新形勢下行政事業單位國有資產管理現狀審視與思考

宋蒙蒙 婁冉 房玉蘭

1.山東省地震局 山東 濟南；2.中國鐵路濟南局集團有限公司 山東 濟南

一、行政事業單位國有資產概述

行政事業單位國有資產是指行政事業單位通過一定途徑獲得或者形成的，能夠以貨幣計量的各種經濟資源。從形成途徑分析，包括使用財政性資金或非財政性資金形成的資產，通過無償劃轉、同級次或跨級次調撥、置換形成的資產，按照國家相關規定通過經營收入形成的資產，以及接受捐贈并經確認的資產等。從資產分類分析，包括流動資產、固定資產、無形資產、對外投資和在建工程等。各級政府對相應的行政事業單位國有資產進行監管，各級行政事業單位對本部門的資產占有、使用、支配和管理，并對其安全性和完整性負責。

當前，行政事業單位國有資產受到的關注度越來越高，對國有資產管理工作的要求也越來越高，就工作環節分析，涵蓋了國有資產配置、使用、處置、產權登記與產權糾紛管理、資產評估與清查核實、信息管理與報告、檔案管理、監督檢查等內容。

二、加強行政事業單位國有資產管理的重要性

1.完善科學管理的內在要求

作為履職盡責的物質基礎，國有資產是國家意志執行的堅實保障，是堅持中國共產黨領導的全心全意為人民服務的重要基石，因此國有資產管理正越來越受到重視。根據《十三屆全國人大常委會貫徹落實〈中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見〉五年規劃（2018—2022）》，國有資產管理情況年度報告制度逐步建立。面向社會的公開信息助推了國有資產管理數據精準程度的提高，社會監督機制的引入也促進各級行政事業單位提高對國有資產管理的重視程度。從2017年起，為進一步貫徹黨中央精神，從中央到地方，各級政府正逐步推進國有資產管理情況報告制度，加強各級人大和全社會對國有資產的監督管理，使國有資產更好地服務于社會發展和人民生產生活。

2.國有資產規模不斷增長的外在要求

近年來，隨著經濟社會快速發展，公共財政支出規模不斷擴大，行政事業單位國有資產總量也不斷增長。根據財政部公布的相關數據，2022年全國一般公共預算支出達到26.06萬億元，同比增長6.1%。圖1為國有資產年度報告制度建立以來，行政事業性國有資產總額、負債總額和凈資產總額的發展變化情況。

圖1 近五年全國行政事業單位資產與負債發展變化情況

根據已經公布的全國行政事業性國有資產與負債數據，資產總額和凈資產總額逐年穩步增長，且增長幅度越來越大，負債總額則增長較緩，較為穩定。資產總額的不斷增加對國有資產管理的科學化、規范化和精細化程度都提出了較高的要求，這也助推國有資產管理向著高標準、嚴要求方向發展。

3.貫徹落實法規制度的行為體現

據統計，全國行政事業單位數量有140多萬個，是國有資產使用和管理的責任人。各級行政事業單位在國有資產的支配方面具有較大的話語權，對國有資產的安全性和使用效率肩負著重要責任。為了進一步加強行政事業單位國有資產監管，建立健全國有資產管理體制機制，推動國家治理體系和治理能力現代化建設，2021年國務院印發了《行政事業性國有資產管理條例》（國務院令第738號）（以下簡稱《條例》）。《條例》的出臺，在一定程度上填補了國有資產管理方面法律法規的空白，使國有資產管理發展邁出重要的一步，是行政事業單位國有資產管理的里程碑。在《條例》的引導下，行政事業性國有資產管理逐步納入法治軌道，國有資產管理的法治化、規范化、科學化程度不斷得到提升，對于構建安全規范的國有資產管理機制、創建節約型機關起到積極作用。

三、行政事業單位國有資產管理面臨的問題

1.對國有資產管理認識不到位

當前部分單位資產管理工作基礎薄弱，從管理層到基層工作人員對國有資產管理的重要性等方面認識不到位，意識不強。雖然各部門制定、完善國有資產管理制度，加大監督檢查力度，但是受傳統管理理念影響，相較于貨幣資金，單位對國有資產管理的重視程度仍然不夠。

