盤活國有“三資” 助力高質(zhì)量發(fā)展

湖南省財政廳資產(chǎn)管理處

湖南 長沙

習近平總書記指出：國有資產(chǎn)資源來之不易，是全體人民的寶貴財富。為加力提效，守好護好寶貴的國有資產(chǎn)、資源、資金（即國有“三資”），湖南省積極謀劃、主動作為，自2022年起率先在全省范圍內(nèi)部署開展國有“三資”清查處置與管理改革，千方百計喚醒“沉睡的資產(chǎn)”，為穩(wěn)增長、保民生、防風險提供更多資源，騰挪更多空間。

一、改革舉措及成效

國有“三資”清查處置與管理改革被列入2023年的省委重點改革任務(wù)，得到了湖南省委省政府高位推動和精心部署，改革的力度大、范圍廣、方式多、效果彰。從2022年3月到2023年10月，湖南省實現(xiàn)盤活總價值達3000億元，其中上繳國庫的財政收入過1000億元，先試先行的經(jīng)驗得到了財政部的充分肯定，為后續(xù)中央出臺政策貢獻“湖南智慧”和“湖南樣板”。

湖南省財政廳黨組高度關(guān)注存量資產(chǎn)現(xiàn)狀，改革伊始以行政事業(yè)性國有資產(chǎn)為突破口，延伸到國企、平臺公司、園區(qū)、資源性資產(chǎn)，乃至資金，從省本級到市縣，覆蓋全省。引導全省上下正確樹立起“大資產(chǎn)”理念，探索將“小資產(chǎn)”拓展為“大資產(chǎn)”，將“國資管理”上升為“國資治理”，千方百計地做大做好“蛋糕”，推動新時代國有資產(chǎn)治理高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展。

兩年的改革，我們形成了可復制、可推廣的典型經(jīng)驗40余個，部分經(jīng)驗被《中國財政》《中國財經(jīng)報》《湖南日報》等媒體宣傳和專報推介，選入了湖南省委主題教育整治典型案例。改革成效被財政部全國通報，并同步報送國家發(fā)改委。財政部資產(chǎn)管理司、資產(chǎn)評估中心、中國財政科學研究院，以及諸多兄弟省份接連來湘調(diào)研“三資”改革。

總的來看，在增量時代向存量時代轉(zhuǎn)變的賽道上，加力推進國有“三資”盤活，既有必要又切實可行。湖南省改革呈現(xiàn)出“12345”五個亮點，即改革謀劃早、覆蓋范圍全、改革內(nèi)容實、盤活手段多、工作效果好。

1.改革謀劃早，構(gòu)建了一個機制

（1）高位高頻推進。湖南省委書記、省長高度重視，建立省長掛帥、常務(wù)副省長具體抓的高位推動工作機制。時任常務(wù)副省長連續(xù)6次出席部署動員、工作推進等專題會議，督促各級各部門積極響應(yīng)、扎實推進，期間親自帶隊相關(guān)廳局長和市州常務(wù)副市長們，前往3個樣板市州現(xiàn)場調(diào)研，察看項目進度，督促各地各部門跑出改革“加速度”，曬出改革“成績單”。

（2）加強制度設(shè)計。2022年推動湖南省政府出臺《清查處置全省閑置國有資產(chǎn)資源專項行動方案》，后續(xù)上升為《國有“三資”清查處置與管理改革總體工作方案》，從清查勘探、高效利用、清理處置全鏈條出發(fā)，進行清查、摸底、甄別，建立臺賬任務(wù)清單，力爭到2025年臺賬完成率達到100%，實現(xiàn)國有“三資”效益和效率雙提升。

針對“三資”點多、線長、量大、面廣、條塊化管理等特性，湖南省財政廳牽頭商相關(guān)部門，配套制發(fā)了11項具體工作方案，涵蓋行政事業(yè)單位、國有企業(yè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、能源、土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、水利等8大領(lǐng)域，省直機關(guān)、教育系統(tǒng)、文化企業(yè)3個子項，形成了改革“1+11”政策體系，打出一套“組合拳”。

同時，出臺了省屬國有企業(yè)原劃撥土地作價出資（入股）、省級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)評估、資產(chǎn)交易管理辦法等一系列規(guī)范性文件，切實強化盤活過程中的資產(chǎn)監(jiān)管。

