領導干部樹立正確的政績觀，深入貫徹落實以人民為中心的發展理念，防止農村土地制度改革以指標任務的形式下派并層層加碼，糾正只要“顯績”不要“潛績”的行為方式。三是要發揚密切聯系群眾的工作作風，人民群眾是基層治理的主體力量，農村土地制度改革的成功離不開農民群眾的支持和參與，推動農村土地制度改革要深入一線開展調查研究，傾聽農民意見，了解當地實際情況，在尊重農民意愿的基礎上徐徐推進，堅決抵制“大干快上”“一刀切”等急功近利的工作方法。