2.相關法律法規尚不完善

目前，我國在財務、政府采購等領域的制度相對規范和成熟，已經有了較為健全的法律基礎和部門規章，包括《中華人民共和國會計法》《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國政府采購法實施條例》《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》等。2021年之前，財政部針對國有資產管理出臺了多項部門規章，包括《行政單位國有資產管理暫行辦法》（財政部令第35號）、《事業單位國有資產管理暫行辦法》（財政部令第36號）、《中央行政事業單位國有資產處置管理辦法》（財資〔2021〕127號），直至2021年國務院印發《條例》，我國在國有資產管理領域才有了第一個行政法規級別的文件。由于部門行業長時間缺少上位法，法規制度約束不足，國有資產管理制度基礎薄弱，重使用輕管理、重購置輕處置等情況長期存在，在實際操作中存在較多問題。近年來，行政事業單位國有資產管理力度逐步加強，在傳統認識與當前管理要求上的偏差促使各級部門加快建設與自身發展相適應的國有資產管理制度，才能有效約束國有資產管理各項工作環節，促進國有資產高效運轉。

3.信息化程度有待提高

當前，一些基層單位開展國有資產管理特別是固定資產管理仍采用手工賬的登記方式，管理手段較為落后，管理方式過于粗放，問題層出不窮。手工登記耗時費力、實物關鍵信息查找不便等情況嚴重制約著工作的準確性和效率。隨著信息技術的快速發展，信息管理系統可以充分解決驗收、登記、變更、計算、統計分析和處置等固定資產全過程管理涉及的工作。各級行政事業單位應充分利用信息技術手段，按照治理體系和治理能力現代化的總體方針和要求，適時加強資產管理信息化建設，以更加科學、規范、高效、有力的舉措，創新工作方法和管理方式。部分單位雖然引進了信息管理技術，但管理模塊單一，尚未搭建具有綜合管理功能的信息化平臺，與預算管理、政府采購、配置管理和財務管理等工作銜接不夠，已不能適應各行業、各單位的實際需求，再加上系統不完善，造成工作中的被動。

4.監督管理和執行力度不夠

在日常監督管理中，部分單位的監管規定流于形式，管理人員缺乏責任意識和擔當精神，再加上監管機制尚不完善等問題，使監督管理不能發揮其應有的作用。部分單位的資產管理人員是兼職人員或臨時借調人員，缺乏基礎的資產管理知識，人員流動性較大，資產管理工作不能很好地銜接，基礎工作不牢固、不扎實，導致問題越積越多。所以，國有資產管理應從采購、入庫登記、出庫、處置等全流程做好制度建設，組建專門的資產管理隊伍，以制度為遵循，以制度為依據，才能樹立監管部門的工作權威性，結合執行堅決的獎懲措施，才能逐步將國有資產管理工作引入正軌。

5.國有資產采購配置缺少計劃性

作為國有資產管理中的前置環節，國有資產采購配置應具有計劃性和前置性，涉及單位預算管理、采購管理和配置管理等環節。在以往國有資產管理中，預算采購與實際需求不能很好匹配，特別是在設備購置方面往往臨時開展采購活動，在預算管理、采購管理等環節缺少計劃性，給資產配置環節增加較多風險點，甚至出現超標準配置的情形，不利于整體把控。因此，加強預算管理和采購管理的計劃性是做好行政事業單位國有資產管理的重要前提。目前，隨著財政部和各省市預算一體化系統建設步伐的加快，國有資產管理與預算管理、政府采購、配置管理、財務管理建立協同關系，國有資產全過程管理將更加可控、科學和完善，在風險點識別、分析、控制和處理方面會更加游刃有余。

四、行政事業單位國有資產管理的發展方向

1.國有資產管理與預算、采購等業務的統籌結合

國有資產管理不是獨立的工作，預算管理、采購管理、財務管理和具體業務均與其有較為密切的關系。必須與其他工作有機結合，才能把國有資產管理工作從頭到尾理順貫通。具體來看，預算管理、采購管理影響到國有資產的增量，采購種類、采購數量、采購方式、預算來源均為構成國有資產信息的重要指標，在國有資產信息統計、指標分析等方面提供了重要的信息基礎。作為資產價值的另一種記錄形式，財務賬與資產賬密切相關，因此財務管理與國有資產管理也存在著天然的聯系，賬賬相符、表間相符越來越成為財務管理和國有資產管理檢查中的重點。從具體使用看，資產自身的屬性和業務用途決定著資產的管理方式和使用壽命等，資產管理員作為第一責任人，對資產的使用和維護負有直接責任。因此，部門資產管理員應對資產的特性和用途有所了解，才能對資產登記信息有更加準確的判斷。