（3）強化協(xié)同聯(lián)動。改革辦公室設(shè)置在湖南省財政廳，下設(shè)了行政事業(yè)、國有企業(yè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、自然資源等4個工作專班，分別由省財政廳、省國資委、省發(fā)改委和省自然資源廳牽頭。工作專班定期碰頭、溝通協(xié)商，督促各級各部門動起來，力求取得實效。湖南省14個市州相繼出臺本地區(qū)實施方案，比照成立工作領(lǐng)導機構(gòu)。各市縣還因地制宜、比學趕超，建立了各具特色的改革機制，如岳陽市實行黨政主要領(lǐng)導“雙牽頭”，開展常態(tài)化調(diào)度督導；湘潭市12部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)造條件支持存量資產(chǎn)盤活的通知》，確保改革落地見效。全省上下重視“三資”、學習“三資”、推動“三資”、用“三資”改革理念謀劃工作蔚然成風。

2.覆蓋范圍全，制定了兩張清單

（1）清查底數(shù)清單。按照“全口徑、全覆蓋”的要求，對全省各級政府擁有和管控的各類國有資產(chǎn)資源領(lǐng)域開展清查摸底，覆蓋2.7萬家行政事業(yè)單位、3945家國有企業(yè)、139家省級及以上產(chǎn)業(yè)園區(qū)，全省國有資產(chǎn)清查總額達5.61萬億元，并形成待盤活底數(shù)清單，做到“應(yīng)查盡查、應(yīng)登盡登”。

（2）盤活任務(wù)清單。根據(jù)分級分步處置盤活要求，針對可盤活資產(chǎn)基礎(chǔ)條件，逐項研究制定盤活方案，分領(lǐng)域制定年度盤活任務(wù)清單，成熟一個、落實一個，做到“應(yīng)盤盡盤、能盤盡盤”。

3.改革內(nèi)容實，突出了三大領(lǐng)域

清單覆蓋資產(chǎn)、資源、資金三大領(lǐng)域，重點包括“6-5-2”類，即“六類國有資源”（礦產(chǎn)、林業(yè)、水利、能源、土地、數(shù)據(jù)）、“五類國有資產(chǎn)”（實物、債權(quán)、股權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、未來收益權(quán)）、“兩類國有資金”（閑置資金、低效資金）。

（1）六類國有資源。聚焦“金木水火土數(shù)”六類國有資源，加強對各類自然資源的調(diào)查，利用資源優(yōu)勢，加大項目儲備和供需對接力度，統(tǒng)籌開發(fā)資源市場。

（2）五類國有資產(chǎn)。聚焦實物、債權(quán)、股權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、未來收益權(quán)等五類國有資產(chǎn)，最大限度發(fā)揮資產(chǎn)使用價值，推進國有資產(chǎn)證券化。一是加大對行政事業(yè)單位資產(chǎn)盤活力度，通過自用、共享、調(diào)劑、出租、處置等方式，提升盤活利用效率。二是鼓勵國有企業(yè)依托國有資本投資、運營公司，通過進場交易、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化等方式盤活閑置資產(chǎn)，整合非主業(yè)資產(chǎn)。三是規(guī)范和加強特許經(jīng)營權(quán)、未來收益權(quán)管理，合理挖掘有償使用收入潛力，兼顧經(jīng)營性和公益性。

（3）兩類國有資金。一是聚焦閑置資金、低效資金等兩類國有資金，加大清理清收力度，將部門結(jié)余的基本支出、“三公”經(jīng)費，以及結(jié)轉(zhuǎn)1年以上的資金全部收回。二是完善政府性引導基金體系。進一步創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)類專項資金的使用方式，逐步推進產(chǎn)業(yè)類專項資金由目的資金轉(zhuǎn)為杠桿資金。

4.盤活手段多，運用了四種方式

在摸清底數(shù)的基礎(chǔ)上，按照“國有資源盡可能資產(chǎn)化、國有資產(chǎn)盡可能證券化、國有資金盡可能杠桿化”的原則，綜合運用“用、售、租、融”四字訣，提升國有“三資”效益效率雙效。

（1）能用則用。推進跨部門、跨地區(qū)、跨級次資產(chǎn)調(diào)劑、資源整合。省本級完善共享共用公物倉，推進大型科研儀器設(shè)備共享共用。

（2）不用則售。除不動產(chǎn)公開處置外，多地通過競爭性方式轉(zhuǎn)讓股權(quán)、債權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)，增加財政收入。部分市州上線“資產(chǎn)超市”，助力資產(chǎn)交易。

（3）不售則租。將短期內(nèi)難以出售變現(xiàn)的經(jīng)營性資產(chǎn)，委托管理、統(tǒng)一公開招租。一些縣區(qū)歸集零星分散門面，打包劃轉(zhuǎn)專業(yè)國企集中運營。

（4）能融則融。鼓勵國有企業(yè)通過資產(chǎn)證券化等方式創(chuàng)新投融資模式，拓寬多元化融資渠道。

5.工作效果好，實現(xiàn)了五大轉(zhuǎn)變

通過盤活存量、挖潛增效，喚醒“沉睡”的國有“三資”，亮點紛呈，成效顯著。

（1）資源變資本，打造特色產(chǎn)業(yè)集群。比如郴州市充分利用豐富的風能吸引投資。一方面，將閑置園區(qū)土地騰籠換鳥，打造智能制造產(chǎn)業(yè)園，將風電設(shè)備在本地產(chǎn)業(yè)化；另一方面廣泛在縣區(qū)部署風電場，將風力發(fā)電規(guī)模化。臨武縣依托豐富的鋰礦資源，構(gòu)建了“鋰礦-材料-電池-終端-收回”五位一體發(fā)展鏈條。

（2）低效變高效，拓寬土地發(fā)展空間。常德市將閑置的787畝工業(yè)用地，一分為七，在符合總體規(guī)劃的情況下，大幅提高了土地利用效率。湖南省自然資源廳聯(lián)合湖南省國資委出臺“五年過渡期”政策，省屬公司名下大量的劃撥土地可在五年內(nèi)按原用途、原土地權(quán)利類型繼續(xù)使用，全力支持盤活高速公路沿線土地。

（3）權(quán)益變收益，提升風險防范能力。岳陽市清理礦石資源，點石成金。下屬的湘陰縣由政府牽頭引導進行砂石開采，成為縣域經(jīng)濟的一個新的增長點。湘潭市將全市機關(guān)、企事業(yè)單位、園區(qū)標準廠房，以及農(nóng)村居民住房等符合條件的屋頂推進“光伏+儲能+相關(guān)產(chǎn)業(yè)”，打造全市一個屋頂。

（4）存量變增量，實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。湘潭市的萬樓從一個閑置十余年的工程項目，經(jīng)過引起戰(zhàn)略投資者，開發(fā)包裝成為時尚的網(wǎng)紅打卡地，帶來了極大的人氣流量。岳陽君山區(qū)梳理區(qū)內(nèi)大湖水面，成立生態(tài)漁業(yè)集團，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，實現(xiàn)了每畝水面年收入質(zhì)的提升。

（5）閑置變有用，助力民生事業(yè)發(fā)展。長沙市深度挖掘城市道路、公共區(qū)域停車場資源，解決居民停車難、停車亂的矛盾，停車費的收取經(jīng)過評估，根據(jù)路段兩小時4-8元不等，新能源車還有半價優(yōu)惠。省本級將老藝術(shù)職院搬遷后長期閑置的老校區(qū)調(diào)劑給毗鄰的大學，快速解決了師大辦學用房緊張問題，取得了經(jīng)濟價值和社會價值的“雙贏”。

二、存在的問題

通過兩年的努力，湖南省國有“三資”改革穩(wěn)步推進，取得顯著效果，也面臨一些問題和挑戰(zhàn)。

1.思想轉(zhuǎn)變不夠不敢盤活

一是真槍真刀“硬碰硬”力度不夠。一些地方和部門恐于打破既得利益，存在坐等觀望或選擇性改革，改革進度不平衡現(xiàn)象較為明顯。二是顧慮事后責任追究。有的地區(qū)或企業(yè)不敢改、怕?lián)煟J為在當前考核機制中，只要沒有流失，閑置低效都是小問題，引進社會投資者反可能有賤賣或造成國有資產(chǎn)流失的嫌疑。

2.內(nèi)生動力不足不愿盤活

一是“三資部門化、部門利益化”觀念固化。長期以來國有“三資”被部門單位分散占用，國家作為所有者的產(chǎn)權(quán)虛置。一些單位對資產(chǎn)收益上繳國庫心存有顧慮，擔心單位自身利益受損。二是現(xiàn)有激勵機制不足。在約束方面的制度比較有力量，激勵方面相對不足，單位積極性不高。