2.國有資產管理與信息化有機結合

目前，各單位采用的資產管理信息系統作為主要的管理工具，用于資產信息登記、變動等管理業務，從當前工作需求角度看，功能較為單一，與單位預算管理、采購管理、配置管理和財務管理等工作銜接不夠，不能有效發揮資產管理信息系統的作用，信息技術在工作中的應用價值無法得到體現。國有資產總量在不斷增長，社會和各級政府對國有資產管理的準確性和精細化要求越來越高，必須進一步借助信息化手段，加快國有資產數據庫建設，優化資產信息統計方式，以符合新標準、滿足新要求、實現新目標。近年來，由中央到地方逐漸建立起適合本地區、本部門特點的資產管理信息系統，從初步探索到成熟使用需要一步步總結經驗，不斷改進。從2022年開始，多地逐步探索使用預算管理一體化系統，借助該系統，將有助于打破國有資產管理與預算管理、采購管理等工作的壁壘，打通工作銜接渠道，從而進一步提高工作效率和精準度。

3.規范資產處置流程，強化公開透明的資產處置形式

國有資產處置回收作為資產全生命周期管理的最后環節，是國有資產的最終落腳點。如果廢舊設備不能妥善處置，不僅影響資源再利用，而且容易造成環境污染。為落實國家相關政策要求，山東省較早建立了廢舊商品回收體系。2012年，山東省多部門聯合印發了《關于建立省直公共機構廢舊商品回收體系的通知》（事管發〔2012〕58號），對回收范圍、主要工作均做了說明，對推進省直公共機構廢舊商品回收和資源綜合利用發揮了積極作用。同時，作為評先樹優的重要依據，山東省機關事務管理局將該項工作納入了全年節能工作考核中。從中央層面，為貫徹落實《條例》，發揮好相關部門和社會各界的監督作用，提高國有資產處置工作的規范性和透明度，國家機關事務管理局對中央行政事業單位國有資產處置平臺資源進行整合，推動處置事項的統一公開，于2021年印發《關于開展中央行政事業單位國有資產處置事項公開工作的通知》（國管辦發〔2021〕15號）（以下簡稱《通知》）。《通知》對公開內容、公開方式做出明確要求，進一步提升了國有資產處置行為的規范程度，處置過程更加透明。隨著國家對資產處置工作要求越來越高，系統化、規范化的國有資產處置體系將逐步形成，在嚴格國有資產管理程序的同時，對構建節約型社會發揮了積極作用。

4.建立國有資產績效評價機制

從國有資產形成方式分析，行政事業單位國有資產絕大部分以財政資金為主要來源，因此國有資產的使用效果直接體現財政資金的使用效益。2012年國家機關事務管理局制定《中央行政事業單位資產管理績效考評辦法（試行）》，由此，中央行政事業單位資產管理績效評價工作逐步開展，有助于推動資產管理走向更加科學、精細和專業的發展途徑。山東省為進一步規范和加強省級行政事業性國有資產監管，促進國有資產科學配置、有效使用和規范處置，依據相關法律法規，于2019年11月制定了《山東省省級行政事業性國有資產管理績效評價暫行辦法》（魯財資〔2019〕49號）。該辦法通過科學設計定性指標和定量指標，重點在預算、配置、存量資產盤活、信息化建設等領域開展國有資產管理評價工作。其中，定性指標涵蓋從資產形成到處置的各項工作節點，貫穿資產全生命周期管理全過程，真正做到配置有管控、使用有評價、處置有監督；定量指標則通過設置通用資產增長率、閑置資產變化率等五個量化指標，并與省級行政事業單位平均指標進行比較，確定評價結果，使得指標能夠測度有依據。建立更加健全的國有資產管理績效評價機制，將有助于夯實資產管理工作基礎，提升資產管理工作的規范性和科學性，確保行政事業性國有資產使用效率和效益。

五、結語

本文討論了在新的發展背景下，行政事業單位國有資產管理面臨的主要問題和今后的發展方向。只有不斷改革國有資產管理方式，樹立全新的國有資產管理理念，制定符合實際需要的國有資產管理制度，才能跟上社會發展步伐，滿足公眾對國有資產管理的要求。近年來，政府和社會各界對國有資產管理關注度越來越高，今后國有資產管理工作將是行政事業單位的重點監管和考核事項。各級行政事業單位必須以此為契機，做好人員配備和組織機構建設，創新管理模式，優化管理流程，并建立適合自身的績效評價指標體系，找短板、強弱項。通過建立適合自身和符合相關要求的國有資產管理體系，以點帶面，逐步形成有力有效的國有資產管理模式，進而發揮國有資產在經濟發展和社會發展中的基礎保障作用。