3.體制機制不順不易盤活

一是權(quán)屬關(guān)系復雜。一些資產(chǎn)歷史問題多，產(chǎn)權(quán)單位和使用單位不一致，甚至存在法律糾紛。二是國有產(chǎn)權(quán)瑕疵。許多房屋土地沒有辦理產(chǎn)權(quán)，市場接受度不高，阻礙了交易流動性。三是專業(yè)人才缺乏。對“用、售、租、融”的運用上，用售方面辦法更多，但在租和融方面的盤活手段和方式相對弱化，市縣地區(qū)熟悉金融、財會、稅務(wù)等各項政策的高級專業(yè)人才相對較為缺乏，制約了市場化方式的運用。

三、改革啟示

國有資產(chǎn)作為堅持走中國特色社會主義道路的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是應(yīng)對國內(nèi)外風險挑戰(zhàn)、統(tǒng)籌發(fā)展和安全的重要底氣所在。應(yīng)當提高站位、統(tǒng)一認識，立足全局角度，從促進國家治理能力現(xiàn)代化、助力高質(zhì)量發(fā)展和資源優(yōu)化配置層面思考，不能狹隘的理解成僅僅為了財政創(chuàng)收節(jié)支。

1.提高站位，進一步凝聚改革共識

（1）要有大局意識。堅持“盤活存量就是經(jīng)濟改革的邏輯起點”理念，不僅要算好創(chuàng)收增效的“經(jīng)濟賬”，更要算好高質(zhì)量發(fā)展和惠及民生的“政治賬”。

（2）要有創(chuàng)新思維。聚焦重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，用系統(tǒng)觀念、創(chuàng)新思維不斷推進改革，讓沉睡的資產(chǎn)資源“活起來”，把分散的資金“聚起來”，讓增收的渠道“多起來”，以長遠眼光持續(xù)優(yōu)化配置、動態(tài)調(diào)整。

（3）要有斗爭精神。改革越到深處，越要擔當作為、動真碰硬，特別是推動地方政府債務(wù)率較高、財政收支平衡壓力較大的地區(qū)，更要加快盤活存量“三資”，穩(wěn)妥化解地方政府債務(wù)風險，不斷提升可持續(xù)發(fā)展能力。

2.注重協(xié)同，進一步增強改革合力。堅持法治化，堅持市場化，多措并舉推進改革

（1）積極創(chuàng)造盤活條件。按照屬地管理原則，視情開辟產(chǎn)權(quán)確權(quán)綠色通道，完善規(guī)劃、用地等手續(xù)，充分利用企業(yè)劃撥土地作價出資入股等政策紅利。

（2）積極規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易。加強產(chǎn)權(quán)交易全流程精細化服務(wù)，推動交易更加規(guī)范、高效、便捷。堅持公開公平、競爭擇優(yōu)，對各類市場主體“一視同仁”。

（3）積極加強財金聯(lián)動。支持銀行、信托、保險、金融資產(chǎn)管理等機構(gòu)，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，按照市場化原則積極參與盤活。

（4）積極推進信息共享。加強各專班信息溝通和政策銜接，實現(xiàn)工作協(xié)同。加快推進資產(chǎn)管理融入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，建立預(yù)算資金形成資產(chǎn)的全鏈條管理機制。

3.完善機制，進一步提升改革效能

結(jié)合資源要素稟賦和產(chǎn)業(yè)生命周期長遠謀劃，不將“三資”盤活視為短期工作，當作“一售了事”的一錘子買賣。下一步要建立起全局性長效機制，抓實重點任務(wù)，補齊短板弱項，激發(fā)內(nèi)生動力。

（1）強化宣傳引導。加大改革宣傳推介和培訓力度，繼續(xù)總結(jié)推廣典型案例，推動改革成果開花結(jié)果。

（2）強化激勵約束。制定專項績效指標，將盤活任務(wù)列入政府績效考核及真抓實干督查激勵措施；將資產(chǎn)盤活成效與新增資產(chǎn)配置預(yù)算掛鉤。加大財會監(jiān)督檢查力度，定期通報，對盤活不力的約談、問責。

（3）強化風險防控。處理好“促”和“穩(wěn)”的關(guān)系，防止片面追求短期盤活效果引發(fā)次生風險，牢牢守住債務(wù)風險底線。抓好制度執(zhí)行，嚴格處置審批。在盤活土地過程中，杜絕通過國企購地等方式虛增土地出讓收入。充分運用市場競爭機制，規(guī)范特許經(jīng)營權(quán)管理。